年度城市環境事件評選：方法、評析及啟示

海駿嬌，曾 剛*

（華東師范大學中國現代城市研究中心/城市與區域科學學院，上海 200062）

隨著城市環境問題的日益嚴峻，政府和民眾對于城市環境事件的關注越來越高。一方面，許多城市投入大量人力、物力和財力，大力開展環境保護行動；另一方面，一些城市開始謀求通過環境保護促進地方經濟的發展新路徑。在城市生態文明建設中，樹立典型是激勵良性發展的有效手段，評選有影響力的年度城市環境事件對于中國城市生態建設的激濁揚清有著重要價值。

已有一些媒體和機構會不定期發布年度環境事件，但這些報告并沒有闡明具體的評選依據和方法，人為主觀判斷色彩濃厚。本文以《中國生態城市綠皮書》撰寫為契機[1]，首先，通過科學系統、主客觀相結合的年度城市環境事件評選方法，彌補了事件評選的隨意性；其次，確立最具代表性的城市年度環境事件，并對這些事件的特色和實踐內涵進行簡要分析，以期為中國城市積極開展環境保護行動提供智力支持。

1 年度城市環境事件的評選

年度城市環境事件的評選包含事件收集、事件篩選、事件評定三個部分，層層遞進，體現了廣泛性、科學性、代表性等原則（圖1）。

圖1 年度城市環境事件評選方法與步驟

1.1 事件收集方法

事件收集的目的是盡可能廣泛地收集城市在目標年度的環境行為，形成完整的基礎案例庫。宣傳媒體是監督社會行為、改變人們價值觀念和生活方式的重要方式。基于全球報紙數字化的發展趨勢，1995年我國正式開啟紙質報紙發行網絡電子版的時代[2]，經過20多年年的發展，形成了強大的新聞事件數據庫。因此，本文建議以全國性報紙的網絡平臺為數據來源，通過關鍵詞檢索獲取基礎案例。這種方法有效利用了全國性報紙的權威性和導向性，獲取的案例已經經過編輯和記者的專業篩選，更具有整體比較價值，同時這種數字檢索法也高效、便捷，符合大數據時代的信息獲取方式要求。相比較而言，調查訪談城市職能部門的傳統事件收集方法主觀性更強，不利于城市間的橫向比較，數據獲取效率較低，也不便于收集環境污染類的反面事件。

本文以《人民日報》《光明日報》的網絡電子平臺為數據來源，進行2016年度城市環境事件的案例收集。《人民日報》是中國共產黨中央委員會機關報，是中國第一大報，被聯合國教科文組織評為世界十大報紙之一。該報每周一、三、五刊載“生態”專版，周六刊載“生態周刊”，具有豐富的城市生態事件素材。《光明日報》是由中央宣傳部代管的中央黨報，定位于思想理論領域。該報每兩周刊載一次“生態”專版，并對部分事件進行了深刻的理論評述，讀者可以獲取少而精的城市環境事件。檢索的事件包含上述生態板塊的所有報道，以及其他所有版面中主題包含“環保”“環境保護”“生態”“污染”等關鍵詞的報道。經過兩輪檢索與整理，2016年度共收集到相關新聞報道1 880條，構成了年度城市環境事件的基礎數據庫。

1.2 事件篩選方法

事件篩選之前需要明確城市環境事件的意義。目前，學界對城市環境事件并無明確定義，但是對環境事件、突發環境事件等概念進行了界定。例如，浦佳、劉建濤等學者認為，環境事件是由人為原因造成的對環境生態的污染與破壞，進而影響人的正常生活和生產的事件[3]。國務院辦公廳在《國家突發環境事件應急預案》中，將突發環境事件定義為由于污染物排放或自然災害、生產安全事故等因素，導致污染物或放射性物質等有毒有害物質進入大氣、水體、土壤等環境介質，突然造成或可能造成環境質量下降，危及公眾身體健康和財產安全，或造成生態環境破壞，或造成重大社會影響，需要采取緊急措施予以應對的事件。陳明、楊嵐等學者也以此為依據，對2016年三起重大突發環境事件進行了案例分析[4]。簡而言之，環境事件是人為原因造成重大環境影響的事件。本文認為，年度城市環境事件應該反映人為影響性，主要發生在城市區域，并能夠代表年內環境保護的發展趨勢和關鍵問題。因此，城市環境事件是發生在城市尺度、人為原因造成的、對城市生態環境和市民生產生活產生重大影響的事件。參照上述定義及特征，對基礎案例庫的事件進行初選。利用中國知網文獻檢索功能，對所有初選事件進行下載量排名，并將排名前二十位的良性事件納入年度環境保護事件的備選庫，進入最終的事件評定階段。城市環境破壞事件同理可得。

