新時代基層人大建設存在的問題及思考

段曉黎

摘要人民代表大會制度是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。本文認為應正確認識和研究基層人大建設中存在的問題，積極探索進一步加強和完善基層人大工作和建設的優化途徑，不斷提升和夯實新時代特色社會主義民主政治的基礎。

關鍵詞人民代表大會制度 人大建設 基層

一、引言

人民代表大會制度是中國共產黨探索馬克思主義中國化道路上過程中的偉大創造。加強和改進新時代新形勢下基層人大工作和建設，是完善人民代表大會制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，加強基層民主政治建設的必然要求。

二、基層人大建設中存在的問題

（一）基層人大行使監督權方面存在的主要問題

1.人大與黨委的關系不順暢

全國人民代表大會是我國最高的權利機關，代表人民的利益行使國家權力，基層人大與全國人大之間不是上下級關系，而是法律監督關系，基層人大具有一定的自主權，從而不僅保證全國人大的領導，又有利于發揮基層人大的積極性。在此背景下，黨如何實現對國家最高權力機關的領導，即黨組織與全國人大、基層人大的關系如何劃分、調整的問題，未能進一步明確和解決。

2.人大監督的法制還不夠完善

我國憲法規定，人大監督在本質上是一種法律監督。人大監督權的難以實施，究其根本就是監督的法治還不完善。我國憲法針對人民代表大會及其常委會的監督權力只做了一些原則性的規定，未能為人民代表大會開展工作提供有效的依據，導致人民代表大會行使監督權力時較難把握。

人大行使職權緊密相關的《中華人民共和國代表法》和《中國人民共和國選舉法》等對如何加強對人大代表的監督權力進行了明確，但仍存在一些不足，尤其是在某些關鍵問題上仍存在模糊不清的問題。

（二）基層人大自身建設方面存在的主要問題

人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，具有鮮明的中國特色。然而，“在廣泛意義上，任何一套制度體系在其運行過程中，都會表現出自身的‘問題”。新時代基層人大自身建設存在以下幾方面的不足：

1.基層人大常務委員會的結構不合理

從年齡結構上來說，人大常委會的平均年齡過高，從專業結構上來說，基層人大工作人員專業結構不合理，專業人員太少。基層人大中很少具有法律知識、財政知識、經濟知識以及政治知識等專業方面的工作人員，難以適應人大常委會工作需要。年齡結構和專業結構的不合理直接導致基層人大常委會在工作中缺乏積極性，很難提出高質量的審議意見，提出關乎民生的熱點問題，這直接影響了人大工作的開展。

2.基層人大專業委員會數量相對較少，委員會設置滯后，與時代發展脫節

全國人民代表大會專業委員會是全國人大的常設機構，其設置目的是為了滿足國家事務日益專業化、復雜化的需求，進一步加強人民代表大會的作用。各級地方人大也會根據工作需要設置專業委員會。

基層人大中現有的工作委員會已經很難滿足實際工作的需要，存在一個委員會面對好幾個部門的工作，監督好幾個行業的情況，人大工作出現管不過來、心有余而力不足的情況。緊缺的編制又導致基層人大根本無法根據工作需要新增設工作委員會。而編制問題基層人大自己是無法解決的，這又涉及到基層人民政府、編制委員會等部門，又進入了死循環。

3.基層人大對整改意見監督檢查不力

人民代表大會及其常委會的一個重要職責就是提出審議議案，辦理有關的人民群眾的申訴、意見和來信來訪，聽取各行各業人大代表對政府工作提出的建議、批評和意見，并認真研究和解決。在實際工作中，人大無論是對人民群眾的意見、來信來訪還是對人大代表提出的建議和意見的答復都僅限于文來文往，書面答復。不管建議有無價值，往往是答復一完畢，“辦理”也就完結，建議成了泡影。到底人民群眾或人民代表的建議、意見是否落實到實處，問題是否徹底解決，人大很難去繼續跟蹤督查。同樣，大部分承辦單位接到人大的整改意見也是文來文往的答復。部分承辦單位未能真正履行職責，對于人大代表的意見和建議未能認真落實和解決，而是“走形式”、“走過場”，甚至要求人大代表本人或所在單位去落實，導致很多好的建議停留在紙面上，未能得到有效落實。

