從制衡機制的角度看北京代建制項目

文/王斯銳

代建制是指投資主體通過招標的方式，選擇專業化的項目管理單位（代建人），負責項目的投資管理和建設組織實施，項目建成后交付使用單位（使用人）的制度。代建期間代建人按照合同約定代行項目建設投資主體（出資人）的職責。

代建制產生的背景

長期以來，政府對直接投資的項目多實行“投資、建設、管理、使用”四位一體的管理模式。由于項目管理權的高度集中，此種模式引發的不良現象日益顯著，主要體現在以下幾個方面：

超規模、超標準、超概算。基于自身利益，項目實施主體經常會盲目追求項目規模和建設標準，并不斷修改設計方案，務求“盡善盡美”，最終導致“三超”，形成“三邊工程”和“釣魚工程”。主管部門對少報多建、追加投資、超標裝修等建設過程中的問題，缺少有效的調控制約手段。

管理方式落后，管理團隊不專業。自建項目一般通過組建“項目建設辦公室”等臨時機構進行項目管理，團隊中缺少專家，項目管理水平低下。

難以持續改進。“項目開工搭班子，工程完了散攤子”，這是臨時性機構的常態。寶貴的實踐經驗，隨著機構的解散而消彌于無形。

“北京模式”代建制中的各方職責

低水平、低質量、低效益。政府投資項目的管理水平、項目質量、投資效益得不到充分保障。“只有一次教訓，沒有二次經驗”的情況經常發生。

制衡機制作為一種權力的制約和平衡制度，其核心目標是警惕并抵制絕對權力的產生。將代建制引入政府投資領域，其目的就在于通過構建起政府投資約束機制和多方利益制衡機制，有效地規避行政因素的干預，提高政府投資效益和項目管理水平。

基于代建合同的強力約束，代建人無一例外的將成本控制視為項目管理的主導目標。由此，因使用人對功能的需求和代建人對成本的控制所產生的矛盾，以及對這些矛盾的妥善解決，貫穿于代建項目的始終。通過合同管理，出資人、代建人和使用人之間構建起有效的制衡機制。

代建制的成效

從統計結果看，代建制在項目管理、投資約束、科學決策等方面取得了積極效果。

控制“三超”成效顯著。首先，代建人不涉及項目竣工后使用的自身利益，在控制建設規模方面比使用人更為理性，在機制上減少了人為變更設計、擅自擴大規模的可能性。

其次，代建人控制投資的能力和項目管理水平直接經受市場檢驗，激勵其努力控制投資，提高管理水平和工程質量。

再次，代建合同界定了出資人、代建人和使用人三方各自的責任、權利和義務，形成了有效的制衡機制，基本解決了自建項目主體不明，責任不清的問題。

最后，繳納銀行履約保函，形成了對代建人全面履行義務的制約機制，促使代建人排除各種行政因素干擾，最大限度地克服“三超”現象。

項目管理水平明顯提高。專業化代建人大大提升了項目管理水平和工作效率，其實施過程均在有關行政監督部門的監督下，按照國家、北京市的法律法規要求進行，能夠最大限度地保證項目的規范運作。

前期研究進一步深化。代建項目前期決策階段所確定的建設內容、建設規模、建設標準以及投資額度等等，一經認定便不得隨意改動，使得前期論證、決策工作的嚴肅性得以切實體現。

使用人角色轉換，加強項目全過程監管。使用人從煩瑣的項目管理事務中解放出來，既便于集中力量完成本職工作，又能夠加強對項目建設工期、質量和資金合理使用的監督，促使代建人嚴格執行國家有關招標投標、合同管理等方面的規定。這就在很大程度上避免了其中一方說了算的現象，有力地規范了政府投資項目的管理行為。

發揮競爭機制的優勢，使權力得以在陽光下運行。使用人不再主導項目前期服務、建設施工以及材料設備采購等活動，代建人在透明的環境下進行招標，從而在制度上建立了有效的制衡機制，使權力得以在陽光下運行。

代建制有利于發揮市場配置資源的作用，有效提高政府投資效益，提升政府投資項目管理水平，使權力得以在陽光下運行。通過不斷的摸索和總結，代建制正日益向精細化方向穩步發展。我們堅信，通過不斷努力，代建制的明天一定會更好。

（作者單位：投資北京國際有限公司）

案例回顧

北京市交通學校北校區代建項目投資規模調控

1．2006年7月，北京市發改委（出資人）批復《項目建議書》。

2． 2007年3月，出資人招標選定代建人，出資人、代建人、使用人共同簽訂三方《項目代建合同》。

3． 2007年4月，代建人招標選定設計單位，同時啟動項目可研報告編制工作。此時，本項目面臨第一次總投資規模調整：自2006年以來，北京市軌道交通建設進入高速發展期。隨著諸多線路投入運營，亟需大批技術員工。因此，北京市交通委指示交通學校增設軌道交通實訓專業。這一需求變化，導致本項目建設內容增加。代建人根據需求變化編制完成可行性研究報告，報出資人審批，可研投資估算大幅超出項目建議書批復。

4．2007年12月，出資人批復項目可研。經第三方評估，出資人認為項目需求變更合理，可研批復投資額相比項目建議書批復投資額增加了15%。據此，代建人開始正式組織項目初步設計。

5． 2008年3月，出資人批復本項目初設概算。初設概算批復額度與可研批復額度基本一致。隨后，代建人開始組織施工圖設計。

6．2008年11月，代建人進行施工總承包招標。此時，出資人、代建人、使用人在本項目上的前期管理成果接受了市場機制的檢驗。為有效控制項目總投資，代建人在本次招標中取初設概算批復的建安工程費設置為攔標價。開標后，經評標委員會議標，發現受人工費、材料費價格上漲因素影響，所有投標人報價均高于攔標價，最低報價超出攔標價5%以上。因此，本次招標流標。至此，本項目面臨第二次總投資規模調整。

代建人根據招標實際情況，向出資人提交調整初設概算額度的申請報告后，經第三方咨詢機構復核，出資人將部分中央財政資金納入總投資，本項目進行了第二次投資總額調整。

7．2009年2月，代建人招標選定工程監理單位。

8．2009年6月，代建人二次招標選定施工總承包單位。

9．2009年7月，正式開工。

在制衡機制的作用下，本項目在功能需求、方案論證、投資規模等重要方面，取得了嚴謹、扎實的工作成果，為項目的后期建設、管理打下了較好的基礎，有效控制了總投資。