睿智建真言 擔當謀實策
——兩會煤炭行業代表、委員積極建言獻策共謀行業改革發展

隨著煤炭供給側結構性改革的深入推進，煤炭供需市場實現了基本平衡，煤炭價格理性提升，企業經營狀況有所好轉。但是，必須清醒認識到，全行業發展的不平衡、不充分問題突出，行業經濟效益雖有所好轉，但扭虧尚未脫困，資金鏈緊張、債權債務處置困難、人員安置等問題依然突出，整體發展質量和效益亟待進一步提高。兩會期間，來自煤炭行業的代表、委員，圍繞政府工作報告中提出的煤炭去產能工作目標，以及煤炭行業改革發展的其他焦點話題，結合工作實際，提出了許多富有建設性的建議和策略。本刊結合公開報道資料，特編發部分代表性議案和建言，以期推進去產能工作的落實，促進煤炭行業平穩健康發展。

●全國政協委員，國家安全監管總局副局長、國家煤礦安監局局長黃玉治：

多措并舉保障煤炭穩定供應

煤炭是我國的基礎能源和重要原材料，煤炭穩定供應事關能源安全、經濟發展和社會穩定大局。隨著煤炭供給側結構性改革不斷深化，原有的煤炭產運需格局出現了一些新情況。一是產能規模過剩，但有效供應能力不足。二是季節性、區域性供需矛盾突出。三是煤炭供應不穩定，影響到煤礦安全生產。2012年至2016年上半年，全國煤炭供大于求，煤礦生產經營困難，安全投入不足，隊伍不穩定，安全基礎滑坡。2016年下半年煤價恢復性上漲，導致煤礦復產、增產、快產愿望強烈，違規違法生產屢禁不止，接連發生多起煤礦重特大事故。

建議：完善煤炭產運需協調機制，加快煤炭儲配和運輸能力建設，提高電廠最低存煤標準；推進優質產能有序釋放；調整煤炭進出口政策，鼓勵北方地區適當加大出口，東部沿海地區加大進口，緩解國內煤炭開采和遠距離調運壓力，穩定區域煤炭市場；制定落后產能淘汰退出中長期規劃，提高南方地區煤礦退出標準；調整工業企業結構專項獎補資金用途，允許用于彌補煤礦資產損失和關礦支出等費用；適當調整煤價綠色區范圍，健全煤炭最低最高庫存制度和防范價格異常波動制度。

推動煤炭行業高質量發展

隨著煤炭供給側結構性改革不斷深入，煤炭行業正在轉向高質量發展，但還面臨諸多問題和挑戰。煤炭產業結構還不夠合理，存在露天煤礦占比低、小煤礦數量多、產業集中度低、生產布局與消費重心逆向分布等情況。另外，煤炭行業還存在科技水平整體不高、綠色開采水平低、煤礦安全生產形勢依然嚴峻、從業人員素質偏低和行業管理弱化等問題。

建議：加強露天煤炭資源開發規劃，優化整合中小型露天煤礦，支持大型露天煤礦建設。加快推廣智能化無人開采技術，設立國家專項科技資金，在產能核定、稅收減免、財政補貼等方面給予優惠政策，加大智能化無人開采技術和成套裝備的研發和推廣應用力度。同時，要大力發展充填開采和保水開采；開展重大災害防治技術攻關；實施從業人員素質提升工程，變招工為招生，取消井下勞務派遣工，穩定礦工隊伍。

建議修訂《礦山安全法》

《礦山安全法》自1992年頒布實施以來發揮了重要作用。但是，隨著我國經濟社會發展不斷變化，《礦山安全法》已不適應新時代礦山安全生產發展的實際需要。現行實施的《礦山安全法》調整對象主要是國有礦山企業，與當前國有企業、股份企業、私營企業并存的局面不適應，且近幾年國家對礦山安全生產采取了一些行之有效的重大舉措，需要使之法律化、制度化。還有，《礦山安全法》規定的部分條款偏原則，可操作性不強，與《安全生產法》等存在不銜接、不配套等問題。

建議：加快修訂《礦山安全法》。一是將修訂《礦山安全法》列入今年全國人大的立法計劃。二是適當調整相關章節結構，根據地下礦山和露天礦山不同特點，分別作出特殊規定；加強礦工權利法律保障，對礦工安全采取特殊保障措施等。三是重點修訂調整礦山安全生產監督管理體制，進一步嚴格規范礦山安全生產準入，促進采礦業安全發展。

●全國政協委員，國家能源投資集團有限責任公司總經理凌文：

推動煤炭綠色發展 實現能源強國夢想

能源革命必然導致“煤炭革命”，但“煤炭革命”絕不等于“革煤炭的命”。在當前及今后相當長的一段時間內簡單地“去煤化”并不可取，習近平總書記所指出的“大力推進煤炭清潔高效利用”才是我們現實和明智的選擇。

