管理者論大勢(shì)（上）

文/本刊編輯部

2018WTC公路管理者論壇吸引了來(lái)自全國(guó)13個(gè)省份的公路局局長(zhǎng)，共話去行政化改革和路網(wǎng)管理方面等焦點(diǎn)問(wèn)題。此次公路管理者論壇的主題為“大改革構(gòu)筑交通新格局”，聚焦“大改革”，去行政化試點(diǎn)省份的廣東省、江蘇省介紹了改革的思路和經(jīng)驗(yàn)，正在改革之路上探索的省份交流了改革中的問(wèn)題和困惑。公路管理者們?cè)诮涣骱吞接懼袑で笄泻系胤綄?shí)際的改革方向、勾勒行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的新路。“新格局”則更多關(guān)注大數(shù)據(jù)環(huán)境下路網(wǎng)管理的新技術(shù)、新理念，提升地方路網(wǎng)管理的效率和服務(wù)水平。“新格局”要求路網(wǎng)服務(wù)提升至更高的高度，要求公路部門提供更快捷、更優(yōu)質(zhì)的出行服務(wù)，這更是建設(shè)人民滿意交通的必然要求。

本期管理者論大勢(shì)（上）匯總法學(xué)專家、行業(yè)專家、行業(yè)管理者關(guān)于改革的精辟觀點(diǎn)，為行業(yè)改革提供參考。下期管理者論大勢(shì)（下）將介紹交通運(yùn)輸部路網(wǎng)中心、省級(jí)路網(wǎng)中心、行業(yè)企業(yè)的路網(wǎng)管理技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，撥動(dòng)路網(wǎng)提檔升級(jí)的琴弦。

中國(guó)交通運(yùn)輸監(jiān)管：公共運(yùn)營(yíng)商制度的檢討

文/北京大學(xué)法學(xué)院教授 鄧峰

鄧峰:一旦平臺(tái)化、擁有新科技的組織突破了地域管轄，將面臨著各種各樣的問(wèn)題。交通管理者現(xiàn)在必須非常嚴(yán)肅地對(duì)待一個(gè)問(wèn)題，即這些平臺(tái)的出現(xiàn)將對(duì)地域管轄、職能橫向劃分提出挑戰(zhàn)。

解決當(dāng)下管理制度的問(wèn)題，需要明確法律制度的入口——公共運(yùn)營(yíng)商制度，這是一項(xiàng)非常重要的法律制度。目前，我國(guó)各個(gè)管理部門之間沒(méi)有共通的基本制度，而管理的事權(quán)改革、財(cái)權(quán)改革都有綜合化的過(guò)程。交通領(lǐng)域的管理部門應(yīng)該有比較統(tǒng)一的基本概念：交通服務(wù)的提供者應(yīng)該檢討現(xiàn)行的法律制度。

公共運(yùn)營(yíng)商制度的由來(lái)

私人營(yíng)業(yè)活動(dòng)應(yīng)該承擔(dān)一些公共義務(wù)，從英文翻譯過(guò)來(lái)稱公共運(yùn)營(yíng)商。公共運(yùn)營(yíng)商最早適用于旅館行業(yè)，在黑死病時(shí)期的英國(guó)倫敦，為了吸引外來(lái)人口，國(guó)王給旅館施加了非常多的業(yè)務(wù)壓力，比如不能歧視不同的客人，要公開(kāi)定價(jià)，合理設(shè)置價(jià)格等，這些義務(wù)從英國(guó)倫敦旅館開(kāi)始出現(xiàn)。

十六世紀(jì)到十九世紀(jì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在歐洲國(guó)家，理發(fā)師、面包師提供的均是比較專業(yè)的服務(wù)，理發(fā)師有可能刮到別人的脖子，所以需要高度謹(jǐn)慎和小心，因此對(duì)這個(gè)職業(yè)群體有了要求。到了自由資本主義時(shí)期，這些要求被替換掉，本來(lái)是由職業(yè)群體給它施加的義務(wù)，被法定的義務(wù)替代。在自由資本主義時(shí)期，法定的義務(wù)更加強(qiáng)調(diào)自由競(jìng)爭(zhēng)，每個(gè)人都是自由的，這些義務(wù)不是非常顯性的。

直到十九世紀(jì)，美國(guó)最高法院大法官威特在判例當(dāng)中恢復(fù)了這一制度，把它重新提出來(lái)：當(dāng)私人從事公共營(yíng)業(yè)以后，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。這一制度十幾年之后變成了立法。

在美國(guó)，交通行業(yè)是現(xiàn)代第一個(gè)成立法制機(jī)關(guān)的行業(yè)。洲際商務(wù)委員會(huì)制定了洲際商務(wù)法，對(duì)鐵路運(yùn)輸收費(fèi)實(shí)行新的監(jiān)管，無(wú)論是私人的，與國(guó)家共有的，還是國(guó)營(yíng)的，都負(fù)有在該領(lǐng)域的一些基本義務(wù)。目前，無(wú)論是運(yùn)營(yíng)管理者還是高速公路提供者，實(shí)際上都有一些最共通、最基本的法律上的義務(wù)需要履行。這些法律義務(wù)既不與所有制有關(guān)，也不與它由誰(shuí)設(shè)立、由誰(shuí)控股等有關(guān)，只要從事這項(xiàng)服務(wù)，便應(yīng)該履行基本的義務(wù)。

“威特案”來(lái)源于1876年穆恩起訴伊利諾伊州。當(dāng)時(shí)，倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)逐漸形成，而土地由政府簽批，需要擔(dān)負(fù)一定的義務(wù)，但倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)沒(méi)有任何義務(wù)，完全是私人的。結(jié)果造成了壟斷，農(nóng)民起來(lái)抗議，控制政府的選票，地方政府設(shè)立了一些管制機(jī)構(gòu)管理倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)。倉(cāng)儲(chǔ)公司起訴地方政府，官司一直打到最高法院，最高法院的大法官以7：2的結(jié)果，判決州政府勝訴。“威特案”復(fù)興了中世紀(jì)的制度，如果提供的服務(wù)屬于公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的管制。