通過手工排查，本文從1 880條報道中篩選出475條城市環境事件。經過中國知網下載量統計，并將涉及同一城市類似事件的報道進行合并，最終得出排名前二十位的城市環境保護事件和城市環境破壞事件。以城市環保事件為例，下載量排名前20位的城市為上海（35）、重慶（32）、安順（32）、天津（29）、鄂爾多斯（22）、三亞（18）、貴溪（17）、東莞（17）、滄州（15）、無錫（14）、麗水（12）、衢州（11）、珠海（11）、濟南（11）、杭州（10）、北京（8）、渭南（7）、廈門（7）、深圳（7）、三沙（7），檢索日期為2017年5月10日。

1.3 事件評定方法

年度環境事件的最終評定采用專家評價法。提供入選的環境保護事件概述與參考排名，請專家就事件的影響性和特色性分別打分，采用3分量表法（1～3分），分值越高，代表影響性或特色性越強。最后，匯總專家意見，將每個事件的影響性得分和特色性得分相加，總分前十位的事件確定為年度“城市環境保護10大事件”。

本文邀請10位城市生態研究專家和10位相關領域研究生為城市事件打分。除了提供各事件的概述與參考排名，還提供了2016年度國家出臺的城市生態文明建設相關文件，包括《關于健全生態保護補償機制的意見》《土壤污染防治行動計劃》《關于設立統一規范的國家生態文明試驗區的意見》《關于全面推行河長制的意見》《“十三五”脫貧攻堅規劃》等，保證專家評選結果與國家政策指導方向相符。經過評分和統計，在城市環保事件中，影響性得分較高的城市為上海、杭州、重慶，與參考排名呈現較大的相關性；特色性得分較高的城市為鄂爾多斯、杭州、三沙，與參考排名差異較大，對最終結果產生很大的影響（表1）。

表1 2016年城市環境保護10大事件及其得分

2 年度城市環境事件評析

2016年度城市環境保護10大事件分別來自杭州、鄂爾多斯、上海、無錫、貴溪、三亞、珠海、三沙、重慶和深圳10個城市，根據事件特征，總體可以分為專項典型事件、綜合典型事件、區域發展典型事件三類。下文將從事件的概況、典型性、啟示性等方面進行簡要分析。

2.1 專項典型事件

專項典型事件分別來自海南三亞、江蘇無錫、廣東珠海和江西貴溪4個城市（排名不分先后），代表了水、土、氣、生4個專項領域環境治理和保護的先進典型。城市環境問題往往是復合的，這些專項城市案例有助于各地在具體的治理過程中博采眾長、靈活借鑒并推廣河長制、公眾參與等創新性的治理經驗。

（1）事件一：無錫“河長制”施行十年全國推行。2016年12月11日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》，至此，無錫市“河長制”在實行的第十個年頭正式在全國推廣。2007年以來，無錫全市5 635條村級以上河道陸續實現河長制管理全覆蓋，市、縣（區）、鎮（街道）、村（社區）四級河長全部落實。10年來，無錫市重點水功能區水質達標率大幅提升55.2個百分點，太湖無錫水域水質好轉幅度大于全太湖。

2007年的“太湖水危機”促使無錫市改革治理模式，并取得良好成效。無錫“河長制”開啟了我國河流治理的新時代。各地以此為基礎，因地制宜地繼續完善、推廣“河長制”，逐步恢復各類水體功能，在水資源保護、水污染防治和水環境治理方面踐行生態文明建設和綠色發展理念，取得了令人矚目的成效。