首先，從必然性看，我國能源國情決定了煤炭的主體地位不可動搖。我國貧油少氣、相對富煤。化石能源儲量中煤炭占96%，石油天然氣只占4%。油、氣的進口依存度分別接近70%與40%。研究表明，到2050年煤炭仍將占我國一次能源的40%，這種格局決定了煤炭必須擔當主體能源的大任。其次，從可能性看，技術創新為煤炭成為清潔能源提供了保障。我國煤炭工業整體上已改變了過去落后的形象，生產安全、采煤工藝、裝備效率均達到了發達國家水平，國家能源集團等企業甚至達到了世界同行公認的先進水平。我國實施了超低排放技術，使燃煤電廠、工業鍋爐的煙塵、二氧化硫、氮氧化物等主要污染物的排放濃度低于天然氣電廠的國標濃度，居民用散燒煤也有望通過分級提質等潔凈煤技術徹底解決。國家能源集團率先組織實施的現代煤制油、煤化工項目，解決了燃油品質升級和高端化工原料等問題，大大增強了國家的能源自主保障能力。最后，從現實性看，在世界范圍內完全“去煤化”也是不可能實現的。

未來，我國要同時應對能源安全、環境治理、氣候變化這三重挑戰，必須堅持道路自信，做好煤炭這篇大文章。為此，提出6點建議：

一是要加強頂層設計，為煤炭“正名”。界定清潔能源，應該只論排放，不問出身。站在保障國家能源安全穩定供應的戰略高度，在發展新能源、可再生能源的同時，充分發揮煤炭資源豐富性、經濟性、可潔凈性和保障程度高的特點，全面推進安全高效綠色智能化開采和清潔高效低碳集約化利用，這是構建我國清潔高效安全可持續的現代能源體系的立足點和首要任務。

二是要發揮制度優勢，實施創新工程。煤炭清潔高效利用已經被國家列入面向2030年九個重大科技創新工程之一，這是煤炭行業的重大機遇。必須充分發揮中國特色社會主義制度優越性，集中力量辦大事，以市場為向導，統籌企業、高校、院所等相關資源，創新體制機制，擴大國際合作，實現煤炭從高碳重污染能源向低碳清潔能源的華麗轉身。

三是要依靠科技進步，實現煤炭的全面清潔化。現在全國60%以上的燃煤電廠已經完成了超低排放技術改造，要盡快全面實施。具有自主知識產權的高效煤粉型工業鍋爐技術，可以使主要排放指標達到天然氣鍋爐的排放標準。民用潔凈型灶具配合型煤使用，可以實現散煤的清潔高效利用，讓老百姓用得干凈，用得便宜。

四是要提升煤炭價值，做到燃料原料并舉。煤炭不僅僅是燃料，更是重要的工業原料。一方面，按照國家規劃并結合軍民融合戰略有序發展高端煤制油煤化工產業，實現高質量供給。另一方面，開發稀有元素提取技術，煤炭和粉煤灰中能提取的鋁、鋰、鉀、鉻、鎵等金屬，以及同位素碳60、石墨烯等高端材料，有著重要的工業用途。發展這些技術，煤炭就不會再簡單地“付之一炬”，而是從單一燃料轉變為燃料原料并舉。

五是要著力于供給側改革，科學實施“去產能”。當前供給側結構性改革已為煤炭行業可持續發展打下了堅實基礎。下一步，煤炭行業要從總量性去產能轉為結構性去產能，以市場為導向，實施戰略重組，提高產業集中度，推動與煤電、煤化工等上下游一體化，培育新的經濟增長點。

六是要把握綠色“一帶一路”建設契機，引領煤炭行業全球治理。我國政府、企業要更好地定義綠色“一帶一路”建設的內涵和邏輯，在走出去開展涉煤能源投資合作中，研究分析并回應好國際社會對于煤炭行業的主要質疑，有重點、有針對性地輸出低排放技術，并客觀宣傳，求得理解，減少阻力。

●全國人大代表，山西潞安集團公司黨委書記、董事長李晉平：

將煤炭轉化量與產能置換掛鉤

煤炭產業實現高質量發展，必然要求去產能由總量性去產能轉變為結構性去產能，全面提高供給體系質量。對煤炭企業來講，煤炭的轉化就是轉型。如果在保持總產能不增加的前提下，優化存量資源配置，將重大轉型項目的煤炭轉化量作為煤礦先進產能置換或核增的重要參考指標，既能鼓勵煤炭企業通過新上馬轉型項目實現煤炭的內部轉化，又能增加優質先進產能供給、促進煤炭產業的轉型升級，從而實現企業的高質量發展。例如，山西潞安高硫煤清潔利用油化電熱一體化示范項目，于2017年底打通全流程產出合格產品，每年可內部轉化煤炭產量500萬噸。潞安集團的先進產能礦井余吾煤礦，噸煤生產成本僅273元。如果將高硫煤清潔利用油化電熱一體化示范項目轉化的500萬噸煤炭，按照一定的比例如300萬噸置換為余吾煤礦的核增產能指標，一方面，通過轉型項目內部轉化，煤炭產能總量凈減少200萬噸；另一方面，釋放了300萬噸的優質產能，進一步降低了煤礦的生產成本，提高了企業經濟效益，可以說，是一項利國利企的舉措。