1876年公共運(yùn)營(yíng)商制度被恢復(fù)，從中世紀(jì)的旅館開(kāi)始，酒店、客棧，一直恢復(fù)到與交通有關(guān)的行業(yè)，如通訊、航運(yùn)，包括網(wǎng)絡(luò)提供商，這些領(lǐng)域都受到同樣的管制，只要是提供公共產(chǎn)品，尤其是提供了網(wǎng)絡(luò)化的服務(wù)，就應(yīng)該履行這樣的義務(wù)。

這項(xiàng)制度在1887年的美國(guó)正式形成立法，是第一個(gè)聯(lián)邦規(guī)制法，并且創(chuàng)制了第一個(gè)現(xiàn)代規(guī)制機(jī)構(gòu)，被稱作STB，1995年被廢除。它的管理范圍更大，管理地球表面的運(yùn)輸行為。這項(xiàng)法律也被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)法的開(kāi)始。

作為交通系統(tǒng)開(kāi)展承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)省份的江蘇、廣東、安徽，相繼出臺(tái)改革實(shí)施方案，行政職能事業(yè)單位改革的目標(biāo)和方式已經(jīng)明晰。與此同時(shí)，公路行業(yè)管理和服務(wù)要面對(duì)新的形勢(shì)、新的問(wèn)題，需要管理者創(chuàng)新管理思路和管理方法，為交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)提供有力地支持，確保公路交通發(fā)展全面適應(yīng)并引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，服務(wù)于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。

公共運(yùn)營(yíng)商制度的內(nèi)容

公共運(yùn)營(yíng)商制度最基本的內(nèi)涵有6個(gè)方面，第一是合理定價(jià)，第二是普遍服務(wù)，第三是自由接入，實(shí)際上是對(duì)下游產(chǎn)業(yè)而言，是禁止排除競(jìng)爭(zhēng)。第四是不能進(jìn)行價(jià)格歧視，不能對(duì)不同服務(wù)對(duì)象生產(chǎn)不同的產(chǎn)品。第五是信息公開(kāi)，包括定價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)報(bào)告、公司治理等信息。第六是還要承擔(dān)相應(yīng)的公共責(zé)任，要解釋為什么要制定這樣的成本。

從美國(guó)法典的具體條文中可以看到，在運(yùn)輸行業(yè)中，美國(guó)的法律是非常統(tǒng)一、非常清楚的，由一個(gè)監(jiān)管機(jī)關(guān)監(jiān)督所有提供公共服務(wù)產(chǎn)品的公共運(yùn)營(yíng)商。與交通有關(guān)的公共運(yùn)營(yíng)商都有6項(xiàng)義務(wù)，都是由同一個(gè)監(jiān)管機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)管。獨(dú)立的規(guī)制機(jī)關(guān)是以委員會(huì)的形式，由5個(gè)人組成，5個(gè)人做任何決定都是以投票方式表決，并向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)。

我國(guó)的公共運(yùn)營(yíng)商制度

我國(guó)的交通運(yùn)輸發(fā)展很快，提出來(lái)無(wú)船乘運(yùn)人、無(wú)車乘運(yùn)人的概念等，針對(duì)今天的新挑戰(zhàn)，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)4.0等一些新的事物。新技術(shù)促使這些組織向平臺(tái)化的方向發(fā)展，很可能跨越或超越地域管轄。

我國(guó)的法律制度規(guī)定了合理定價(jià)，在價(jià)格法中有規(guī)定，審批權(quán)限掌握在發(fā)改委手中。交通領(lǐng)域里面，只有《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》這一項(xiàng)，實(shí)際上價(jià)格監(jiān)管的權(quán)力并不在交通監(jiān)管機(jī)關(guān)。

對(duì)于自由接入，禁止排除競(jìng)爭(zhēng)，有關(guān)法律指導(dǎo)是2017年制定的《反壟斷法》，也有一些其他法律制度。談及機(jī)構(gòu)合并，最近反壟斷部門的合并是一個(gè)很大的熱點(diǎn)，原來(lái)商務(wù)部、發(fā)改委、工商局三個(gè)部門的職能，現(xiàn)在都并入了工商局。

有關(guān)普遍服務(wù)的相關(guān)法律條文，可以在2003年制定的《行政許可法》中找到。道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例里提到了普遍服務(wù)的說(shuō)法，但是并沒(méi)有很清楚地界定監(jiān)管的原則，而且很多部委都存在管理服務(wù)的問(wèn)題。

交通運(yùn)輸部經(jīng)常將“無(wú)歧視原則”，用社會(huì)一般化的原則表達(dá)出來(lái)，在《公司法》第五條修訂中有所體現(xiàn)。交通運(yùn)輸部也談到，只要是不清楚、不能界定的義務(wù)均可視為社會(huì)責(zé)任，這導(dǎo)致社會(huì)責(zé)任本身成為一個(gè)泛濫的名詞。

在公共責(zé)任方面，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門對(duì)公共責(zé)任的規(guī)定，總體上是比較薄弱的。

對(duì)比我國(guó)的法律發(fā)現(xiàn)，美國(guó)的這幾項(xiàng)義務(wù)是非常清楚的，以法典化的方式明確規(guī)定，統(tǒng)一授權(quán)、委托統(tǒng)一部門實(shí)施，并且有明確的內(nèi)涵。我國(guó)是不斷改革的國(guó)家，以公平定價(jià)為例，《價(jià)格法》中表達(dá)公共產(chǎn)品價(jià)格是由國(guó)家來(lái)指導(dǎo)的，私人產(chǎn)品應(yīng)該適用的是反壟斷模式，這些模式統(tǒng)一由發(fā)改委操作。國(guó)家在公共產(chǎn)品提供上一直沿襲使用國(guó)企的概念，因?yàn)閲?guó)企要執(zhí)行頂層的命令和要求。私人企業(yè)則相對(duì)自由，有自由定價(jià)權(quán)，不產(chǎn)生壟斷即可自由定價(jià)。

