警惕地方立法中的重復現象

田成有

自20世紀80年代較大的市獲得立法權以來，地方性法規發展迅速。在拆除地方立法權的門檻之后，地方立法的主體更加開放，地方立法的積極性和主動性更加增強，各地都在加快立法步伐，法規數量上升迅猛。但從實踐經驗看，不少地方性法規大量照搬上位法，適合于區域管理與發展的創制性立法不多，出現了大量“天下法規一大抄”的重復立法現象。普遍缺乏特色和新意，針對性、可行性不強，一些地方甚至還相互攀比，大搞形式主義，立法競賽，大干快上，急功近利，造成不必要的資源浪費和法律數量的無限膨脹。

縱觀當下地方立法的現狀，抄襲痕跡很深，同質化程度很高。內容上，直接重復上位法，或者重復其他同類的地方立法，重合度很大，表現在：一、完全復制，一字不改，既包括復制整個法律條款，也包括復制某款或某項；二、僅作部分刪改，囿于其立法權限、范圍，將某些不具備立法權限、超出立法范圍的內容去掉，略加修改，或者出于表達技巧、結構編排等考慮而進行部分刪改；三、歸納拆分，通過分解、組合、調整順序、變換語句等方式變相重復上位法。結構形式上，沿襲中央立法的框架結構，求大求全，動輒以總則、組織、職權、程序、法律責任、附則等完整章節出現，且在總則、組織等部分的條款，幾乎都是復制或微調上位法的表述。有統計表明，不少地方法規條文內容，有1/3屬于可以不寫，1/3屬于可寫或可不寫，1/3屬于可以寫。

大量重復立法，損害了地方立法的應有功能。中央立法不足以解決地方的特殊問題，才需要地方立法予以彌補，無論是實施性立法，還是自主性立法和先行性立法，立足點都是解決地方實際，突出地方特色。重復立法，違背了將部分立法權分配給地方發揮地方積極性的原意，混淆了中央與地方的立法權限分配，使本來要求具有靈活性、可操作性、體現地方特殊性的地方立法功能降低，有損地方立法在我國社會主義法律體系中的應有地位，其結果實際上是等于沒有解決地方的特殊性問題。

某種意義上講，重復立法是一種立法怠惰，是一種立法不作為。為什么會有重復立法，主要原由有：

一是立法中的躍進主義。一些地方為了簡單追求速度或相互攀比，將立法數量、立法規模作為自身的“政績工程”，為了立法而立法；二是滿足于唯書唯上。不深入調查研究，不充分了解本地區的實際情況，立法的素質、能力、水平有限，經驗不足，缺乏對本地事務管理情況的清晰認識和準確把握，在最核心、最關鍵的問題上，缺少發現，無法進行以問題為主導的針對性立法創新，只能重復搬抄；三是怕擔風險問責。立法時如果創新不當，抵觸中央立法，會有被撤銷甚至問責的風險，相反，保守、抄襲、復制重復，卻不會被追究。

特色，是地方立法的生命，是衡量地方立法質量優劣的關鍵，沒有特色，不接地氣，好比“穿”著雙上位法的“不合腳”的“大鞋”，不好走路。地方立法，不是點綴或裝飾，其目的和用意是賦權各地能結合本地實際情況，制定更接地氣，具有特色、解決問題的“干貨”，以彌補法律規定過于原則、缺少可操作性的弊端。從而，借助這種“法規身份的轉變”，將上位法的原則條款細化為具體的補充，將軟性的政策、意見轉化成剛性的法規調整。

（摘自財經網）