建議：將重大轉型項目的煤炭轉化量作為煤礦先進產能置換或核增的重要參考指標。一是國家出臺相關政策，鼓勵“廣義”去產能，變減法為加法，允許大型煤炭企業在內部總產能不增加的前提下，對重大轉型項目的煤炭轉化量按照一定比例置換為先進產能礦井的核增產能指標，降低企業綜合生產成本，提高市場競爭力，實現煤炭企業的高質量發展。二是建議國家在賦予地方政府部門更多煤炭資源權限 “自主動作”的基礎上，進一步將去產能與提升優質產能礦井的資源接替進行統籌考慮，在要求煤炭大集團必須完成既定的去產能目標任務的同時，優先考慮優質產能礦井的資源接替和擴區問題，合理引導優質產能釋放，提升優質產能占比，促進煤炭企業健康可持續發展。

研究股份制煤礦產能退出辦法

“十二五”以來，在國家促進煤炭行業健康發展相關政策措施的引導下，部分煤炭企業加大兼并重組力度，成立股份制煤礦。這些股份制煤礦，為發展經濟和安置職工、優化煤炭產業結構、集約開發煤炭資源、保障國家能源安全穩定供應，發揮了重要作用。當前，隨著煤炭行業化解過剩產能工作的不斷深化，按照市場化機制，部分股份制煤礦進入關閉破產退出程序，但由于其股權結構復雜、涉及面廣、利益多元，同時缺乏相關煤礦退出政策支持，一些股份制煤礦對關閉退出條件期望值高，在無法滿足其要求的情況下，對煤礦關閉退出不積極、不主動，造成部分國有企業參股或控股民營煤礦關閉退出推進難度大、困難多。妥善處理股份制煤礦產能退出問題，不僅關系到煤炭行業化解過剩產能工作的順利推進，關系到煤炭產業持續健康發展，也關系到礦區社會和諧穩定。

建議：一是制定股份制煤礦產能退出專項政策。按照市場化、法治化原則，厘清股份制煤礦股東責任義務，債權處理原則，完善債務分割的具體辦法，健全完善補償機制，維護股東合法權益。二是盡快研究股份制煤礦資產處置辦法，促進不良資產進行價值變現和價值提升，提高企業運行質量和效益。三是保持煤礦關閉退出相關政策的連續性。借鑒上一輪煤礦兼并重組優惠政策，如繼續延續關閉退出一處煤礦補助120萬元、采礦權價款按原價款退還、稅收減免等。

給高端潤滑油減稅 促進煤炭清潔利用

我國高端潤滑油，幾乎全部依賴進口。從國家能源安全和煤炭清潔高效利用戰略考慮，亟待培育國內全合成潤滑油基礎油產業和企業，提升其國際競爭力和市場話語權。煤制油產業是煤炭清潔高效利用的一個重要途徑。相比石油煉制工業，煤制油產業屬于清潔高效能源，具有技術密集型、資金密集型的特點，每萬噸投資成本是煉油產業的5倍至6倍。由于消費稅較重，致使我國全合成基礎油企業在參與國際化競爭中處于劣勢，無法與殼牌等國際一流企業相競爭。而國外政府對關系國家安全的新興產業給予大力扶持。我國現行的成品油定價體制是根據石油煉制行業制定的，符合石油基煉制成品油的實際情況，沒考慮到煤制油產品的實際生產成本和產品特點。目前，煤制油品示范項目潤滑油綜合稅負為36.82%，導致國內煤制油示范項目經濟效益低下，在國際競爭中處于劣勢地位。

建議：給予全合成潤滑油基礎油減免稅（出口退稅）支持。一是國家從能源安全和煤炭清潔高效利用戰略出發，充分考慮全合成潤滑油基礎油打破國際壟斷、節能環保性能優越，且尚處于產業培育期、成長期的特殊性，改變全合成潤滑油基礎油企業稅收參照石油企業稅收的做法，實行差別化的較低稅收政策，并參照發達工業國家對幼稚產業的扶持政策，減免相應的成品油消費稅、增值稅、所得稅等，保障全合成潤滑油基礎油產業的健康發展。二是國家改革全合成潤滑油基礎油消費稅征收機制，實行清潔油品出口征稅“即征即退”政策，扶持全合成潤滑油基礎油企業做強做大，公平參與到全球化競爭中去。

●全國人大代表、神華寧夏煤業集團有限責任公司董事長邵俊杰：

煤制油在保障國家能源安全方面意義重大應給予煤化工企業差異化稅收優惠政策

作為全球單套投資規模最大、裝置最大、擁有中國自主知識產權的煤化工示范項目，寧煤集團的煤制油項目自2015年正式投產以來，進展非常順利，甚至好于預期。2017年12月，這一項目實現滿負荷運行，圓滿完成“達產”目標。本來原計劃用兩年時間“達產”，現在僅用一年就完成了目標。與此同時，集團在技術方面仍留有發展余地，可以說煤制油項目前景可期。

基于我國“富煤、少油”的化石能源結構特征，煤制油項目在保障國家能源安全方面有著重大意義。有數據顯示，中國石油消費的對外依存度早已超過了60%，對于石油進口的依賴度過高，這讓我國能源安全面臨著一定的風險。煤制油項目恰恰可對防范此類風險起到較大的幫助。從能源生產者的角度來看，就是從產煤變成了制油，而對能源使用者不會造成任何影響。