這樣的模式在交通領(lǐng)域里面是否適用？首先，交通運(yùn)輸部一直沒(méi)有嚴(yán)肅地對(duì)待這個(gè)問(wèn)題。上世紀(jì)八十年代開(kāi)始的公共領(lǐng)域市場(chǎng)化改革，交通運(yùn)輸是所有的部委、所有行業(yè)中的先驅(qū)部門，而交通行業(yè)一直沒(méi)有處理好這件事情。在過(guò)去，由于監(jiān)管沒(méi)有面對(duì)更多的挑戰(zhàn)，這套制度還能勉強(qiáng)實(shí)施，在價(jià)格上聯(lián)合發(fā)改委一同操作，不關(guān)心競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，也不關(guān)心相關(guān)產(chǎn)業(yè)問(wèn)題。到了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、雙邊市場(chǎng)的時(shí)代，而且目前不斷推行PPP模式，允許私人主體進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。同時(shí)，有一些私人部門設(shè)立的網(wǎng)約車平臺(tái)、共享單車平臺(tái)，以網(wǎng)絡(luò)狀的方式迅猛鋪開(kāi)，沖擊了原來(lái)政府提供的便民單車。我們?cè)诳剂恐贫鹊臅r(shí)候，并沒(méi)有完整的概念，更多的是在不同的領(lǐng)域中創(chuàng)造不同的新概念，創(chuàng)造不同新制度，創(chuàng)造不同的新業(yè)務(wù)，而在交通領(lǐng)域中缺乏一個(gè)完整的概念。菜鳥(niǎo)網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)在已經(jīng)成為了快遞、物流的基礎(chǔ)性網(wǎng)絡(luò)，并產(chǎn)生了新的支付平臺(tái)，這都是私人提供的公共服務(wù)，而法律制度在這個(gè)時(shí)候出現(xiàn)了裂縫。

未來(lái)，我們將面臨一個(gè)公私混合的公共運(yùn)營(yíng)商制度，需要通過(guò)交通部門整合交通領(lǐng)域的資源，而且整個(gè)制度面臨著新的挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步地整合。在制定法律的過(guò)程中，需要有新的認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一于交通部門的基礎(chǔ)性概念。同時(shí)，在當(dāng)前整個(gè)監(jiān)管中出現(xiàn)了橫向的分工斷裂，這是很不合理的，不僅是行業(yè)內(nèi)部的橫向概念不統(tǒng)一，交通部門和其他部門之間的分工也是斷裂的。現(xiàn)在更多依賴于協(xié)調(diào)，召開(kāi)各種各樣的協(xié)調(diào)會(huì)議，召開(kāi)各種各樣部門的聯(lián)絡(luò)會(huì)，甚至沒(méi)有一個(gè)比較清晰的、上位的法律制度來(lái)確定相關(guān)的概念。一旦平臺(tái)化、擁有新科技的組織突破了地域管轄，將面臨著各種各樣的問(wèn)題。交通管理者現(xiàn)在必須非常嚴(yán)肅地對(duì)待一個(gè)問(wèn)題，即這些平臺(tái)的出現(xiàn)將對(duì)地域管轄、職能橫向劃分提出挑戰(zhàn)。我們可以恢復(fù)傳統(tǒng)的公共運(yùn)營(yíng)商的概念，把六項(xiàng)義務(wù)作為一個(gè)非常清晰的概念提取出來(lái)，在具體職責(zé)上相互統(tǒng)一，使相對(duì)的概念得到統(tǒng)一。

在改革和創(chuàng)新中重建交通管理新秩序

文/中國(guó)公路學(xué)會(huì)發(fā)展研究中心主任 徐麗

公路管理者論壇的目的，是通過(guò)討論可以找到一個(gè)答案，公路行業(yè)要建立怎樣的新管理秩序。

改革，到底改了什么？公路行業(yè)非常重要的三項(xiàng)改革，第一個(gè)是事權(quán)改革，第二個(gè)是2016年中辦發(fā)19號(hào)文件，涉及公路局改革的核心—人事問(wèn)題，第三個(gè)是2017年國(guó)辦發(fā)38號(hào)文件，市場(chǎng)化改革。經(jīng)過(guò)一年的試點(diǎn)，編辦和交通運(yùn)輸部發(fā)布了一個(gè)意見(jiàn)，江蘇、廣東、安徽、寧夏的4個(gè)改革試點(diǎn)省份，相繼出臺(tái)了改革方案。

但是，從編辦及交通運(yùn)輸部聯(lián)合出臺(tái)的文件來(lái)看，改革的內(nèi)容是比較宏觀的。首先，這次改革的主體推動(dòng)者是編辦，意味著導(dǎo)向是機(jī)構(gòu)和人員，改革的目的是歸位和規(guī)范。改革的對(duì)象是所有行政性的事業(yè)單位——各種稱為“局”的單位。改革中將事業(yè)單位能綜合盡量綜合，能減少盡量減少，能統(tǒng)一盡量統(tǒng)一，減少機(jī)構(gòu)，減少人員，去掉“委、辦、局”，推進(jìn)養(yǎng)管分離。同時(shí)，上下機(jī)構(gòu)不一定對(duì)口，省里設(shè)置的部門不一定和鄉(xiāng)一致的。

對(duì)改革觀察了一年，我們發(fā)現(xiàn)其共同點(diǎn)是行政職能剝離了，整合的相關(guān)機(jī)構(gòu)均是公益一類事業(yè)單位，雖然有的單位仍是參公單位。不同點(diǎn)是各省的整合對(duì)象不一樣，機(jī)構(gòu)名稱不完全一致，保留的職責(zé)不盡相同。