（2）事件二：貴溪九牛崗實現最大面積單體一次性修復重金屬污染土壤。2016年5月31日，國務院印發《土壤污染防治行動計劃》，并據全國首次土壤污染狀況調查公報顯示，我國耕地土壤點位超標率為19.4%，重金屬污染問題突出。經過多年的土壤重金屬治理實踐，分類治理的“貴溪模式”逐漸成形。在重度污染區，主要種植觀賞性好的本地樹種，植被覆蓋度達到85%以上，以實現生態恢復為主要目的；在中度污染區，種植有經濟價值的纖維、觀賞或經濟林木等植物，以獲取較好的經濟效益；在輕度污染區，在保持原有農作物耕作基礎上，持續進行土壤調理，以保證糧食作物達到食用標準。

土壤重金屬污染具有移動性差、滯留時間長、不易被微生物降解等特點，其修復和治理是難中之難。江西貴溪市九牛崗土壤修復示范項目是我國單體一次性修復重金屬污染土壤面積最大的區域，這一治污模式對我國大江大河流域土壤的重金屬污染治理工作具有重要借鑒和推廣意義。

（3）事件三：三亞被世界衛生組織評為中國大陸空氣質量最優城市。2016年5月，世界衛生組織發布最新全球城市空氣質量數據庫，海南三亞市PM2.5年均濃度15μg/m3，位列中國大陸城市首位（2014年數據）。另據國際環保組織——“綠色和平”發布的《2016年中國366個城市PM2.5濃度排名》報告，三亞市2016年PM2.5年均濃度為13.8μg/m3，在286個地級以上城市型政區中排名第一位。

城市空氣質量改善是國內環保領域的最大熱點。三亞的空氣質量優異誠然是天時、地利、人和的綜合結果，但維持高位、優中更優無疑是“人和”的重要證據。三亞的案例表明，強化城市“雙修”建設（生態修復和城市修補）、減少產業污染是改善城市空氣質量的重中之重，這也是各個城市在治理大氣污染工作中需要借鑒之處。

（4）事件四：珠海等7地上榜首批“國家生態園林城市”。2016年1月29日，廣東珠海等7個城市被住房和社會保障部評為首批“國家生態園林城市”。生態園林城市是目前我國城市建設管理方面含金量最高的城市榮譽，在首批7個獲準命名的城市中，珠海市在核心“三綠”指標的絕對值和變化量中均遙遙領先（2015年，珠海市人均公園綠地面積19.50平方米、建成區綠化覆蓋率58.11%、建成區綠地率54.50%）。

城市綠色空間和生態廊道建設是宜居城市的重要方面。珠海的生態建設經驗表明，在大力發展城市公園等各類生態基礎設施的同時，應該激發市民的環保建設熱情，搭建綠色學校、綠色社團、綠色社區、綠色志愿者等平臺，形成綠色生活的社會風氣和訴求，從根本上激勵城市的生態環境建設行動。

2.2 綜合典型事件

綜合典型事件分別來自浙江杭州、廣東深圳、海南三沙3個城市。其中，杭州的案例體現了以大型賽事活動為契機開展城市綜合環境整治的良好經驗；以深圳大鵬新區為代表的生態補償機制是國家正在大力提倡的、采用市場化手段推進環保建設的重要措施；三沙設市以來取得的生態建設成就則體現了生態技術發展的重要性。

（1）事件五：杭州借力G20投資逾500億元深化城市環境治理。2016年9月4日，G20第十一次峰會在杭州市開幕。為迎接此次峰會，杭州實施五氣共治、五水共治、五廢共治“三五”工程，涉及市政交通、城市門戶、城市景觀、污染治理等6大類605個環境整治提升項目和各類專項整治，歷時400多天，累計投資超過500億元。此外，為中和本屆峰會可能產生的碳排放，杭州于2017年3月在臨安市太湖源鎮完成造林334畝，預計在未來20年內完全吸收本次峰會排放的全部溫室氣體，實現峰會零排放的目標。

