用創新構筑南陽生態文明制度體系

生態文明體制改革是一項系統工程，關鍵是通過生態文明的制度創新，構建一套行之有效的制度體系。習近平同志在十九大報告中指出，加快生態文明體制改革，建設美麗中國。本文從創新制度機制的視角，探討南陽構建科學決策的生態文明體制機制、完善生態文明制度體系、強化經濟調節和公眾參與機制的途徑。

（一）構建科學決策的生態文明制度體系

健全生態文明建設領導機構和聯席會議制度。在南陽市生態文明建設指揮部的基礎上，成立南陽市生態文明體制改革領導小組，負責生態文明制度建設和體制改革工作的開展，各縣市（區）成立相應組織機構，各個有關機構相互協調，形成上下良性互動的推進機制。建立各部門的定期聯席會議制度，穩步推進生態文明建設工作的落實和開展。

探索建立與生態文明相適應的生態環境管理體制。按照生態系統完。整性的原則，探索建立南陽市生態文明建設委員會，整合不同部門的國土空間開發、資源集約利用和生態環境保護職能。提升生態環境保護在地區綜合決策中的地位，率先探索與環境質量管理相配套的區域生態環境管理體制、機構和職能。加強環境保護部門統一監管環境污染、生態保護和資源開發中生態環境問題的職能，排除行政對執法的不適當干預。進一步加強基層生態環保管理機構和隊伍建設，增加對基層環境保護機構的公共財政支出，將基層環保機構向鄉鎮延伸。

制定南陽市生態文明建設年度計劃，分解落實生態文明建設各項具體任務，由市政府與相關責任單位簽訂目標責任書，確保生態文明建設各項工程和任務得以落實。依據各縣、市（區）生態文明建設的不同定位和有側重的工作重點，健全生態環境質量綜合考評獎懲機制，根據縣、市（區）年度生態環境質量綜合考評指數優劣狀況，對其實施經濟獎勵或處罰。

設立生態文明建設專項資金，將生態文明建設資金納入財政預算，并根據社會經濟發展逐步增加投入比例，確保生態文明建設工作正常開展。統籌專項資金使用，細化專項資金項目，將專項資金主要用于生態文明建設的重點工程和示范創建體系。爭取中央生態功能區轉移支付、中央生態補償、以獎代補和以獎促治等資金，爭取符合國家產業政策和發展規劃的生態環境保護、經濟結構調整和轉型升級、廢棄資源再生利用和靜脈產業等項目的資金支持。制定并完善各種經濟政策，探索多元化融資渠道，鼓勵和引導企業和公眾參與生態文明建設，發揮政府投資主體作用和市場化主導作用，充分利用多渠道商業融資手段，積極申請世界銀行、亞行和國內各級各類銀行貸款。創新環保投融資模式，通過股票市場及BOT等方式進行融資，吸引和鼓勵社會資本及外資參與生態文明重大工程項目。強化生態文明建設資金監管，建立有效的專款專用監管制度，嚴格執行投資問效、追蹤管理。加強審計和監管工作，統籌建設資金，確保建設目標和重點項目按計劃推進。加大財政投入和政策支持力度，設立南陽市生態文明發展專項資金并逐年增加，主要用于生態文明制度創新試點工作，支持資源循環利用重大示范、重大環境治理項目及生態建設，生態文明統計、監測、執法等基礎設施硬軟件升級改造，生態文明宣傳、教育、培訓和表彰獎勵等。

（二）完善生態文明制度體系

1、源頭預防制度建設

建立生態保護紅線制度。加快建立由生態功能紅線、環境質量紅線和自然資源利用紅線“三條紅線”構成的南陽生態保護紅線體系，并通過相應程序使其制度化，作為落實其他各項生態制度的基礎和底線。一是將禁止開發區、重要生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區劃定為生態功能紅線，明確其空間分布界線，確保南陽市社會經濟發展的基本生態功能和產品。二是嚴格執行由環境質量達標線（即各類環境要素達到環境功能區要求）、污染物排放總量控制線（即全面完成國家和河南省下達的主要污染物減排任務）、環境風險管理紅線（即環境風險得到有效防控，無重大環境事件發生）組成的環境質量紅線，維護人居環境與人體健康的基本需要。三是構建并執行自然資源利用紅線，促進資源能源節約，避免資源無序開發，保障能源、水、土地等資源高效利用制度。