目前我國化工材料、原料技術與國際先進水平仍存在一定的差距，這就需要我們瞄準國際尖端、填補國內空白，通過新技術研發，向中高端延伸煤化工產業鏈，努力在煤化工技術、裝備、產品方面形成全球競爭力。煤化工作為新興產業，還處在技術創新積累階段，諸多技術壁壘待破，尤其像煤制油等重大工程示范項目，投資大、資金密集，財務費用和折舊費用較大。

建議：從降低企業增值稅稅率的角度考慮，國家應給予煤化工企業差異化的稅收優惠政策，這樣也有利于降低企業負擔，做好創新和轉型升級工作。

●全國人大代表，兗礦集團董事長李希勇：

安全生產必須牢牢守住

今年的政府工作報告強調，要在發展基礎上多辦利民實事、多解民生難事，兜牢民生底線，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。對煤炭企業來說，安全生產是職工最大的福祉，也是我們必須牢牢守住的紅線。兗礦多年來不斷探索完善安全管控預防模式，推進煤礦雙重預防機制建設，已經實現安全生產11周年。與此同時，千方百計讓職工的“錢袋子”鼓起來，讓每一名困難職工都能感受到溫暖。下一步，我們將繼續致力于讓職工共享企業發展成果，不斷提升員工的幸福感和獲得感。

●全國人大代表，山東能源棗礦集團黨委書記、董事長滿慎剛：

優化資源配置 鼓勵煤企跨區整合優質資源

我國相對分散的市場結構加劇煤炭企業資源獲取的緊張程度，不僅為現代化礦井建設和大規模機械化開采留下了隱患，而且影響了煤炭市場的供需關系，制約了煤炭產業的可持續發展，造成了有限資源的浪費。目前，還有部分優質整裝資源聚集在一些不具備煤礦開發建設條件的企業手中，這不利于國家倡導的安全、綠色、高效的發展理念的落實。

去年底，國家12部委聯合下發《關于進一步推進煤炭企業兼并重組轉型升級的意見》，要求充分發揮市場經濟在資源配置中的決定性作用，通過市場機制、經濟手段、法治辦法、政府支持，進一步優化存量資源配置，促進煤炭企業加快兼并重組和上下游深度融合發展，增強企業經濟活力。

建議：為加快政策落實落地，國家應從戰略層面重視和加強煤炭資源的開發利用，強化宏觀調控和頂層設計，消除地方保護的政策壁壘，鼓勵和支持有經濟、技術和管理優勢的大型國有煤炭企業跨區域整合優質煤炭資源，以提升資源的開發利用水平，穩定市場供給。對目前民營企業、非煤企業擁有的優質煤炭資源，支持大型國有煤炭企業以市場化的手段，通過混改方式進行整合，建立國有企業與非國有企業合作共贏新體系，在重組整合雙方形成合作意向的情況下，變整合重組“審批制”為“備案制”，以此加快跨區域整合重組進程。對尚未明確礦權的煤炭資源，優先配置給擁有專業優勢，尤其是亟需資源接續的大型國有煤炭企業，以支持國有煤炭企業戰略轉移、職工分流安置、人力資源有效利用，促進企業可持續發展，保障國家基礎能源的安全、綠色、高效供給。

《煤炭法》有待修訂和完善

《中華人民共和國煤炭法》于1996年12月實施，之后歷經三次修改（當前版本為2016年11月7日修正版），對完善我國煤炭法律法規體系，合理開發利用和保護煤炭資源，規范煤炭生產、經營活動，促進和保障煤炭行業的發展發揮了重要和積極的作用。但隨著我國政府機構改革和市場經濟的深入發展，煤炭法頒布實施的社會背景已經發生了深刻變化，有待修訂和完善。

建議：適當修改煤炭法。

一，為推進煤炭產業綠色發展、安全發展、可持續發展，將黨的十九大報告提出的“推進綠色發展”納入立法理念，在煤炭法總則中明確以下幾項原則：依法開采原則、生態優先原則、安全環保原則、發揮市場機制原則。

二，煤炭法第12條規定，“國務院有關部門在各自的職責范圍內負責煤炭行業的監督管理”，在具體操作中存在協調機制不暢通的現象。建議從立法上厘清國土、環保、安監等相關部門在煤炭行業管理方面的具體職責和事權，明確煤炭法執法主體和煤炭行業主管部門，對分散、多頭執法的煤炭管理職能作適當集中和調整。

三，完善煤炭行業準入和煤礦關閉的相關規定，在煤炭礦權取得、建設項目立項等環節，實施嚴格的安全、環保及開采技術準入，通過提高準入門檻，達到優化煤炭資源配置的目的。

●全國人大代表、鄭煤集團董事長李崇：

煤炭去產能不能簡單看盈利 要計算資產損失

積極性不高，是今年去產能工作的最大難點。由于當前煤炭價格恢復性上漲至合理水平，部分煤炭企業有所盈利，就產生了“賺錢，為啥還去產能”的疑問。去產能導致煤炭行業復蘇不假，但“賺錢”是一種表象。不能簡單看盈利多少，要看是否已經把資產損失考慮進來，把資產損失提足提夠后是否盈利。如果將資產損失計算進去，煤炭行業的利潤就微乎其微，甚至還是虧損的。由于資產損失問題沒有解決，去產能遺留問題很多。尤其是股份制煤礦，將來可能會衍生出大量民事訴訟等問題。只有煤炭行業有一定的利潤空間，實現中長期穩定發展，才可能在發展中解決去產能造成的資產損失等問題，防止后遺癥產生。

