省域水環境保護政策實施效果評價的指標體系構建與實證研究

楊 俊，劉艷玲，周靖承，丁 郵

（中南財經政法大學環境管理與政策研究所，湖北武漢 430073）

環境政策作為一類重要的公共政策，是各級政府部門為解決相應的環境問題，并達到一定的目標而制定的法律法規、標準規范和管理辦法。針對環境政策進行評估，則是檢驗政策是否達到預期目的和效果的關鍵環節，同時也是及時發現政策制定和執行過程中的偏差并適時進行調整的重要依據。

20世紀八九十年代以來，美國、歐洲、日本等發達國家或地區對環境政策執行的有效性給予了關注，分別出臺了一系列的政策文件，將環境政策評估納入立法范疇，并對評估的各要素進行了規定和說明，形成了較為完善的環境政策評估體系和評估方法。早在1990年，美國出臺的《清潔空氣法修正案》就要求對相關的清潔空氣政策進行評估，美國環境保護署（Environmental Protection Agency, EPA）采用成本效益的方法對該法案的實施效果進行了評估，結果表明，《清潔空氣法》實施以后產生的效益遠大于成本[1-3]。歐盟的環境政策評估遵循一套由歐洲環境署提出的環境政策評估標準框架，它側重于從系統的角度來看待和分析人類活動與環境影響之間的聯系，在人類行為與環境經濟產出之間建立聯系，其落腳點也主要是采用成本效益分析法來進行評估[4-7]。日本在20世紀90年代后期開始實施環境政策評估制度，經過二十多年的發展目前已形成較為完善的環境政策評估體系，其環境政策評估是在公共政策評估統一框架下進行的，自2001年起其相繼制定的《關于行政機關實施政策評估的法律》《執行政府政策評估法案的內閣命令》《執行政府政策評估法案的條例》《實施政策評估的基本指南》《環境省政策評價基本計劃》等更是將環境政策評估提升到了法律層面[8]。

我國對環境政策評估的理論和實踐研究開展較晚，但進入21世紀后，越來越多的專家、學者開始關注相關問題，并進行了一系列的探索。在理論與方法層面，李康[9]較早地對環境政策評估的對象、內容、作用、標準、方法、步驟進行了較為全面的梳理。王金南等[10]系統地從環境政策評估的定義、作用、意義以及環境政策評估與戰略環境評價的關系等層面論述了開展環境政策評估研究與實踐的重要性，同時對環境政策評估涉及的9個重大問題進行了充分的辨析。宋國君等也指出了我國環境政策評估的現狀及面臨的主要障礙，同時給出了完善的對策。于娟[11]對環境政策評估的方法進行較為系統的總結。在實踐層面，已有學者圍繞節能減排政策、海洋環境保護政策、流域環境保護等開展了卓有成效的環境政策評估。雷仲敏[12]根據公共政策評價的標準和模式，將政策目標、政策影響和政策收益三方面相結合，構建了節能減排政策綜合評價指標體系，對“十一五”期間山東省節能減排政策進行了評估，并針對存在的問題，提出了完善該省節能減排的對策建議。周瑩[13]利用層次分析法和模糊數學方法建立了海洋環境政策績效評價模型，將定性分析和定量分析相結合，對廣東省海洋環境政策進行了綜合評價，并根據評價結果提出了改善廣東省海洋環境政策的建議。宋國君[14]從污染防治行動狀況、污染物排放控制效果、水質以及政策管理體制四個方面對淮河流域水環境保護政策進行了全面評估。

總結來看，我國的環境政策評估相較于發達國家起步較晚，在理論和方法等層面主要沿用發達國家的模式，在實踐層面，評估對象也主要以單項環境政策評估或流域環境政策評估為主。但值得注意的是，環境政策作為公共政策的一類，具有很強的公共管理特征，同時結合我國的現實國情，環境政策的實施又具有明顯的行政管理特征。同一項環境政策的實施可能涉及眾多的公共管理部門，某一個公共管理部門也可能涉及眾多環境政策的實施與管理，某一類環境政策的實施還可能涉及多個行政區域間、一個行政區域內多級行政組織間的聯合與協作。因此要單純地就某一項環境政策的實施效果進行有效的評估，盡管有可能達到預期的評估結果，但很難明確評估結果的指向性，即哪一主體應該對評估結果負責。由此我們認為，在《中華人民共和國環境保護法》明確“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”,實行領導干部環境保護責任離任審計制度前提下，以行政區劃為單元，以能夠依托環境科學理論對環境要素進行相對嚴格區分的生態環境、水環境、大氣環境、土壤環境進行綜合評估，其相較于對某一項環境政策的評估反而具有更強的現實意義與實踐價值。