近年來，以舉辦大型賽事活動為契機開展大規模城市環境治理是一批大中型城市的階段性發展目標之一。在中央和地方政府、市場、民眾等多重支持下，城市環境治理能夠得到充足的資源，是不可多得的發展機遇。然而，面子工程、因噎廢食、投入產出嚴重失衡等弊端也在此類事件中頻現，治理效果曇花一現，甚至產生爛尾工程和各種發展負擔。杭州為召開G20會議開展的城市環境治理成效顯著，具有系統性和前瞻性，對此類城市和事件具有反思和借鑒意義。

（2）事件六：深圳大鵬新區試點生態補償累計發放13.5億元。2016年5月13日，國務院辦公廳印發《關于健全生態保護補償機制的意見》。深圳市大鵬新區作為全國率先實施生態補償政策的地區，共計222平方公里的土地被劃入生態控制線范圍，占全區陸域的73.5%。2007—2015年的9年間，累計發放補助資金13.5億元，人均年收入增加1.2萬元。

我國生態補償仍處于起步階段，國家和地方分別開展了一批生態補償試點。深圳市大鵬新區生態補償試點連續推行多年，注重統籌兼顧和建立長效機制，妥善處理了政策、資金、維穩等生態補償工作面臨的復雜問題，通過經濟手段提升區域居民的生態保護積極性，實現權力和義務的統一，對其他城市和地區的生態補償實施具有反思和借鑒意義。

（3）事件七：三沙設市四年，沙洲變綠洲。2016年7月23日，三沙市海洋生態環境保護專項資金啟動儀式在三沙市人民政府舉行。三沙市成立四年來，投入資金4.69億元專款用于生態環境保護，其中環境保護基礎設施建設投入3.2億元，島礁綠化投入0.54萬元，環境監測、增殖放流、島礁整治修復、科研、基礎數據采集等項目投入2.66億元。

三沙市的許多島礁都是珊瑚造礁形成的，生態系統脆弱，開發建設三沙而不破壞海洋生態環境，并對周邊生物資源實施有效保護，是城市建設的基礎工作；同時，三沙市生活條件艱苦，面臨海水淡化、垃圾處理等生活難題。因此，突破技術難關，開發一系列先進的生態技術，實現三沙市的可持續發展，具有重要的科學價值和戰略意義。

2.3 區域發展典型事件

區域發展典型事件分別來自上海崇明區、重慶和內蒙古鄂爾多斯。它們代表了不同特色的區域生態文明發展模式，激勵其他城市因地制宜地將生態環境要素轉化為區域發展新的增長點，實施綠色就業，轉變發展路徑，從環境治理保護走向環境驅動發展，實現經濟和環境的雙贏發展。

（1）事件八：上海崇明區正式開啟“世界級生態島”建設新階段。2016年12月16日，《崇明世界級生態島發展“十三五”規劃》發布，崇明生態島定位“國際生態示范島、國際休閑度假島、國際智慧科技島”，正式開啟對標國際的發展新階段。作為國務院批準的第一批生態文明先行示范區，崇明生態島建設被編入聯合國環境規劃署的綠色經濟教材，向全球42個島國推薦。

上海崇明區是生態與經濟協調發展的典型案例之一。作為我國東部的欠發達地區，崇明區依托上海市充足的經濟和社會資源，生態環境保護與建設的基礎優越。其側重于通過技術、管理機制體制創新等發揮社會、經濟、生態、環境、管理多領域耦合和協調，構建完善的生態產業體系，合理地將生態環境要素轉化為區域發展新的增長點。上海崇明區是跨越型的生態文明建設典范，其建設經驗值得具有較多資金或政策支持的“特區型”區域參考借鑒。

（2）事件九：重慶實施林下經濟與高山搬遷相結合的生態扶貧新路徑。2016年12月2日，國務院辦公廳印發《“十三五”脫貧攻堅規劃》，鼓勵貧困地區實施以生態扶貧帶動精準扶貧的發展路徑，實現減貧脫貧和生態文明建設的“雙贏”。重慶市一方面依托退耕還林，發展林下經濟，開展森林旅游，助力貧困戶脫貧致富，同時對石漠化地區實行綜合治理，實現了治山與興林、增綠與增收雙贏；另一方面，對高山高寒地區貧困人口實施搬遷，幫助群眾脫貧的同時使生態環境得到有效保護。