除了知道“表面”上改了什么，還應(yīng)知道這個(gè)改革真正的“核心”。編辦主導(dǎo)導(dǎo)致主要關(guān)注的是事業(yè)編制的問(wèn)題，“人少”即可。而財(cái)政部門關(guān)注是，“要錢的人少”即可。公路行業(yè)關(guān)注的是員工身份，本來(lái)領(lǐng)工資的是“公家人”，現(xiàn)在變成了“市場(chǎng)人”。改革過(guò)程中穩(wěn)定的問(wèn)題，這個(gè)討論得比較少。這次改革是改機(jī)構(gòu)、改人，如何發(fā)展討論得卻很少。因此，這次改革是自下而上推動(dòng)的改革，很難集體化，也很難全國(guó)統(tǒng)一，大家在交流的時(shí)候可以取長(zhǎng)補(bǔ)短。

為什么取長(zhǎng)補(bǔ)短？因?yàn)榫庌k只關(guān)心減少機(jī)構(gòu)，因此可以認(rèn)為這次改革給各級(jí)公路管理部門和管理機(jī)構(gòu)，都留下了足夠的發(fā)揮空間，只要滿足基本的目標(biāo)，還是大有作為的，應(yīng)該積極看待這次改革。廣東的職能改革是非常好的，加強(qiáng)了很多職能，改革的空間非常大。

大家不僅要關(guān)注人事改革，還應(yīng)該把握事權(quán)和市場(chǎng)化改革的走向。關(guān)于事權(quán)改革，今年很快會(huì)出臺(tái)相關(guān)政策和方案，這一點(diǎn)非常重要，給所謂留下的“局”劃定工作范圍：未來(lái)管理什么，是管養(yǎng)國(guó)道、省道還是高速公路，是事權(quán)改革決定的。目前，事權(quán)改革的方案是中央事權(quán)委托省級(jí)部門管理，在國(guó)道管理方面與中央共同事權(quán)，也委托省級(jí)部門管理。僅從這一點(diǎn)來(lái)看，公路行業(yè)管理的項(xiàng)目是越來(lái)越多了。

徐麗：公路管理單位不管稱為“局”還是“中心”，管理理念必須要發(fā)生重大變化。未來(lái)已來(lái)，一切都在變化，唯有“變化”一詞不變。

另外，38號(hào)文件討論得比較少，其實(shí)給了轉(zhuǎn)企之后的工作人員更好的機(jī)會(huì)和出路。未來(lái)養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)將更加規(guī)范，更有利于養(yǎng)護(hù)企業(yè)的壯大和發(fā)展。標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和養(yǎng)護(hù)資質(zhì)管理辦法，特別是資質(zhì)管理辦法，打開(kāi)了市場(chǎng)的壁壘，同時(shí)也會(huì)先給這些要轉(zhuǎn)企的單位以資質(zhì)，幾份文件都為公路行業(yè)改革，為公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)更專業(yè)化的管理留足了空間，為養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化鋪平了道路。

交通運(yùn)輸部規(guī)劃司原副司長(zhǎng)于勝英和中國(guó)公路學(xué)會(huì)發(fā)展研究中心副主任王暢樂(lè)擔(dān)任論壇主持人。于勝英表示，既然改革不能“一刀切”，能不能讓子彈飛一會(huì)兒？在試點(diǎn)省份的新機(jī)構(gòu)運(yùn)行兩年之后，再來(lái)考量各種體制的利弊，并與以前對(duì)比一下，公路管養(yǎng)的不同體制有不同的實(shí)現(xiàn)形式，成本的高低，效果的好壞都需要進(jìn)一步對(duì)比。

改革，到底改了什么？改革改變了主體的性質(zhì)，公路部門是公益單位，不是管理部門，不具備行政職能。其次，管理的對(duì)象發(fā)生了改變，可能要處理更多的事務(wù)，這個(gè)過(guò)程不僅是傳統(tǒng)公路局管理的普通公路，各地高管局都做出了調(diào)整，高速公路建設(shè)之后誰(shuí)來(lái)監(jiān)管，商業(yè)管理誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)，公路系統(tǒng)都可以積極作為。管理手段也發(fā)生了變化，新技術(shù)給管理帶來(lái)了新的影響，公路行業(yè)有很多好的方法、好的手段來(lái)管理公路。

從轉(zhuǎn)企單位的角度來(lái)看，幾個(gè)變化不是堵住了出路，而是發(fā)掘了更大的出路。因?yàn)槭袌?chǎng)大了、資質(zhì)有了，機(jī)制活了，可以建立混合所有制、私有制的養(yǎng)護(hù)公司，可以技術(shù)入股或以其他方式，真正把養(yǎng)護(hù)做好。

如何理解創(chuàng)新？一百年前想象今天的交通，1918年《華盛頓日?qǐng)?bào)》發(fā)表一篇文章，描述了未來(lái)汽車的樣子，兩邊是玻璃，座椅可以調(diào)動(dòng)，怎樣導(dǎo)航，汽車應(yīng)該有三個(gè)輪子等等。當(dāng)時(shí)也有污染問(wèn)題，就是馬糞的問(wèn)題，還有大家關(guān)注的氣候問(wèn)題，不是氣候變暖，而是不要總下雨，因?yàn)楫?dāng)時(shí)最先進(jìn)的交通出行方式是馬車出行。從馬車變成汽車，這不僅是一個(gè)工具的變化，而是整個(gè)時(shí)代都變了，我們面對(duì)的是從馬車到汽車更大的巨變的時(shí)代。現(xiàn)在，我們要迎來(lái)第四次工業(yè)革命，第四次工業(yè)革命的主線是互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)化，工業(yè)的智能化，工業(yè)的一體化。現(xiàn)在，人工智能、清潔能源即將實(shí)現(xiàn)，無(wú)人控制技術(shù)、量子信息技術(shù)等將全面影響交通的需求和供給。所以，對(duì)于交通的影響是非常深遠(yuǎn)的，這對(duì)所有交通管理者都提出了更大的挑戰(zhàn)和更大的機(jī)遇。

