依法治教的困境與實現路徑研究

馮俊波

摘要依法治國反映了黨在新的歷史條件下領導方式和執政方式的基本特征，作為依法治國的重要組成部分，依法治教既是依法治國的根基，也是依法行政的必然要求。雖然依法治教已取得一定的成就，但是仍然存在著教育立法比較薄弱、教育管理者法治理念相對淡薄、教育管理行為漠視正當程序等問題。在大力推進依法治國戰略和社會環境發生深刻變革的背景下，依法治教也面臨著新挑戰、新任務。本文認為探討實現依法治教的途徑和出路，對于促進教育領域綜合改革，運用法治思維和法治方式管理教育事業，實現教育治理體系和教育治理能力的現代化，都具有重要的理論價值和現實意義。

關鍵詞依法治教 困境 實現路徑

一、“依法治教”的提出背景與過程

依法治教是落實依法治國基本方略的必然要求，也是依法治國和依法行政在教育領域的貫徹和體現，因此，依法治教是伴隨著依法治國和依法行政的提出而出現的。

依法治教是依法治國方略在教育領域的體現和貫徹，也正是在依法治國和依法行政方興未艾的大背景下系統提出的。一方面，“改革開放以來，我國教育法制建設取得了巨大的成就，先后制定并頒布實施了《義務教育法》、《教師法》、《教育法》、《高等教育法》等教育法律以及《關于深化教育改革全面推進素質的決定》等文件，為依法治教的提出奠定了法律基礎。1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要》，明確提出了‘加快教育法制建設，逐步走上依法治教軌道的目標和任務。2012年發布《全面推進依法治校實施綱要》，對師生在參與學校管理、行使監督權力、實現自我發展等方面的權益給予制度保障”。

二、“依法治教”目前存在的主要問題

（一）教育立法相對薄弱，教育法律法規的“立、改、廢”嚴重滯后

教育立法相對薄弱，一方面是指國家的教育法律法規。雖然目前中國特色教育法律體系逐步形成，但是在依法治國理念逐步深入、社會法治意識不斷提高、我國教育領域改革不斷深化的背景下，教育法律法規的立法還相對薄弱，現有教育法律法規的修訂工作嚴重滯后，某些領域無法可依的問題仍然較為突出。比如大學的法律地位包括大學與政府、大學社會的法律關系問題等需要法律加以明確；家庭教育、學前教育、國防教育、終身教育等方面還無法可依；法律法規的適應性、針對性和操作性不強，不同的教育法律法規之間存在規定不一、相互矛盾的現象；一些明顯滯后教育實踐的法律法規，沒有及時清理修訂等等，導致教育領域中長期存在一些實踐問題“無法可依”。

（二）教育行政行為漠視正當程序，教育法律關系主體尤其是教師和學生的權利救濟機制缺位

正當程序是英美法系一條重要的憲法原則：“指作出影響相對人權益的行為時，必須遵循正當法律程序，包括事先告知相對人，向相對人說明行為的根據、理由，聽取相對人的陳述、申辯，為相對人提供相應的救濟途徑等，以保證所作出的行為的公開、公正、公平。正當程序是依法行政的必然要求”。教育行政行為作為行政行為的一種，必須要遵照正當程序。

但在實踐中，教育管理行為經常缺乏程序意識，比如在對學生違紀處分時，沒有告知處分的理由和依據，沒有經過必要的聽證、申訴環節，也沒有告知救濟途徑等等。

另一方面，教育法律關系主體尤其是教師和學生的權利救濟途徑比較單一，不具有操作性，經常出現師生的正當權益受到損害后不能得到法律救濟的現象，比如2005年教育部修訂的21號令雖然對學生受到處分后的申訴制度作了規定，但是缺乏必要的操作性，沒有從根本上改變學生申訴難的問題。

三、新形勢下“依法治教”面臨的挑戰和機遇

（一）依法治國理念的深入和社會法治環境的變革，為依法治教提供了新背景

2014年召開的黨的十八屆四中全會首次以全面依法治國為主題，全面勾畫了“法治中國建設的宏偉藍圖，審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，深入系統地提出了全面依法治國的指導思想、總體目標、基本原則和重大任務，深刻回答了建設中國特色社會主義法治體系的重大理論和實踐問題，是指導新形勢下全面推進依法治國的綱領性文獻。”同時，依法治國的理念已經運用到國家經濟社會發展的各個領域和環節，全社會已經形成濃厚的法治氛圍，社會法治環境較之以前也發生了根本性的變革。