煤炭去產能成果來之不易，堅決不能讓煤炭市場再次出現大起大落。去年局部時段出現的煤炭供應短缺問題，不是去產能過多、過快導致，而是天氣、運力等多種因素使然。不能因為一時一地缺煤為了保供，就給違法違規項目補手續，讓這些不合法產能變成合法產能。這是典型的劣幣驅逐良幣，頭痛醫頭腳痛醫腳。未來要堅定不移去產能。由于攀比，如果不繼續去產能，對已經去掉產能的礦井，有壞的示范效應。2018年，鄭煤集團計劃關閉十幾個落后小煤礦，退出產能300多萬噸，將在政府指導下，有序進行。

將煤炭產品增值稅適用稅率調至11%

1994年稅制改革時，煤炭企業實行的增值稅稅率為13%；2009年，國家將煤炭產品增值稅稅率由13%調至當前的17%。由于煤礦是資源型企業，設備材料在成本構成中所占比例較小，主要成本如土地塌陷補償費、遷出補償費、環境治理費用等都不能抵扣，造成進項稅可抵扣的成本項目占總成本比重較低，煤炭企業增值稅稅負高達12%左右，遠高于非金屬礦物制品業 （企業增值稅行業預警稅負率——行業平均稅負5.5%），更遠遠高于其他工業行業（如建材產品4.98%，化工產品3.35%，金屬制品業2.2%，機械交通運輸設備3.7%，工藝品及其他制造業3.5%，電力、熱力的生產和供應業4.95%）。

與多數煤炭企業一樣，鄭煤集團在繳納增值稅時進項稅抵扣項目中只有材料、電費、設備以及營改增后相關工程投入等，近幾年受煤炭行業形勢影響，新的礦井建設項目較少，固定資產的進項稅抵扣范圍擴大的優惠政策效果不明顯，而占成本中比重較大的一些項目（如職工薪酬、遷賠費、財務費用、土地塌陷補償費、青苗補償費、環境治理等）無法抵扣。2015年、2016年、2017年，鄭煤集團增值稅負都在12%以上。以2017年為例，鄭煤集團噸煤成本中能夠抵扣進項稅的部分占27.4%，其他成本構成項目（如職工薪酬、遷賠費、財務費用等）占72.6%，按照目前稅法規定無法取得可抵扣進項稅。如采用11%稅率，則增值稅稅負為7.16%，相對比較公平合理。

現行煤炭行業執行的增值稅稅率相對于其他加工制造業明顯偏高，稅負負擔較重，煤炭企業推進供給側結構性改革和實施去產能工作面臨較大壓力，不利于行業持續平穩健康發展。

建議：將煤炭產品增值稅適用稅率調至11%，把煤炭產品增值稅稅率恢復到合理的水平以促進煤炭高質量發展。

●全國人大代表，河南神火集團董事長、黨委書記李煒：

煤炭去產能切莫“一刀切”

中國幅員遼闊，各區域工業經濟發展水平不同，各地產業對煤炭煤種的需求也不同。比如目前過剩的主要是動力煤，而煉焦煤、高爐噴吹煤等都比較緊俏。再如，江浙滬等華東區域無產能，但需求旺盛。

處置“僵尸企業”的難點在于，“僵尸企業”存在很大的資產存量，涉及債權債務，還涉及職工安置。

建議：在去產能上“有保有壓”，統籌規劃、有序推進，不能搞“一刀切”。在資源緊缺需求旺盛的地方應適當放寬，釋放優質產能，不同區域區別對待。同時，建議通過市場化手段推動產能指標的交易和碳排放指標的交易，促使行業和市場健康有序發展。

利用供給側結構性改革化解過剩產能的政策，一企一策，穩步推進，從根本上解決“僵尸企業”的歷史遺留問題及失業人員的安置問題。一是由政府和企業共同出資成立“專項資金”，專門用于“僵尸企業”的處置，在資金上做好保障。二是最大限度挖潛剩余資產價值，指導企業進行“騰籠換鳥”，推進產業置換和轉型轉產，充分利用已經盤活釋放的土地、廠房、設備等資源，進行新的招商引資，戰略重組或合資合作，最大限度減少資產損失，提升社會價值和經濟效益。

