新形勢下土地規劃轉型發展探討

包賽音娜

【摘要】近些年來我國經濟社會發展較快，在這個背景下社會也發生了較多的變化，土地規劃也面臨著全新的發展，基于此，本文論述了在新形勢下土地規劃轉型發展的相關措施。

【關鍵詞】新形勢 土地規劃 措施

【中圖分類號】F301 【文獻標識碼】A 【文章編號】2095-3089（2018）05-0265-02

引言

從20世紀90年代開始，我國就開展了大范圍的土地規劃管理工作，有效地推動了土地資源的合理利用，并促進了土地利用的結構優化。然而，從當前農村土地規劃的現狀來看，還存在著許多可以改進的地方，需要對其予以高度重視，并積極思考如何來改進這些地方，以期有效改善農村土地規劃管理工作的效率，更好地推進社會主義新農村建設。

一、土地規劃管理對城鄉規劃建設的重要性

土地問題一直都是一項重大社會問題，其無論對于社會發展的全局性還是戰略性而言，都具有十分重要的意義。城鄉規劃管理不僅關系著每一個老百姓的生活，還與土地的合理有效利用具有密切的關系，更對民生與經濟社會的協調與可持續發展影響深遠。近年來，隨著我國人口的增長，土地需求日益提高，而對于城鄉規劃建設來說，土地資源是影響城鄉發展的一個關鍵主體要素。可以說，城市的規劃建設是離不開土地資源的支持的，所以土地規劃管理對城鄉規劃管理的影響越來越大，其管理要求也越來越高。通過科學有效的土地規劃管理，可以促進城鄉規劃建設的可持續發展。

二、土地規劃的基本認知

1.土地規劃的歷程

自從上個世界八十年代的《土地管理法》實施以后，我國對于全國性的土地利用規劃已經進行了三次的編制與修改的工作。第一輪的規劃晚于新法律頒布一年，把我國的現代土地利用規劃的雛形創造出來了，其中包括的內容主要是一個體系框架，是由5級土地利用總體規劃和基本的農田土地進行開發等專項的規劃構成，第二輪的規劃從上世紀九十年代開始的，建立了一種規劃的實施制度，這種制度成為我國現代土地利用規劃土地的制度基礎。但是自從2005年起，為了使其適應經濟社會發展和國土開發的格局變化，就開始了第三輪的編制。

2.土地規劃的定位

土地利用規劃主要的內容就是對一些區域土地利用進行提前的安排，要根據區域社會經濟的發展和土地的歷史特點在未來對這些土地進行合理的分配，對土地具有的特點，要綜合的進行，還要有一定的戰略性。這項內容涉及到了很多的領域，其中就有政治、科學、藝術等很多的領域。土地利用規劃主要分為三種，分別是土地利用總體規劃，專項規劃和詳細規劃。其中，土地利用總體規劃就是對土地管理的一些綱領性文件，主要是對土地進行大方面的調整控制，也根據這個文件對城鄉進行建設，這是最嚴格的土地管理制度。還要對社會的發展進行規劃，對城鄉和基礎設施，還有保護生態環境等項目進行規劃，這些都是最基礎的規劃項目。土地規劃還要對各種各樣的地區的土地資源進行合理的安排與開發。因為它的規劃的時間通常是在十年到十五年。需要進行規劃的是每個行政區內的各種類型的土地，包含了五級的體系，從大到小分別是國家、省、市、縣、鄉。

3.土地規劃的本質

規劃就是對客觀的事物和現象提前進行安排。規劃是人類文明創造的產物，是對土地進行一定的分配，是對土地在未來進行控制與管理，也是提高土地使用效率的比較科學的一種方法。

三、我國土地利用規劃存在的問題

1.規劃的實施保障問題

在土地規劃的實施保障制度方面主要存在以下幾個問題：①公眾參與度不足。規劃編制中沒有公眾參加或很少有公眾參加，導致公眾對土地的總體規劃不了解，從而使土地的規劃和編制失去了群眾基礎 ②沒有理順與城市的規劃關系。土地利用總規劃往往是跟隨城市規劃的步伐，政府方面一般是編制好城市規劃后再按照城市用地要求來編制土地利用總規劃。項目管理方面總是按照城市規劃確定選址后再提出修改土地利用總體規劃的要求 ③靈活度不足。土地規劃的調整必須經過原批準機關的批準，雖然維護了規劃的嚴肅性，但也造成規劃的靈活度不高。