教育作為國家的基礎性事業，為實現民族偉大復興培養人才和智力支持，迫切需要運用法治理念和法治思維管理教育事業，全面推進依法治教。

（二）全面深化教育領域改革和建立現代大學制度，對依法治教提出了新需求

在精英教育已經轉變為大眾教育，人口大國已經轉變為人力資源大國的背景下，明確了教育改革的攻堅方向和重點舉措，從考試招生制度、推進管辦評分離等環節入手，建立現代大學制度。

因此，隨著教育領域改革的全面深化，改革的成果需要依靠法律加以確認和保障，出現的新問題更多地需要法律來解決，這就需要在依法治國的理念下轉變政府職能，賦予學校充分的辦學自主權，實現教育治理體系和教育治理能力的現代化，也需要各個辦學主體在國家法律法規的框架內實施內部管理，依法治校。

（三）教育管理者法律意識的淡薄和師生權利意識的崛起之間矛盾的加劇，對依法治教提出了新任務

教育管理者尤其是領導干部缺乏法律意識，漠視教育管理行為的正當程序，在管理中缺少法治思維、違反法律規范、缺乏風險意識，更多地依靠行政命令、主觀經驗來管理教育事業，導致人治化現象嚴重。另一方面，隨著依法治國方略的推進和依法治教理念的深入，廣大師生員工的法治意識、權利意識、程序意識、規則意識顯著增強，在自身權益受到損害時，經常通過復議、訴訟等法律渠道實行權利救濟。比如，在處理學生考試違紀問題上，不注重保存學生違紀的證據，不告知處理的事實理由和法律依據，甚至不經過正當程序。當學生不服向教育行政部門提出復議或者向法院提出行政訴訟，學校將處于被動的局面甚至承擔不利的法律后果。近幾年，教育領域涉訴案件的大量增加，正是教育管理者法律意識不強和師生權利意識崛起之間矛盾加劇的結果，因此，必須推進依法治教，把教育管理活動納入到法治化的軌道上來。

四、“依法治教”的實現路徑

（一）大力推進依法治國方略，為依法治教提供良好的外部法治環境

依法治教是“依法治國方略在教育領域的體現與貫徹，也是依法治國的重要組成部分。”實現依法治教，政府、社會、學校等各司其職，各盡其責。

首先，轉變政府職能，實現依法行政。按照法無授權不可為，法定職責必須為的法治理念，列出權力清單，把權力關進制度的籠子里，依法賦予學校更多的辦學自主權。

其次，全社會應當形成良好的法治氛圍，在尊重學校自主辦學的基礎上，依法參與教育事業的管理和監督。

（二）健全完善教育法律法規體系，實現“良法善治”

良法善治，是依法治教的前提和基礎。縱觀教育比較發達的國家，無不得益于完備系統的教育法律法規體系的有力保障。實現依法治教，不僅要制定一系列新的教育法律法規，填補教育法律法規的空白，還要對已經實施的法律法規進行必要的修訂，以提高教育法律體系的科學性、一致性和可操作性。比如，應該盡快完成教育行政主管部門的提出的“六修五立”計劃，即按照教育規劃綱要提出的要求，“修訂教育法、職業教育法、學位條例、高等教育法、教師法、民辦教育促進法等六部法律，制定考試法、學校法、家庭教育法、學前教育法、終身學習法等五部法律，逐步形成與教育改革和發展需要相適應的，層次合理、內容完備的教育法律法規體系。”

（三）提高教育管理者尤其是領導干部的法治意識，增強其運用法治思維和法治方式管理教育事業的能力

“法律需要被信仰，否則它形同虛設”。牢固樹立憲法法律至上、權由法定、權依法使等基本法治理念。教育管理者尤其是領導干部應該積極學習依法治教的理論知識，提升運用法治思維和法治方式管理教育事業的能力。在職稱評定、崗位聘任、學生違紀處分等事關師生切身利益的各項工作中，牢固樹立權責統一、規則至上、程序優先意識，確保依法治教轉變為管理教育事業的自覺行為，在學校形成依法治教和依法治校良好局面。

（四）以保障各個利益相關主體的利益為切入點，建立健全教育領域糾紛解決機制

法治的應然狀態是充分保障公民的權利與自由。貫徹依法治教，就必須樹立人本理念，把維護各個利益相關主體的合法權益作為立足點和出發點，建立健全完備的制度體系，保障廣大師生在教學、科研、管理等方面合法權益，在事關師生切身利益或者學校發展大局的決定出臺前，要采取多種形式保障師生參與學校民主管理和民主監督的權力。保障師生員工的切身利益，就必須依法健全調解、申訴、仲裁等糾紛解決機制，把法治作為解決問題的基本方式，依法解決學校發展過程中出現的各種矛盾糾紛，進一步健全教育領域糾紛非訴解決方式與訴訟解決方式的銜接聯動機制，多措并舉，綜合治理。