●全國人大代表，鄂爾多斯市烏蘭煤炭集團黨委書記、董事局主席李玉良：

用先進產能置換補償落后產能

從目前全國煤炭產能布局來看，晉、陜、蒙、寧等地區，部分生產和新建煤礦占有資源儲量相對豐富，煤種多為“低硫、低磷、低灰，高發熱量”的清潔煤，開采技術和裝備多處于國內領先水平，礦井規模大,單位產能勞動用工少，安全保障能力強，生產成本低，具有明顯的競爭優勢。但受核定產能限制，這部分煤礦的先進產能得不到有效釋放，發揮不出應有的效益。與之相反，東北三省、云貴川、沿海地區老礦井資源臨近枯竭，地質結構復雜，開采難度大、安全保障性差。生產中對環境造成污染，尤其是劣質煤在使用中再次對大氣環境造成嚴重污染。盡管如此，這部分高能耗、高成本、重污染的落后產能卻占據著大量產能指標。由于歷史原因，這些煤礦因人員分流安置難、債務負擔重等不能有效淘汰退出。客觀上出現先進產能與落后產能之間的矛盾，制約煤炭企業整體健康發展。

建議：國家出臺鼓勵、支持政策，通過搭建跨省區、跨地區產能置換指標交易平臺，讓先進產能煤礦與落后產能老舊煤礦實現優勢互補，解決產能布局不合理、不均衡的問題。一是置換主體方接納被置換方部分管理技術人員和崗位工人，幫助老礦井解決人員分流安置難的問題。二是置換主體方擔負被置換方產能相應的稅費，比例由雙方所在地政府商定。三是置換方每年力所能及拿出一定比例的盈利支持被置換方，幫助老舊煤礦償還債務、解決待安置職工的生活費和社保資金的繳納等多形式的對口幫扶。

●全國人大代表，陜西延長石油(集團)公司黨委書記、董事長楊悅：

支持陜西加快釋放優質煤炭產能 促進煤炭綠色清潔高效利用

采用創新技術發展現代煤化工產業，實現煤炭綠色清潔高效利用，對于保障國家能源安全、促進石化原料多元化和石化產業健康發展具有重要作用。2016年2月5日，國務院發布了《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》，提出從2016年起，三年內原則上停止審批新建煤礦項目、新增產能的技術改造項目和產能核增項目。確實需新建煤礦的，一律實行減量置換。《意見》對煤炭去產能產生了積極的推進作用，但對煤炭綠色清潔高效利用項目配套原料煤礦的審批形成限制，導致這些煤炭轉化項目無法正常啟動。

建議：一是解決優質煤礦、煤炭轉化項目配套煤礦的核準問題。2018年2月9日，國家發改委、國家能源局、國家安監局、國家煤監局四部門聯合制定的 《關于進一步完善煤炭產能置換政策加快優質產能釋放促進落后產能有序退出的通知》提出：進一步完善產能置換政策、加快優質產能釋放，通過優質產能有序增加，推動落后產能盡早退出，促進煤炭產業結構調整和新舊發展動能轉換。

陜西省擁有大量優質煤炭產能，已形成良好的現代煤化工產業基礎，擁有多項現代煤化工創新技術，多項現代煤化工示范項目已納入國家相關規劃，而且按照“三個轉化”要求，均有配套轉化項目。因此，建議國家相關部委對陜西省優質先進技術煤礦，以及煤炭清潔高效轉化示范項目的配套煤礦核準予以支持，支撐和帶動陜西經濟發展。

二是支持陜西省發展煤炭綠色清潔高效利用項目。隨著煤炭清潔高效轉化重大技術突破，對于構建清潔低碳安全高效的能源體系具有重要意義。因此，建議國家相關部委，對陜西省已納入國家相關規劃的煤炭清潔高效綠色綜合轉化利用，以及具有重大創新技術示范效益的示范項目，在行政審批、環境容量、水資源等要素配置方面給予支持，為陜北能源化工基地高端化發展，為我國能源安全體系建設提供保障。

●全國政協委員、中國礦業大學（北京）副校長姜耀東：

要解決好去產能煤礦債務處置問題

一些煤礦關閉退出后，企業普遍反映由此帶來的財務負擔沉重。如淮南礦業集團關閉退出煤礦4處，形成債務總額88.8億元；淮北礦業集團關閉退出煤礦9處，形成債務總額76億元，需要統借統還的債務51.2億元。盡管《國務院關于積極穩妥降低企業杠桿率的意見》等文件相繼印發，但對于去產能煤礦的債務問題尚無具體實施意見。

建議：一是盡快研究制定去產能煤礦資產與債務處置具體、可操作的實施辦法。

二是盡快修訂和完善《破產法》。按照市場化、法治化原則，依法依規處置好去產能煤礦涉及的資產債務問題。三是加大政策支持與協調力度，鼓勵金融機構推動市場化債轉股工作，支持金融機構、基金等機構與煤炭企業聯合設立基金，多渠道籌集資金，切實降低企業的杠桿率。

關閉煤礦不能簡單一封了之

關閉煤礦有很多資源可以利用。一方面，煤礦有許多地下空間資源，這些都能加以利用，比如像北京門頭溝的木城澗煤礦，關閉之后就建起了滑雪場；再比如關閉煤礦還可以通過開發，做一些儲存的倉庫；另外，有些疫苗需要一些特定環境中才能培育，關閉煤礦在這方面也可以有所作為。另外一方面，煤炭是個大工業，還可以把這些廢棄礦山再開發出來，做旅游景點或者開發成為工業時代的博物館。現在一些地區在關閉煤礦時，就是簡單一關了之，把井口封了。其實這樣都是浪費。那些井下設備、地下空間都具有經濟價值。