在我國生態文明建設和長江經濟帶發展戰略的統一布局下，湖北省是我國首個開展生態省建設的試點省份，其從區位上又處于長江經濟帶承上啟下的位置，努力建成長江經濟帶發展中的生態文明示范帶對于實現國家《長江經濟帶生態保護規劃》中“生態優先、綠色發展”的戰略目標具有重要意義。素有“千湖之省”的湖北省水資源豐富，也是三峽工程壩址所在地、南水北調中線工程水源地，在眾多的環境要素中，水環境的保護對于實現上述戰略目標舉足輕重。“十二五”期間，湖北省先后頒布修訂或執行了《湖北省湖泊保護條例》《湖北省水污染防治條例》《三峽庫區及其上游流域水污染防治規劃（2011—2015年）》等眾多的地方性水環境保護政策。正如上文言及，要將上述各單項的政策實施效果進行逐一評估既很難厘清各項政策之間的交叉與重疊，也難以明確評估結果的作用對象。因此，本文以湖北省“十二五”環境規劃的水環境保護指標為主要依據，借鑒壓力—狀態—響應（pressure-state-response，PSR）模型，從污染排放強度、水質改善效果、水資源利用和污染減排效率三個維度出發，以湖北省行政區域為單元建立綜合的“十二五”水環境保護政策評價指標體系，對政策的實施效果進行量化評估，以期從宏觀、系統的層面指出目前湖北省水環境保護政策實施過程中存在的主要問題，明確湖北省“十三五”期間乃至更長時期水環境保護政策的重點。

1 數據來源、指標體系與評估方法

1.1 數據來源

本文的基礎指標數值主要來源于兩個方面。一方面，污染物排放量、相關河流湖泊水質狀況等主要來源于《湖北省統計年鑒》《湖北省環境統計公報》《湖北省水資源公報》，以及《湖北省環境質量狀況》等官方數據；工業用水重復利用率等來源于EPS全球統計數據/分析平臺的環境數據庫。另一方面，本文指標的目標值主要來源于《湖北省湖北省環境保護“十二五”規劃綱要》《湖北省“十二五”節能減排綜合性工作方案》《國家節水型社會建設“十二五”規劃》《生態縣、生態市、生態省建設指標》等政府文件。此外，對于政策文件中沒有明確規定目標值的指標，則選取2010—2015年的最優值或者理想狀態下的最高值作為目標值，以此反映“十二五”期間指標的變化情況。

1.2 指標體系

環境政策實施效果評估的關鍵是選取科學、合理的指標并構建評價指標體系。評價指標體系可以有多種類型，主要有根據評估內容建立的綜合性評價指標體系，以及基于投入產出角度建立的評價指標體系。潘護林[15]、周瑩[13]等學者根據評價內容和目的，考慮政策對社會經濟等多方面帶來的影響，分別從環境、社會、經濟等方面來選取和建立指標體系，對污水治理效果、海洋環境政策等進行評價。這種指標體系的內容比較全面，考慮了環境政策對社會經濟的影響，但是難以突出評估的重點；陳忠暖[16]等基于投入產出模型，將土地資本等作為投入指標，將環境效益作為產出指標，建立城市綠地的生態效率評價指標體系，但是對于環境政策而言，其環境產出效益難以貨幣化，所以這種基于投入產出模型建立的評價指標體系更適用于企業組織的績效評價[17]。

本文選取PSR（pressure-state-response）模型，通過分析人類活動與環境之間的因果聯系，建立評價指標體系。PSR最初是由加拿大統計學家David J.Rapport和Tony Friend提出，后由經濟合作與發展組織（OECD）和聯合國環境規劃署（UNEP）于20世紀八九十年代共同發展起來的用于研究環境問題的框架體系[18,19]，該模型在環境評價方面得到了廣泛應用。黃小卜[20]、王婷[21]等學者在應用時分別將環境效率、環境質量和環境治理指標與壓力、狀態、響應相對應建立指標體系，通過考察三級指標發現，他們對于壓力的界定不夠準確，其將單位GDP的資源消耗量、單位GDP的污染物排放量指標納入壓力層面需要進一步推敲。本文在深入分析的基礎上，選取污染排放強度、水質改善效果、水資源利用和污染減排效率三個二級指標，分別將其與壓力、狀態、響應相對應。

對于污染排放強度指標，從水量（廢水排放）和水質（污染物排放）兩個方面考慮。由于工業廢水排放便于統計的同時也是造成水體污染的主要來源，因而將工業廢水排放總量作為廢水排放指標。另外，化學需氧量和氨氮一直是環保部門監測污染排放強度最重要的兩個指標，也是監測數據齊全的主要水體污染物，并被納入《湖北省環境保護“十二五”規劃綱要》作為環境保護主要指標，因而選取化學需氧量和氨氮的排放總量作為污染物排放指標。