廣東省公路系統(tǒng)去行政化改革的實(shí)踐

文/廣東省公路事務(wù)中心局長(zhǎng) 任美龍

任美龍：其他省市事業(yè)單位的去行政化改革，應(yīng)該積極籌劃，多做頂層設(shè)計(jì)，公路局是“老單位”，很多省的公路局機(jī)構(gòu)設(shè)置比交通廳還早，對(duì)公路事業(yè)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，必須要有這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，來(lái)養(yǎng)護(hù)管理公路。

廣東省是全國(guó)去行政化改革的4個(gè)試點(diǎn)省份之一，行動(dòng)比較積極，按照中編辦的要求在去年年底前完成了改革。

改革的背景

廣東公路通車?yán)锍?2萬(wàn)公里，其中高速公路是8338公里，農(nóng)村公路18.34萬(wàn)公里。廣東高速公路建設(shè)規(guī)模比較大，基礎(chǔ)設(shè)施投資龐大，去年完成基礎(chǔ)設(shè)施投資1386億元，國(guó)省道完成新改建1000公里，投資是100億元。

近幾年，廣東省委、省政府比較重視高速公路建設(shè)，對(duì)于普通干線公路、國(guó)省道及農(nóng)村公路重視不足，國(guó)省道路況不佳。從前年開(kāi)始積極公路局向省委省政府反映情況，省政府比較重視，接下來(lái)“十三五”的后三年，國(guó)省干線安排投入225億元，用于新改建及路面的改造。

改革前，廣東公路系統(tǒng)的管理分為兩類，一類是國(guó)省干線，是省對(duì)市線條塊結(jié)合，市對(duì)縣以條為主，垂直管理。另一類是部分農(nóng)村公路，由主管部門下屬地方公路管理機(jī)構(gòu)，完成農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)，各個(gè)市有交通局，縣一級(jí)有公路站。公路系統(tǒng)有兩個(gè)機(jī)構(gòu)，一個(gè)是國(guó)省道為主的省市縣垂直管理，國(guó)省道公路局管理系統(tǒng)，另一個(gè)是地方管理系統(tǒng)。

主要改革內(nèi)容

2016年，廣東省啟動(dòng)改革。改革過(guò)程中公路系統(tǒng)，廣東省交通運(yùn)輸廳做了很多的工作，向省政府、省編辦做了很多匯報(bào)，最初的改革思路是與交通廳內(nèi)部整合，公路局不做大的變化。公路局向中編辦匯報(bào)，但是中編辦不同意這個(gè)方案。此后，我們也一直與中編辦溝通，能否把公路局作為一個(gè)外設(shè)行政機(jī)構(gòu)或者是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，當(dāng)時(shí)省交通運(yùn)輸廳、省編辦都同意這個(gè)方案。但是，改革還是由中編辦主抓的改革，最終還是采納了中編辦的意見(jiàn)，改成了現(xiàn)在的模式，把行政功能交給省交通運(yùn)輸廳。

廣東省公路管理局原來(lái)有122個(gè)編制，去行政化之后減少了24個(gè)編制，其中16個(gè)人調(diào)到省交通運(yùn)輸廳，8個(gè)編制用三年的時(shí)間內(nèi)部消化掉。改革之后，省公路中心減少了兩個(gè)處室，一個(gè)是教育收費(fèi)處，一個(gè)是安全處。改革過(guò)程中，我們想單獨(dú)設(shè)立農(nóng)村公路部，但是中編辦認(rèn)為改革一定要疏解編制和部門，所以意見(jiàn)沒(méi)有統(tǒng)一。我們最近正在溝通，希望建立農(nóng)村公路部，因?yàn)閺闹醒氲绞刑貏e重視農(nóng)村的公路建設(shè)，習(xí)近平總書記也前后三次對(duì)農(nóng)村建設(shè)公路作出批示，今年中央一號(hào)文件對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)提出了更高的要求，我們認(rèn)為沒(méi)有一個(gè)單獨(dú)部門，不利于農(nóng)村公路建設(shè)工作。我們最近與省編辦商議，設(shè)置農(nóng)村公路部，這樣一來(lái)，全中心有8個(gè)部門。由于去掉了兩個(gè)部門，所以正處級(jí)的職數(shù)也減少兩個(gè)，全中心正處級(jí)干部7名，副處級(jí)20名，領(lǐng)導(dǎo)班子沒(méi)有增減。改革之后，廣東公路事務(wù)中心變?yōu)樾姓悈⒐芾淼墓骖愂聵I(yè)單位，經(jīng)費(fèi)按照財(cái)政補(bǔ)助撥付。

在省級(jí)改革的同時(shí)，兩個(gè)地市級(jí)也在改革，一個(gè)是清遠(yuǎn)市公路局，一個(gè)是佛山公路局。清遠(yuǎn)與省局一樣，改為清遠(yuǎn)市公路事務(wù)中心，佛山改為運(yùn)輸服務(wù)中心。清遠(yuǎn)的改革方案和名稱與省事務(wù)中心基本一致，調(diào)整了編制數(shù)量，領(lǐng)導(dǎo)、普通員工職數(shù)都有一定的調(diào)整。佛山改革之后增加了一些職能職責(zé)，“三定方案”目前沒(méi)有印發(fā)，包括機(jī)構(gòu)、指數(shù)還沒(méi)有最后確定。