作為我國西部地區的唯一直轄市和尚擁有貧困縣的唯一直轄市，重慶市是生態與經濟協調發展的又一典型案例。不同于上海崇明區，這里的貧困程度更高，經濟發展與環境治理的矛盾更大。即便如此，也要拒絕承接發達地區落后產業、污染企業、過剩產能轉移，要重視挖掘區域生態、環境和資源稀缺性和特色性帶來的市場價值，創建適合當地生態環境建設需求的產業體系，進而實現雙贏發展。重慶是欠發達地區生態建設的代表，其生態扶貧的建設經驗對于廣大欠發達地區具有普遍參考價值。

（3）事件十：鄂爾多斯庫布齊沙漠治理模式被聯合國授予“生態治沙”典范。截至2016年，內蒙古鄂爾多斯市建造了6 000平方公里的綠洲（庫布其沙漠總面積的1/3），實現10萬沙區群眾脫貧致富，年人均收入由1990年的不足400元增至2015年的1.4萬多元①1990年，中國農村居民人均純收入為686元；2015年，中國農村居民人均純收入為10 772元。，沙漠所在地杭錦旗從中國倒數十幾位的貧困縣，2016年正式退出貧困縣行列：庫布齊治沙模式先后榮獲聯合國“環境與發展獎”，被聯合國授予“生態治沙”典范。

庫布齊沙漠是京津冀地區三大風沙源之一。通過在庫布齊地區修建穿沙公路、植樹綠化沙漠、實施生態移民、發展沙漠產業，曾經的“死亡之海”變為經濟綠洲。庫布齊治沙經驗生動地體現了自然環境保護具有多種直接和間接的經濟價值，這不僅對于我國荒漠化、石漠化等生態脆弱地區的城市具有借鑒意義，其綠色就業的理念對于存在不同程度自然環境退化的廣大城市具有普遍的啟示性，是生態文明背景下區域發展的另一種可選路徑。

3 結語

相較于傳統主觀的年度城市環境事件評選方法，本文提出定量和定性相結合的事件評選方法，通過事件收集、事件篩選、事件評定三個步驟，提高了評選結果的代表性與可靠性。在此基礎上，本文對2016年度中國城市環境保護事件進行了評選和案例評述，入選城市和案例基本能夠覆蓋當年中國城市環境治理和環境建設的各個層面。無錫、貴溪、三亞、珠海的案例分別代表了水、土、氣、生4個專項領域環境治理和保護的先進典型；杭州、深圳、三沙的案例分別體現了以大型賽事活動為契機開展城市綜合環境整治的良好經驗，以及市場化的治理手段和生態技術對于城市綜合治理的重要性；上海崇明區、重慶、鄂爾多斯庫布齊地區體現了因地制宜的區域生態文明發展模式。10個年度事件體現了城市環境建設的不同側面，為其他城市樹立了多種樣板，全面激勵我國城市的生態文明發展。

綜合這些典型事件，我們可以總結如下啟示：①提升環境治理成效應該兼顧管理模式創新和技術創新。河長制、生態補償、公眾參與等管理模式創新體現了責任制、市場化、民主化這一城市環境治理新趨勢，各個城市都應貫徹并深化這些管理理念；而生態技術創新則是認識和治理環境污染、提高能源資源利用率和環境適應性的根本手段。②生態環境要素應被視為城市發展的新增長點。“綠水青山就是金山銀山”，一方面，良好的生態基底和經濟實力可以共同塑造完善的高端產業體系，而且節能環保產業作為國家確立的戰略性新興產業，具有很大的經濟潛力；另一方面，對于生態環境良好而經濟基礎略微薄弱的地區，提供有機農產品和綠色工業制品有利于開拓綠色市場，并隨著民眾生態意識的推廣，具有更大的市場需求，從而形成經濟和環境的雙贏。③環境保護行為具有發展和再分配雙重屬性。以再分配為目標的環保行為由來已久，是各個城市治理的重要方面；越來越多的城市認識到環保行為的發展屬性，但是這種認識仍有待于繼續普及。同時，先行城市應該借鑒樣板案例，積極探索通過環境保護實現經濟發展的新模式。