建立嚴格的環境準入制度。基于生態紅線要求，強化污染企業停產治理、淘汰和退出。根據各縣市區的資源稟賦、環境容量和生態狀況，在招商引資工作中，提高環境準入門檻，明確高耗能、高排放和資源型行業準入條件，明確資源配置的具體要求及能源節約和污染物排放等指標，嚴防東部和國外落后產能向中部地區轉移，逐步提升南陽地區的經濟發展質量。落實和完善環境影響評價制度。建立健全環境與發展綜合決策機制和輔助決策機構，施行政府重大社會、經濟決策的環境影響評價制度，在政策、規劃及項目審批時，認真實行生態環境保護否決制度，始終堅持貫徹環保“三同時”制度。探索將環境質量改善和環境風險可接受水平作為環境影響評價的基本準則，以是否能促進環境質量改善為評估標準，開展戰略、規劃、政策和項目環評。建立重大項目（政策）社會風險評估制度。對具有社會影響的重大項目、涉及公眾環境權益的政策進行程序合法性評估、政策合理性評估、方案可行性評估以及妥善處理公眾合理訴求評估，引入第三方社會評價機制；在重大項目決策前，通過座談會、聽證會、社會公示等多種形式，邀請多方代表對社會風險評估報告和環境影響評價報告進審評；建立社會風險評估制度執行的問責機制，制定系統可操作的應急預案。

2、過程嚴管制度建設

建立充分體現生態文明建設實績的領導干部政績評價考核制度。將生態文明建設的目標考核、領導考評及社會評價納入南陽市綜合考評體系。考慮不同區市縣發展的差異性，設立考核指標體系。按照國家“對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核”的具體要求，提高對西峽、淅川等縣區考核中的生態權重，地方組織部門優先選用生態文明建設工作中成效突出的領導干部。建立統一公平、覆蓋主要污染物的排放許可制度。加快總結《南陽市排污許可證管理暫行規定》實施以來的排污許可證制度經驗，率先探索根據排放標準、清潔生產水平和總量控制要求等核定排污單位的排放總量，通過向企業頒發排污許可證，將排污單位全面納入統一監管的污染物排放許可制度。探索深化總量控制制度。加快探索以環境容量為基礎、以環境質量為導向的總量控制制度，拓展納入總量控制的區域特征污染物指標。在國家探索實施以環境容量為基礎的區域性污染物總量控制制度、行業污染物總量控制制度和以企事業單位為單元核定排放總量的總量控制制度的過程中，爭取成為試點示范地區。

建立企業和社會生態責任制度。明確企業的生態環境責任，健全企業環保獎懲機制。建立農產品追溯和產品標示制度，強化農產品安全管理。

建立嚴格監管所有污染物排放的環境監管和行政執法制度。對轄區內的工業點源、農業面源、交通移動源等全部污染源排放的所有污染物，對大氣、土壤、地表水、地下水等所有納污介質加強統一監管。按照“統一監管、分工負責”的思路，履行“地方監管、單位負責”的責任，有序整合南陽市不同領域、不同部門、不同層次的監管力量，探索建立南陽市環保部門和公安部門聯合執法的聯動機制，有效進行環境監管和行政執法。

3、后果嚴懲制度建設

建立生態環境損害賠償和刑事責任追究制度。正確使用環境侵權案件舉證責任分配規則，準確認定環境污染與損害后果之間的因果關系，探索建立南陽市環境污染損害賠償基金，確保環境侵權受害人得到及時全面賠償，同時使責任人付出高昂代價。健全環境公益訴訟制度，及時受理法律規定的機關和社會團體提起的環境公益案件。落實《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，加大對環境刑事責任的追究力度，確保構成犯罪的違法行為人得到應有的制裁，借鑒貴陽、昆明、無錫等地的環境法庭實踐，探索環境案件審判的新模式。

探索各級黨政領導干部生態環境審計和終身責任追究制度。探索建立地方各級黨政領導干部生態環境審計和終身責任追究制度，加快研究與南陽市情相符的領導干部離任自然資源資產審計與核算方法。對不顧生態環境盲目決策、造成生態環境損害嚴重后果的官員，實施終身責任追究。

（三）強化經濟調節和公眾參與機制

1、經濟調節機制

建立平衡生態產品生產者與受益者利益關系的生態補償制度。按照“誰保護、誰受益”，“誰改善、誰得益”，“誰貢獻大、誰多得”的原則，重點提高丹江口庫區和生態移民地區、南水北調渠首源頭地區保護水源的積極性和受益水平。加大地方財政投入力度，逐步提高地區生態公益林補償標準。進一步探索建立農業發展的生態補償機制，建立健全對畜禽糞便、秸稈、有機生活垃圾的資源化的鼓勵扶持政策。

進一步實施農產品地理標識等有利于生態經濟發展的制度。利用特色農產品優勢，進一步挖掘地理標識保護產品品牌，擴大地理標志保護產品范圍，積極有效謀劃地理標志產品保護工作。加強法規標準體系和技術規程建設，完善監管機制并維護地理標志保護產品知名形象，通過建立地理標志產品保護制度體系，持續推動了區域生態農業和生態經濟發展。