改革的問(wèn)題與思考

改革之后，2017年年底廣東省公路事務(wù)中心下發(fā)了“三定方案”，今年1月份正式掛牌，掛牌之后已運(yùn)行了半年左右。改革以來(lái)，全省公路職工隊(duì)伍比較穩(wěn)定，職責(zé)與職能沒(méi)有大的變化，反而增加了農(nóng)村公路的職能。雖然事務(wù)中心的職責(zé)職能沒(méi)有大的調(diào)整，但是如何運(yùn)作，與市、廳及有關(guān)部門的溝通工作，還需要進(jìn)一步理順關(guān)系，協(xié)調(diào)關(guān)系中不確定的因素。改革的目的是進(jìn)一步促進(jìn)工路事業(yè)的發(fā)展，滿足群眾出行的需求。

其他省份事業(yè)單位的去行政化改革，應(yīng)該積極籌劃，多做頂層設(shè)計(jì)，公路局是“老單位”，很多省的公路局機(jī)構(gòu)設(shè)置比交通運(yùn)輸廳還早，對(duì)公路事業(yè)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，必須要有這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，來(lái)養(yǎng)護(hù)管理公路。養(yǎng)護(hù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的事業(yè)，如何把改革做好，把關(guān)系理順，確實(shí)值得我們深思。改革以后，我們給自己的定位，以及廳里給我們的定位，都是交通運(yùn)輸廳的支持及保障單位。

在改革的過(guò)程中，省編辦有“三不變”的說(shuō)法，即管理模式不變，人員身份不變，待遇不變。現(xiàn)在遇到一個(gè)問(wèn)題，原來(lái)公路局是行政類的參公管理單位，所以有非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。改革之后，是公益類事業(yè)單位，雖然管理模式不變、身份待遇不變，但省人社廳認(rèn)為，目前非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)沒(méi)有辦法繼續(xù)維持。對(duì)此，我們還在協(xié)調(diào)理順這一關(guān)系，地方機(jī)構(gòu)正在改革，人員晉升、交流調(diào)整都已暫停，改革以后才能明確關(guān)系。

總體來(lái)說(shuō)，廣東的改革在職工、職能和關(guān)系協(xié)調(diào)等方面，做了一些探索及思考，雖并不完整，但是總體運(yùn)行比較正常。這也得益于我們與省交通運(yùn)輸廳溝通順暢，省廳認(rèn)為公路局是一個(gè)“老單位”，要發(fā)揮技術(shù)和管理方面的優(yōu)勢(shì)，把公路行業(yè)的事情盡可能做好。

論點(diǎn)

體制不足，機(jī)制補(bǔ)，機(jī)制不足，工作補(bǔ)

江蘇省交通運(yùn)輸廳公路局局長(zhǎng) 張鴻飛

江蘇是改革試點(diǎn)省份之一，目前江蘇改革的方案已經(jīng)出臺(tái)，省公路局更名為公路發(fā)展中心，兩部分職能有所改變，執(zhí)法職能劃給綜合執(zhí)法局，行政許可上升到省廳機(jī)關(guān)。除此之外，還有人員和編制的變化。以前省局有100多人，現(xiàn)在有85人，目前其他方面沒(méi)有變化。

構(gòu)建事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的體制機(jī)制，是新一輪機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)。我們?cè)诓粩嗨伎贾\劃，公路局到底應(yīng)該如何改革。目前江蘇公路局的內(nèi)設(shè)部門有17個(gè)，每一個(gè)部門對(duì)應(yīng)一項(xiàng)工作，每個(gè)部門都有影響力，結(jié)合新一輪改革，如何構(gòu)建新的體制機(jī)制，我們考慮按照事先采集的數(shù)據(jù)，成立一個(gè)路網(wǎng)信息中心，把所有數(shù)據(jù)集中到一起。另外，將所有采集的信息進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，勾畫決策、謀劃發(fā)展。計(jì)劃成立工程綜合部門，提升圖紙的審查及設(shè)計(jì)能力。機(jī)構(gòu)改革的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該更加科學(xué)、規(guī)范，建立相互制約、相互配合、相互協(xié)同的組織框架。

我們都是改革的推動(dòng)者，堅(jiān)定地支持改革、擁護(hù)改革。公路交通幾十年的發(fā)展，沒(méi)有改革就沒(méi)有今天的成績(jī)。除了4個(gè)試點(diǎn)省份，接下來(lái)還有若干個(gè)省份將繼續(xù)改革進(jìn)程，建議接下來(lái)要改革的省份要加強(qiáng)行業(yè)職能。作為行業(yè)主管部門，改革應(yīng)該往哪些方面發(fā)展，痛點(diǎn)在哪里，著力點(diǎn)在哪里，建議掌握發(fā)言權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，適時(shí)發(fā)聲。

如果行業(yè)自身沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)、發(fā)言權(quán)，不積極地向上級(jí)主管部門提意見(jiàn)、提建議，那就是“打雞蛋”，雞蛋從外面打破是食品，從內(nèi)部破殼才是生命。編辦對(duì)行業(yè)管理發(fā)展過(guò)程當(dāng)中的一些難點(diǎn)、要點(diǎn)不一定了解得透徹清楚。現(xiàn)在改革方案已經(jīng)明確，我們?cè)撛趺崔k？體制不足，機(jī)制補(bǔ)；機(jī)制不足，工作補(bǔ)。體制機(jī)制如果不完善、不科學(xué)，需要憑借公路人傳統(tǒng)的敬業(yè)精神和工作作風(fēng)來(lái)彌補(bǔ)。

應(yīng)為發(fā)展而改革

湖南省公路管理局局長(zhǎng) 張漢華

目前的改革是為改革而改革，為工作目的而改革，而不是為發(fā)展而改革。這種情況下，編辦要求不能增加機(jī)構(gòu)，不能增加編制，事業(yè)單位變?yōu)閮?nèi)設(shè)局這個(gè)門檻也被制約了。管理職責(zé)走向市場(chǎng)，這是一個(gè)方向，但是根本的問(wèn)題是編制不夠，不能由事業(yè)單位直接轉(zhuǎn)為行政編制。現(xiàn)在各個(gè)省份的改革還是無(wú)所適從，仍然是原來(lái)的職責(zé)、原來(lái)的任務(wù)、原來(lái)的人員，但是改革之后的管理關(guān)系將變得更加復(fù)雜。