2.規劃方法問題

（1）部分規劃思路、規劃方法不合理

土地利用總體規劃突出保護耕地的理念，強調在規劃上實現不減少耕地數量的目標，這種規劃的思路不能全面、綜合地貫徹土地利用規劃的原則，存在不合理的地方。另外，過于強調規劃的控制，缺乏彈性，不能很好兼顧各地區的實際情況，規劃指標地區分配的不合理。

（2）規劃分類體系不完善

主要存在以下問題：①土地利用總體規劃的五級規劃都是對土地利用現狀的八大類型進行結構和布局的調整，規劃內容基本一致，重點不突出，模式僵化。②以縣、鎮級土地利用總體規劃為實施性規劃，作為整個規劃體系的基礎，仍停留在總體規劃的層面上，規劃的深度不足。③規劃劃定的土地利用分區的分類較粗，針對性不強，尤其是與各部門規劃的內容差異較大，難以銜接。

（3）城市總體規劃與土地總體規劃間的矛盾

城市總體規劃是指城市人民政府依據社會發展規劃和國民經濟及當地狀況，為確定城市的發展方向和規模，協調城市空間布局，合理利用城市土地，在一定期限內作出具體安排和綜合部署。土地利用總體規劃是指在一定區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、社會條件對土地的開發利用保護在時間上做總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎。由于兩者規劃思路不同，土地規劃屬于有控制規劃，城市規劃則屬于無控制規劃，從而導致和土地利用總體規劃銜接困難。

（4）土地使用管理制度存在弊端

我國土地使用管理制度的土地預審制度不完善，批后建設監管制度不健全，缺乏有效的手段和措施，另外驗收監管欠缺，執行不嚴，驗收制度存在漏洞，對建設用地有些地方沒有進行竣工驗收，并且擅自改變土地的用途。現如今強拆事件不斷出現，最根本的原因就是政府征收農民的土地價格過低，造成農民財產的流失，圈地賣地現象嚴重，現在各地城市邊界都在不斷擴張，大造新城現象屢屢不斷，最后導致的結果就是政府有錢了，開發商富了，貧富差距越來越嚴重了。

四、土地規劃的應對措施

1.加大保護環境的力度

最重要的一點就是人們對環境的破壞應該有一個整治的措施，應提出一系列的策略來讓人們停止這種行為，因為人們的無限索取只會使得土地的質量大大下降，也會導致人們在想要利用土地的時候得不到及時的供應，對經濟發展也起到了不好的影響。環境的保護變得非常的迫切，只有加大保護環境的力度，多種植花草樹木，土地的質量才可以慢慢的回升，人們才能更好的利用土地，使土地發揮到最大的作用。

2.增強人們保護土地的意識

國家應該不斷的宣傳土地的重要性，讓人們形成保護土地的意識，如果人們只是看到了自己眼前的利益，忽略了土地本就所具有的一些好處與用途，只是為了滿足自己的需求，將土地變成自己想要的樣子，那么土地就不會被充分利用，進而土地的利用率會大大下降。只有不斷的宣傳，提高人們保護土地的意識，土地才能不被浪費。

3.圍繞土地管理推動城鄉規劃科學發展

在城鎮化建設過程中，增減掛鉤政策是一種科學的手段和合理的方式，通過該政策可以實現城鄉結構的進一步優化，從而促進城鄉經濟的共同發展。增減掛鉤政策在城鄉規劃建設中的應用是十分有效的，將分散的農戶集中起來，從而促進農村土地利用率的大大提高。這使得城鄉布局得到了進一步優化，有效緩解了城鄉發展在確保耕地正常應用情況下的矛盾。在當前的市場經濟形勢下，增減掛鉤政策在執行中可能會與農民意見相違背，而若想解決這一問題，必須要制定完善的土地規劃管理政策，明確政策效力，科學合理開展城鄉規劃與土地利用。而基于現狀，需要先適當調整產業發展及土地用途定位，對耕地進行有效保護，科學引導農村勞動力的轉移。

4.創新規劃實施引導機制

當前，發展規劃中保障體系的落實已經得到了足夠重視，繼續完善的是建立一個實施引導機制，通過系統之間的相互配合來強化單一模塊的執行力度，加強系統配合也是有效的保障措施。財務方面通過完善土地稅收體系配合實施保障措施來進一步落實，尤其是在問題解決能力方面，當發現執行力下降時也可以從局部區域強化來解決，到達一個整體性的保障約束效果。同時配合土地管理使用的法律法規宣傳，將工作深入到基層群眾中，充分發揮群眾的監督管理作用。在接下來的管理中，群眾發現違規建設以及不合理的土地資源開發利用情況也能及時的向上級管理部門反映，在造成不良影響前解決問題，充分發揮實施保障措施的問題解決能力，為后續工作任務開展營造一個有利的基礎環境。引導機制主要是從理論性落實層面來完善，增強教育能力來提升基層工作人員的自覺性，在工作中能夠主動的按照管理體系來完成任務，解決土地資源的開發建設問題。