（三）基層人大人才建設方面存在的主要問題

人大在建設中的人才問題，一是對人大代表中人才的理解過于片面。二是人大的權威性比較低，在人大機構內部專業性的人才比較少很難提出高質量審議意見。即使對人大代表提出的建議，由于沒有專業性的人才，建議也很難解決很難給予滿意的答復。人大建設中的人才問題，大大的阻礙了人大制度的發展。關鍵性的民眾關心的民意無法有效的傳達到人大，而傳達來的部分專業性強的民意人大又無法解決。

三、推進基層人大建設的優化思考

中國特色社會主義進入新時代，新時代要有新氣象、新作為，我們不僅要堅定不移地堅持人民代表大會制度同時也要結合時代發展形勢，不斷健全、完善人民代表大會制度。

（一）進一步規范黨的領導與人民代表大會的關系

如何正確理解、處理中國共產黨與人民代表大會的關系？“其實，把最大和最高的關系處理好了，國家的政治生活就能健康發展”。因此，應進一步規范黨的領導與人民代表大會關系，在人大工作中堅持黨的領導，充分發揮黨的領導在二者關系中的重要作用。

1.堅持黨領導人大，人大接受黨的領導

十九大報告明確指出“堅持黨對一切的工作的領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。堅持中國共產黨的領導不動搖，是我國人民當家作主的根本性制度，是我黨對國家事務進行實施的重要特色，也是我國經濟快速發展的獨特優勢，中國共產黨的執政地位就是以全國人大及其常委會的形式實現的，之所以要通過人大實現執政，是黨組織與人大的關系決定的，即全國人大是我國最高權力機關，共產黨是我國執政黨，黨對人大的領導是政治領導，黨組織與人大之間不存在法律上隸屬關系。

2.明確人大監督黨，黨接受人大的監督

各級人民代表大會代表都來自于社會各個行業，因此，人大具有十分深厚的群眾基礎，是人民群眾意志和需求的集中體現，因此，黨組織應自覺接受人大的監督，同時，黨也應與時俱進，不斷調整和改善與人大的關系，加強對人大的領導。其次，黨組織必須尊重和支持人大的工作。黨組織在領導人大工作過程中，應正確處理與人大的關系，規范自身的行為，不應包辦人大的工作事宜，更不應未經人大審議通過直接發號施令，各級黨組織應在我國憲法和法律的框架范圍內活動，善于通過引導把自己的主張通過合法的程序轉變為國家意志。通過這種方式，一方面是尊重人大的地位，同時也是支持人大及常委會的工作，促進人大及常委會依法行使其職權。

（二）進一步完備人大監督法律制度，提高依法履職能力

黨的十九報告明確指出“全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障”。人大行使職權的全過程和各方面也必須貫徹落實到依法治國上來，但前提是有法可依，而且是符合我國國情和時代特色的良法。隨著時代發展，社會形勢不斷變化，我國應不斷健全、完善法律體系，為切實解決人大監督缺乏法律依據問題提供解決途徑，加速人大監督工作相關法律的立法工作，根據形勢發展需求，適時修訂《選舉法》、《監督法》、《代表法》等法律，提高立法質量，深入推進科學立法、民主立法，完善立法體制和程序，真正使每一部法律都符合憲法精神，真正反映人民意愿，才能真正得到人民擁護。

（三）進一步增強人大自身建設，樹立人大良好形象

1.優化基層人大常務委會年齡結構和知識結構

黨的十八大報告中明確提出“健全國家權力機關組織制度，優化常委會、專委會組成人員知識和年齡結構，提高專職委員比例，增強依法履職能力”。為了有效解決基層人大及常委會老齡化問題，保持常委會工作的連續性、高效性，為人大工作注入新鮮的血液和不竭的動力，在人大常委會中應適當增加年輕委員的比例，并結合時代發展需求，增加財政、經濟、法律、科技等方面人才的比例，不斷優化人大和常委會人員結構，提高常委會專業性，以適應新時期人大工作的需要，提高人大自身的履職能力。

2.逐步提升社會公眾對基層人大的認同感

公眾心目中的人大地位如何是衡量人大自主性狀況的一個重要指標。提高對基層人大的認識，是加強基層人大制度建設的重要前提。基層人大要逐步改變自身的人員年齡結構和工作人員的知識結構，提高工作人員的能力素質，塑造人大的履職形象。

同時，基層人大也要與政府以及編制委員會進行溝通協商，根據實際工作需要增設相匹配的工作委員會來細化監督工作，逐步實現對各行業的充分監督，對人民群眾的意見、來信來訪和人大代表的建議給予充分有效的答復。只有基層人大自身的工作能力水平不斷提高，基層人大在社會公眾的認同度才能逐步提升。