全國(guó)正在推行路政治理，湖南在超限超載治理方面，根據(jù)自己的探索及實(shí)際情況，取得了一定的成效。交通運(yùn)輸部頒布了62號(hào)令，發(fā)布了很多文件，湖南治超反而無(wú)所適從。

養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革現(xiàn)在由交通運(yùn)輸部推進(jìn)，而且正在加快步伐推進(jìn)。養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化根據(jù)實(shí)際情況，一定要有緩沖期，不能“一刀切”，要留有余地，“一刀切”以后將留下很多“后遺癥”，特別要注意管理體系、資源整合及配置的問(wèn)題。

行業(yè)管理應(yīng)交給專業(yè)的人

陜西省公路局局長(zhǎng) 萬(wàn)振江

4個(gè)試點(diǎn)的省份中，沒(méi)有改為內(nèi)設(shè)局的，改革之后職能職責(zé)沒(méi)有深刻的變化，還是履行管理的職責(zé)。改革的過(guò)程中，交通運(yùn)輸廳全部接管公路局的職責(zé)是不可能的。中央編辦曾到陜西調(diào)研，當(dāng)時(shí)談及到這個(gè)問(wèn)題，提出公路局把職能交給交通運(yùn)輸廳，給其增加幾十個(gè)編制，廳里的意見(jiàn)是業(yè)務(wù)太多，增加幾十個(gè)編制也不能完成任務(wù)。

實(shí)際上，我們要研究改革的目的是什么，是為了使工作視野更加健康開(kāi)闊，公路管養(yǎng)得更好。無(wú)論按照事權(quán)還是職責(zé)劃分，在改革的過(guò)程中省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)與市級(jí)的公路管理機(jī)構(gòu)是不同的，省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)更多的是行政管理，市級(jí)、縣級(jí)是公路養(yǎng)護(hù)的生產(chǎn)作業(yè)。我們不能“一刀切”，把公路管理機(jī)構(gòu)全部都改了名字，省市“一刀切”，這對(duì)于公路事業(yè)發(fā)展有很大的影響。

中央提出改革，交通運(yùn)輸部的改革格局很大，頂層設(shè)計(jì)明確，在綜合交通的背景下，下設(shè)很多局，如國(guó)家民航局、國(guó)家鐵路局、國(guó)家郵政局等。現(xiàn)在公路已經(jīng)發(fā)展到四百多萬(wàn)公里，是一個(gè)好時(shí)代，應(yīng)該按照中央確定的“一部多局”的格式繼續(xù)走下去。

對(duì)于各省來(lái)說(shuō)，設(shè)內(nèi)設(shè)局，推行“一廳多局”，應(yīng)該凸顯綜合交通職能。陜西省交通運(yùn)輸廳的認(rèn)識(shí)非常明確，交通運(yùn)輸廳的職責(zé)是綜合交通，考慮的是綜合交通的建設(shè)、行政決策、行政規(guī)劃等，具體行業(yè)管理的事情應(yīng)該交給專業(yè)的人。“一廳多局”的模式，與內(nèi)設(shè)局的提法是相輔相成的，陜西的改革應(yīng)該朝這個(gè)方向走。在中編辦與交通運(yùn)輸部下發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)中，提出的并不是一種模式，如果有條件的話，可以整合廳里相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，保留內(nèi)設(shè)局。

推行市場(chǎng)化改革需付出相應(yīng)的成本

海南省公路管理局局長(zhǎng) 劉文

公路體制改革是大家關(guān)心的問(wèn)題，公務(wù)員編制好還是事業(yè)單位編制好，我認(rèn)為關(guān)系不大。公務(wù)員編制或者事業(yè)單位編制，都不影響我們建好、養(yǎng)好公路。公務(wù)員制度有其優(yōu)勢(shì)，因此大家對(duì)公務(wù)員有更多的偏愛(ài)。公務(wù)員體制中，管理者有很多非領(lǐng)導(dǎo)崗位，可以通過(guò)非領(lǐng)導(dǎo)崗位來(lái)解決一部分人的待遇問(wèn)題，事業(yè)單位的優(yōu)勢(shì)在于有很多專業(yè)技術(shù)崗位，專業(yè)技術(shù)崗位更適合公路行業(yè)，事實(shí)上兩種體制是各有利弊，兩種體制都能干好公路事業(yè)。

這次改革的過(guò)程中，我很憂慮的一個(gè)問(wèn)題，是把綜合執(zhí)法從公路管理職能中分離出去。我的理解是，公路的養(yǎng)護(hù)和路政是推動(dòng)公路事業(yè)發(fā)展的兩個(gè)輪子，如果卸掉一個(gè)輪子，還能平衡發(fā)展嗎？未來(lái)，許可權(quán)可能劃歸路政，涉及公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化，是否要通過(guò)路政許可？路政和養(yǎng)護(hù)分離可能相互制約，對(duì)公路養(yǎng)護(hù)及公路事業(yè)長(zhǎng)久發(fā)展而言是不利的。目前，綜合執(zhí)法是大勢(shì)所趨，不是不可為，但是應(yīng)該條塊結(jié)合，在綜合執(zhí)法的同時(shí)，通過(guò)條塊結(jié)合解決公路路政管理的問(wèn)題，否則今后公路養(yǎng)護(hù)的問(wèn)題不會(huì)少。