落實引導企業環境行為的綠色金融信貸和稅收優惠等政策。調整環保領域優惠政策，制定以減排為目的的優惠政策和財稅激勵機制。推動污染企業（或委托第三方環境治理服務商）對其造成的污染進行治理。環保補貼由建設環節為主轉向兼顧運營環節。落實綠色信貸金融政策，全面推進各大銀行建立信貸的“環保一票否決制”，對列入“區域限批”、“流域限批”地區的企業和項目、或存在未履行環評審批手續、不執行“三同時”、超標排污、使用淘汰類生產工藝等環境違法行為的地方和企業，進行信貸控制，從資金源頭上控制高耗能企業、污染企業的發展。

推動實施排污權有償使用與交易制度。結合河南省排污交易相關技術規范和推進實施方案，積極開展南陽市排污權有償使用與交易工作，推進污染物排放許可有償使用和交易的制度化、規范化和市場化，建立基于總量控制、排污許可和有償使用的排污權交易制度，加大排污權交易的組織機構和監管能力建設。

2、公眾參與機制

進一步加大公眾參與力度。建立完善政府及企業環保信息公開公告制度，環境決策聽證會制度，專家協助公眾參與制度，環境公益訴訟制度；搭建多樣化的信息交流渠道和平臺，以電視、網絡、報刊.問卷、聽證會、座談會、走訪等多種形式開展公眾參與。繼續深入開展“南陽環保世紀行”活動，提高環境輿論引導能力。充分發揮工會、共青團、婦聯等人民團體和各民主黨派、工商聯的作用，開展生態文明的“進社區”及“下鄉”活動，動員社會各界人士積極投身生態文明建設，形成社會各方共同參與的新局面。強化人大的監督與政協的參政議政。市、區縣各級政協要重點關注全市生態文明建設情況，積極建言獻策、參政議政，踴躍提交議案提案。市生態文明建設指揮部（領導小組）辦公室要在每年兩會前一個月向所有人大代表和政協委員提交生態文明建設年報，并發放包括定性和定量評估及具體建議在內的征詢意見表，由南陽市辦公室將反饋意見匯總后在兩會期間向社會公布。

引導環境保護公益組織和志愿者參與生態文明建設。組織在校學生、退休職工及其它社會工作者利用業余時間自愿參與各類生態文明建設的科普、宣傳、監督、評議等公益活動。市級財政對志愿者活動給予支持，建立生態文明建設志愿者和生態道德模范表彰平臺與表彰基金，每年對自愿者中的優秀人員和生態道德模范給予表彰和獎勵。

（作者李永超系中共南陽市委黨校行政管理教研室主任、教授）（上接第201頁）部區域鋼筋變形，可采用泵管支撐架放置于鋼筋網網眼中，以滿足泵管的泵送要求。

3、針對C40連續配筋在井圈及落水井處斷開的情況，在井圈周圍采用雙層鋼筋加固，且加固鋼筋與其周圍鋼筋網片采用綁扎連接，從而確保連續配筋混凝土基層質量及避免井圈的工后沉降。

4、混凝土基層澆筑成型后，及時覆蓋保養布灑水養護，天氣炎熱時安排專人對基層按每天早中晚各一次的頻率進行灑水，每次灑水均透濕基層表面及保養布，以防止基層面層收縮裂縫的產生。

5、因水泥砼無可避免的會產生收縮裂縫，施工中需定期對配筋板的裂縫進行觀測。在市政道路的改造中，出于道路保通需要，連續配筋板通常會作為臨時路面用于通車，為防止雨水腐蝕結構鋼筋，對于對裂縫寬度小于0.5mm的細裂縫用水泥漿灌縫處理，對裂縫寬度大于0.5mm的裂縫采用注漿處理，在上層瀝青施工時鋪設防裂貼。

四、運營情況及優化建議

本工程改造后通車已逾一年半，道路整體運營良好，除地梁與相交道路設置的脹縫處之外，一般路段未出現明顯的反射裂縫。

經過一個完整冬一夏循環的觀察，本工程基于軌道保護要求及現場施工條件限制采取的連續配筋復合式路面達到了預想中的效果，但由于連續配筋板的存在，導致瀝青層間的剪切力較大，道路使用期間在極端高溫天氣后，局部公交專用道出現了車轍或坑槽。經取芯后發現局部瀝青砼未充分壓實處滲入的雨水無法排出，加之瀝青層間的高剪切力從而導致病害的出現。后通過在瀝青層內設置透水彈簧管作為解決瀝青層內排水的措施，取得了顯著的效果。此舉亦可作為同類項目的優化措施。為進一步減少路面病害的出現，建議復合路面施工時對瀝青各面層連續攤鋪，以避免層間的污染，同時對瀝青的層間粘結進行相應的優化設計。

本工程實施進一步證明了連續配筋復合式路面在市政道路改造時的適用性，并通過對部分設計以及施工細節的優化確保了復合式路面的施工質量。本文通過對項目設計、施工以及養護過程的綜述，提煉出連續配筋復合式路面的實施要點，以供同類項目進行參考。