建議：不要為了簡單把關閉的煤礦全封了，而是要想著如何充分利用這些資源。這是政府需要做的事情，不能偷懶。

●全國人大代表、河南能源化工集團永煤公司車集煤礦主副井電工班班長游弋：

須完善去產能礦井資產債務處置政策

2018年1月3日，財政部、國資委聯合印發《關于鋼鐵煤炭行業化解過剩產能國有資產處置損失有關財務處理問題的通知》，對去產能企業資產損失如何進行財務處理提出明確規定：一是列支當期損益，二是核減所有者權益，并明確指出“資產損失對當期經營業績產生重大影響的，可在業績考核中適當予以考慮”。

以河南能源化工集團為例，2016年至2018年去產能關閉退出礦井106對，涉及資產159.43億元，如果按文件規定處理，將對企業生產經營產生重大不良影響。

雖然去產能關閉退出礦井資產總量賬面價值較大，但由于煤礦企業的特殊性，大部分資產無法變現（如井下巷道等），其他資產變現后價值遠遠低于賬面價值；國家專項獎補資金、省級獎勵資金以及關閉礦井采礦權價款返還等已不足以彌補巨額的資產損失。按現行財務制度規定，資產損失應計入當期經營損益，將造成母公司巨額投資損失，凈資產大幅下降，進一步快速推高煤炭企業當前已較高的資產負債率。在沒有資本注入和其他政策支持前提下，將導致去產能礦井的主體——集團公司財務狀況惡化，不利于國企改革推進和落后產能穩步退出。

建議：完善去產能礦井資產債務處置政策。一是分期逐步消化資產處置損失。由省里出臺政策，明確企業通過當期損益或核減所有者權益列支的資產處置損失，根據去產能企業的實際承受能力，逐步分期予以消化。

二是對資產處置損失金額較大，使企業凈資產迅速減少、資產負債率大幅上升、影響正常生產經營的去產能企業，由省財政補充國有資本金、利用現有省級投資平臺投資入股，或者在省級層面設立煤炭轉型發展基金予以補充投資，進一步充實國有資本。

●全國人大代表、神華內蒙古煤焦化公司西來峰焦化廠煉焦測溫工吳英：

加大對煤焦化行業轉型發展支持力度

烏海市作為內蒙古西部區的一座資源型工業城市，煉焦用煤占內蒙古已探明焦煤儲量的60%，具有發展煤焦化工的先天優勢，是國家重要的煤焦化生產、加工基地和交易中心。近年來，由于煤焦化行業處于產業鏈上游，附加值不高，加上生態環保壓力，行業發展不太景氣。面對困境，企業主動轉型，進行產業改造、延伸，實施焦炭氣化戰略，推動精深加工。但焦化行業在轉型過程中也遇到了一些問題，一方面，融資問題相對突出。2016年以來，焦化全行業增速，產量、價格、效益全面回升，企業發展信心大幅增強，實施技術改造、推動轉型發展的意愿很強烈。但由于多年虧損，企業資產負債率普遍較高，金融機構對煤焦鋼行業自2015年以來一直采取抽貸和嚴控新貸政策，融資渠道受阻。另一方面，雖然經過近年來技術進步和創新，煤焦化行業技術裝備水平有了較大提高，但資源利用水平仍亟待提高，例如針狀焦等煤焦化產品仍需從國外進口，煤焦油、粗（輕）苯深加工技術還有待突破。

我國屬于煤炭大國，加快煤焦化產業結構調整和轉型升級，實現綠色可持續發展勢在必行。

建議：從推動傳統產業升級換代的角度，國家出臺相關扶持政策，通過建立產業轉型發展引導基金、采取差別化信貸政策等方式，鼓勵煤焦化企業建設符合產業政策、節能環保好、市場潛力大、經濟效益高、抗風險能力強的項目，提升行業發展層次和水平。此外，國家應圍繞制約煤焦化產業發展的重大關鍵性技術，加大科研力度，為產業鏈延伸、產業升級提供有力技術支撐，夯實新舊動能轉換的基礎優勢。

●全國人大代表、山西焦煤集團西山煤電公司杜兒坪礦掘進一隊副隊長董林：

建立去產能礦井儲備項目制度

建議：政府盡快研究、出臺去產能礦井項目儲備制度，對于剩余資源儲量還比較充足，但是受地質條件、煤質等因素影響，暫時不能開發的礦井，允許礦井“退而不關”：井口關閉，主要生產設備拆除，人員全部轉崗分流，煤礦手續繼續延續辦理不用補發（主要是保留采礦證、扣押安全生產許可證），政府將其作為固定的儲備煤礦進行特別監督。一旦市場需要更多煤炭，由國家發改委審批恢復煤礦生產或建設工作，保障國家能源安全供給。

國家及相關部委、地方政府從項目認定范圍和條件、項目的申請、審查、認定程序、儲備項目管理和啟動等方面制定明確方案，促進滿足條件的去產能礦井盡快納入儲備項目進行管理。對企業而言，希望作為儲備項目的礦井，一是允許礦井產能納入企業減量置換指標；二是允許這些煤礦的銀行貸款實行停息掛賬，直至允許恢復生產作業。