養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革的路子是正確的，市場(chǎng)化發(fā)展從“有沒(méi)有”到“好不好”，是一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期必經(jīng)的階段。市場(chǎng)化養(yǎng)護(hù)體制改革應(yīng)該因地制宜，根據(jù)各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，先試點(diǎn)后推廣。推行養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革是有條件的，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化是必然選擇。但是在經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，匆忙推行市場(chǎng)化改革是要付出成本的，有沒(méi)有這個(gè)成本，我認(rèn)為海南就沒(méi)有這個(gè)成本。省財(cái)政廳認(rèn)為暫時(shí)不要考慮推行養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化，條件尚不具備。養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化的改革方向是對(duì)的，應(yīng)該結(jié)合各地的情況因地制宜、循序漸進(jìn)。

資金、治超、人員，公路管理的難點(diǎn)和痛點(diǎn)

黑龍江省公路局局長(zhǎng) 李俊香

在新的養(yǎng)護(hù)資金保障不足的情況下，如何堅(jiān)持做好養(yǎng)護(hù)工作，值得我們思考。黑龍江省的國(guó)省道資金基本上來(lái)源于養(yǎng)護(hù)支付，原有儲(chǔ)蓄做得很好，但是4年的增量養(yǎng)護(hù)資金并沒(méi)有著落。養(yǎng)護(hù)任務(wù)越來(lái)越重，資金沒(méi)有增長(zhǎng)，特別是在2008年完成建設(shè)資金決算后，債務(wù)額增加了很多。黑龍江省的高速公路建成以后，還息缺口有20多億元，財(cái)政沒(méi)有給予補(bǔ)貼，所以燃油稅有一部分需要用于還貸。養(yǎng)護(hù)資金每年為16億元，除去機(jī)構(gòu)費(fèi)用、人員費(fèi)用，用于生產(chǎn)的費(fèi)用為5億元至6億元，缺口很大。農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金缺口更大，2006年建成的農(nóng)村公路網(wǎng)，至今沒(méi)有能力改造，破損程度非常嚴(yán)重。

黑龍江省的聯(lián)合治超情況并不理想，交警和商務(wù)部門沒(méi)有積極性，公路部門缺少權(quán)力，超限超載對(duì)公路的損壞程度非常大。治超不力，公路壓損越來(lái)越嚴(yán)重，養(yǎng)護(hù)壓力更大，形成惡性循環(huán)。下一步，我們?cè)诟母镏性O(shè)想成立一個(gè)綜合執(zhí)法局，路政職能脫離綜合執(zhí)法局，兩者如何并行將是重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。

無(wú)論如何改革，管理層是不變的。中央要解決的問(wèn)題是，各地應(yīng)如何管理好公路。要管理好公路有幾個(gè)嚴(yán)峻的問(wèn)題，比如人員的問(wèn)題。現(xiàn)在黑龍江省人員老化的程度非常嚴(yán)重，局機(jī)關(guān)有160人，平均年齡達(dá)到49歲，公路局是參公單位，人員職級(jí)上升到處長(zhǎng)之后沒(méi)有太多晉升機(jī)會(huì)，人員流動(dòng)不頻繁。未來(lái)，人員老化問(wèn)題將是管理的難點(diǎn)，怎樣加快人員流動(dòng)，值得思考。另一方面，現(xiàn)代化管理中的信息化、智能化都需要進(jìn)一步加強(qiáng)。存量公路的數(shù)字化，形成動(dòng)態(tài)管理、智能化管理，需要重點(diǎn)考慮人才及手段的問(wèn)題。

提升公路行業(yè)管理的專業(yè)化作用

浙江省公路管理局副局長(zhǎng) 樓曉寅

浙江省內(nèi)關(guān)于改革的議論不多，一方面是話語(yǔ)權(quán)不大，另一方面改革是自上而下的，我們重點(diǎn)是服從為主。我的觀點(diǎn)是公路行業(yè)改革，與整個(gè)交通系統(tǒng)改革不一樣，交通系統(tǒng)的服務(wù)對(duì)象不一樣，公路行業(yè)服務(wù)對(duì)象是公路，以省為單位的話，全省公路網(wǎng)是服務(wù)對(duì)象。公路路網(wǎng)本身無(wú)法市場(chǎng)化，與鐵路不一樣，鐵路可以進(jìn)行市場(chǎng)化，公路如果要推行市場(chǎng)化，則需要省一級(jí)成立一家公路公司，把燃油稅統(tǒng)統(tǒng)劃給這個(gè)公司，所有公路的養(yǎng)護(hù)歸這個(gè)公司負(fù)責(zé)，類似于鐵路壟斷公司一樣。

公路行業(yè)的改革，萬(wàn)變不離其宗，要對(duì)公路負(fù)責(zé)。如果形式上做不了主，改變不了環(huán)境，那么只能改變自己。所謂“改變自己”，是提高我們?cè)诠沸袠I(yè)管理中的專業(yè)作用。我想特別強(qiáng)調(diào)一個(gè)詞——“專業(yè)”，要做的工作非常多，尤其是涉及到公路專業(yè)方面的工作，確實(shí)還是沒(méi)有做到位。舉個(gè)例子，路政許可手續(xù)審批實(shí)際上涉及技術(shù)安全評(píng)估，哪些可以許可，哪些不可以許可，需要非常清楚，公路管理部門要做判斷、做評(píng)估，要有專業(yè)的判別能力。

保證公路建設(shè)管理，職責(zé)涉及到公路部門與公安部門；負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理的是路政隊(duì)伍和公安交警兩支執(zhí)法隊(duì)伍。公路路政除了執(zhí)法以外，還要負(fù)責(zé)標(biāo)志、標(biāo)牌、標(biāo)線，這也是一門學(xué)問(wèn)，稱交通工程學(xué)。浙江在這部分的業(yè)務(wù)仍然需要改進(jìn)，加強(qiáng)行業(yè)管理能力，提高服務(wù)水平。無(wú)論如何改革，公路管理機(jī)構(gòu)作為專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)，始終會(huì)存在。