5.不斷深化規劃體制改革

在進行土地規劃的時候，一定要讓各個部門在執行制度的同時，提高自覺性，并且不斷的向人們宣傳土地規劃的必要性，增強人們對土地規劃合理性的意識。國家方面應該把眼光放長遠，不斷的深化體制改革，加強土地規劃的力度，將土地的范圍規劃好，建立良好的土地規劃體系要把經濟建設放在中心的位置，不斷的調整優化產業結構。個人方面在增強保護土地意識的基礎上更應該多思考關于土地規劃的問題，思想先進了，土地規劃才能有一定的創新和很大的完善。只有這樣，土地才可以充分的利用。針對不同的對象制定不同的解決方法。

6.規范土地征用程序

在土地征用的過程中，因為征用時的尾款與土地的價值存在一定的差距，往往會導致農民產生不滿情緒，嚴重影響了城鄉和諧發展。對此應當改善土地的征用程序，使得土地的征用更加科學合理。首先，應當完善征用補償機制，科學合理地分析土地征用可能給農民帶來的損失，而后對于損失采取相應的足夠的補償。在進行損失的計算時不僅僅需要考慮到農民的直接損失，還應當考慮到間接損失，最大程度上降低民眾的不滿情緒。其次，應當對土地的征用進行市場化管理，根據市場發展的經濟規律來進行土地的征用，確保土地的征用科學合理。再次，土地征用時應當加強對農民的引導，使得農民不再局限于農業發展，積極引導農民向其他行業發展，促進農村經濟的多元化發展。

7.建立彈性規劃管理模式

彈性規劃管理模式也稱為動態規劃模式，是指規劃一旦形成，就具有動態性和彈性，規劃中某些要素的發展、變化直接影響規劃的調整和變更，目的是使規劃始終與當地社會經濟發展保持相一致的狀態。為了適應新興產業的發展和用地需求，在維持基本規劃的總體目標不變的情況下，應當在編制規劃時適度增加土地用途的彈性和動態性，既能保證重點規劃的剛性，又能為市場發展留下充足的空間。首先，在規劃編制時增加混合用地或“白地”的比重。城鄉規劃部門應根據當地實際，研究制定有助于新產業、新業態發展的兼容性地類和相關控制指標。考慮到未來新興產業的發展用地需求，應當增加機動地和“白地”的規劃比重。其次，在規劃編制時要增強土地用途的兼容性和綜合性。目前可以考慮在自由貿易區、產業集聚區、特殊的商服用地等特定區域內，實行彈性的用途管制。例如，允許在產業集聚區內實行混合性和多用途性規劃方案 在特殊的商服用地區域，為了消化過剩的存量用地，可以采取用途轉換的規劃方案，以去庫存并發展其他的業態 對于自貿區的規劃，可采取負面清單式的模式，即規劃部門只確定該宗土地用途的負面清單，至于其真正用途可以由市場主體來決定。但規劃部門應當確定各類用地自由變更的限度或比例，以免發生用途管制的無序、混亂。在這方面我們可以借鑒臺灣的經驗，臺灣確定了三類用地的比例范圍，他們規定生產用地和公益設施用地的比例分別不得低于全區土地總面積的50%和30%，而社區用地不得超過10%。另外，要建立土地用途變更的快速審批機制。為使新興產業獲得快速發展，應當建立用途變更審批的綠色通道制度。為了提高辦事效率、簡化審批環節、優化審批程序，政府應當加強規劃、國土和環保等部門之間的協調，以促進產業的轉型升級，防止因規劃調整滯后而影響新興產業發展。

五、結語

綜上所述，隨著我國經濟快速發展，城市化進程不斷加快，城市發展越來越好，土地資源利用問題越來越成為一項重要問題。如何才能夠對土地資源進行合理利用，成為了業界的重點研究課題。為了適應現代化市場經濟的發展要求，必須進行土地規劃管理方案的更新，要意識到二者間既聯系又區別的對立統一關系，促進二者間的協調平衡，實現其與城鄉規劃體系的適應，實現城鄉經濟的統籌性發展，實現社會經濟的穩定發展。

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