國有煤炭企業集團以合并利潤繳納企業所得稅

國有煤炭企業集團，經過幾十年的發展歷程，因新老礦井盈利不平衡，形成企業所得稅負擔重的問題，比較突出。老礦井隨著生產戰線不斷延長，資源逐漸萎縮枯竭，人員冗余，生產效率低，成本逐步升高，大多經營虧損。而老礦井為了最大程度保護和開采煤炭資源，保持職工就業穩定，即便虧損也需要繼續生產經營，以實現社會效益最大化。煤炭去產能礦井大多也是老礦井，例如山西焦煤集團所屬白家莊礦去產能后，為保證礦區穩定，仍需維持運轉、背負大額費用，關井而不能破產，年虧損近1億元。新礦井則效率高，利潤大，新老礦井盈利不平衡。從體制上看，在企業擴張過程中，新礦井大多在新區域開發新資源，一般單獨設立為子公司，或者在改制過程中，將新礦井作為優質資產剝離進入了上市公司。新礦井因為利潤高需要繳納大額企業所得稅，而老礦井大額虧損無法得到彌補，煤炭企業集團整體所得稅負擔重、凈收益水平低。以山西焦煤集團為例，2015年、2016年分別實現利潤1.44億元、2.68億元，而企業所得稅分別高達6.09億元、6.27億元，凈利潤分別為-4.65億元、-3.59億元，因為新老礦井盈利不平衡，上繳企業所得稅較多，導致企業有利潤、無收益，自我積累和發展能力很弱。

建議：對國有煤炭企業集團，特別是承擔職工安置、退出產能任務重的國有煤炭企業集團，出臺匯總繳納企業所得稅或者以合并利潤繳納企業所得稅政策，同時針對企業虧損情況，適當返還部分所得稅，以減輕企業所得稅負擔，提高國有資本收益水平。

研究建立煤礦井下工人提前退休制度

煤礦工人長年工作在數百米的地層深處，生產環境艱苦，面對水、火、瓦斯、煤塵、地壓等自然災害和粉塵、高溫、高濕等職業危害威脅，精神壓力大、體力消耗大，身體機能下降的速度快于其他行業。針對煤礦生產作業的實際情況，俄羅斯、德國、巴西、阿根廷、保加利亞等世界主要產煤國家井下礦工實際退休年齡提前10年至15年，即使是經濟發展水平不高的印度，也將退休年齡提前至50周歲。考慮到我國煤礦90%以上為井工開采，一些老礦區老煤礦井深巷遠，礦工每天實際工作時間大多在10小時至12小時，長期繁重的體力勞動使這些工人在45歲左右不能再勝任井下工作，迫使煤礦企業將其安排到地面。由于這些職工長期從事煤礦井下工作，技能單一，難以適應地面技術性工作。

建議：借鑒發達國家井下礦工提前退休的政策措施，研究建立符合我國國情、煤炭行業發展特點和煤礦井下工人職業生命周期規律的提前退休制度。

●全國人大代表、神華包頭煤化工公司總經理賈潤安：

建議減免煤制油、煤制烯烴消費稅

現代煤化工行業盈利能力顯著下滑，持續發展受到影響；煤化工產品存在高端化短板，整體盈利水平不高；標準缺失，標準體系亟待建立。建議國家從產業政策方面給予煤化工產業適當的支持。

建議：一是建議對煤化工產業制定單獨的差別化的稅收政策，支持煤化工產業發展。考慮煤制油產業的特殊性，改變煤制油企業稅收參照石油企業稅收的做法，實行差別化的較低稅收政策，參照發達工業國家對幼稚產業的扶持政策，減免相應的成品油消費稅、增值稅、所得稅等。在西部大開發產業優惠政策中，繼續“型煤及水煤漿技術開發與應用”列入2020年后西部大開發鼓勵類產業稅收優惠政策目錄，使煤基制烯烴企業能夠繼續享受西部大開發鼓勵類產業稅收優惠政策，提升煤化工行業持續發展能力。

二是在煤化工產業綠色創新發展、高端化發展上加大支持力度。在國家層面上，搭建產業融合平臺，改變石油化工和煤化工對立競爭的局面，促進現代煤化工與石油化工、電力、冶金建材、化纖等產業融合發展，構建循環經濟產業鏈和產業集群，提升資源能源利用效率。出臺有利于“產學研”融合發展的產業政策，搭建科研院所與煤化工企業研發合作平臺，從國外引進高端化工技術人才，給予企業創新綠色生產方面的產業優惠政策，加大對高端技術和綠色生產方面的研發，通過對煤化工工藝的系統優化、技術進步、智能化升級進一步降低水耗、能耗和污染物排放，提高煤炭轉化率，逐步建成技術路線完整、產品種類齊全的現代煤化工產業體系。

三是給予煤化工升級示范項目一定的政策支持，推動運行成熟的企業運用現有生產裝置運行經驗，實施升級示范工程，促進產業規模化、高端化、精細化發展，帶動整體煤化工行業發展，進一步提高保障國家能源安全的能力。