對于水質改善效果指標，黃小卜[20]等選取地市集中飲用水源地水質達標率、主要河流水質達標率、近岸海域功能區水質達標率作為反映水質的環境質量指標，囊括了飲用水源地、主要河流以及近岸海域等主要水體，更能全面反映水質變化情況。鑒于湖北省屬于內陸省份，并不臨海，但境內湖泊水庫眾多，因而本文在參考黃小卜[20]選取的水質指標的基礎上，從水源地飲用水質量、河流水質、湖庫水質三個方面對水質改善效果進行評估。其中，對于河流水質指標的選取，由于長江作為一條主要河流自西向東貫穿湖北省全境，并在湖北省境內擁有漢江、漳水、清江等多個支流，因而本文將長江支流和干流的水質同時納入考察范圍。此外，《全國重要江河湖泊水功能區劃（2011—2030）》對包括長江流域在內的重要水域進行了功能區劃分，相較于長江流域符合Ⅲ類水質達標率，本文認為長江流域符合功能區劃的比例更能反映環境現狀與規劃目標的差距，也能夠避免指標間的重復，因而本文除主要河流水質達標率外，將長江干流和支流符合功能區劃的斷面比例也納入河流水質指標，而水源地飲用水質量和湖庫水質分別用重點城市集中飲用水源地水質達標率、湖庫水質符合或優于Ⅲ類水質達標率表示。

在效率指標的選取上，黃小卜[20]、王婷[21]等均選取單位GDP能耗、水耗，以及單位GDP的COD和SO2排放量等指標，從水資源利用和污染減排兩個方面考慮建立環境效率指標，能夠較為全面地反映資源利用以及水體、大氣主要污染物的排放效率。本文認為除了以上兩個方面，還應考慮水資源的循環利用效率，從用水效率、減排效率、循環利用效率三個方面建立資源利用和污染減排效率指標。其中，用水效率和循環利用效率分別用單位GDP用水總量和工業用水重復利用率表示，對于減排效率指標，主要考慮單位GDP廢水排放量、單位GDP化學需氧量排放量、單位GDP氨氮排放量等三項指標，這里需要指出的是，其和污染排放強度的不同在于單位GDP所產生的廢水量、污染物量表征的是水資源利用的效率問題，其值越小，反映水資源的利用效率越高，是在面臨“壓力”情況下的一種積極的“響應過程”。最終確定湖北省“十二五”期間水生態環境保護政策評估指標體系，如表1所示。

表1 水環境保護政策實施效果評估指標體系

1.3 評估方法

1.3.1 指標權重的確定

由表1可以看出，水環境保護政策評價指標體系是一個具有多維度、多層次的復雜體系，因而在確定指標體系后，還需進一步確定指標體系中每一維度具體指標的權重，即具體指標在完成實現整體目標中的貢獻程度。指標的賦權方法主要有主觀賦權法、客觀賦權法。其中，主觀賦權法主要包括德爾菲法、層次分析法等，利用專家打分確定權重，權重的賦值主要依據評估者的個人經驗和認識，具有較強的主觀性，缺少客觀標準和依據。客觀賦權法主要依據一定的科學方法計算而得，包括均權法、熵權法等，減少了人為因素的影響。由于本文依據PSR模型選取了最為重要和相關的指標，無法明確壓力、狀態、響應三個層面的重要性差異，因而選取均權法確定指標權重。均權法主要有兩種具體方式：一種從三級指標開始均權，另一種則從二級指標開始均權。王婷[21]、仲崇峻[22]等采取從三級指標開始均權的方法確定指標權重，但本文認為PSR模型三個層面所對應的污染排放強度、水質改善效果、水資源利用和污染減排效率三個二級指標對于一級指標的作用和重要性是相同的，因而應該從二級指標開始均權。所以最終確定三個二級指標的權重均為1/3，污染排放強度下兩個三級指標的權重為1/6，水質改善效果以及水資源利用和污染減排效率下的三個指標的權重均為1/9，具體的四級指標權重如表1所示。

1.3.2 數據標準化

考慮到各個指標的量綱并不相同，因而需要對指標進行無量綱處理。在具體計算時，還需根據指標所反映的實際意義劃分為正向指標和逆向指標兩類，其中正向指標是指標實際值越大，證明政策效果越好的指標；反之，則是逆向指標。

對于正向指標：

對于逆向指標：

最終得分：式中，Xij為第i項指標第j年的基礎數值，其中i=1,2,3…n,，j=1,2,3…m；Xmin為指標的最小值；Xmax為指標的最大值，X為指標的目標值；Sij為第i項指標第j年的標準化分值；Wij為第i個指標的權重值；S為最終得分。

2 湖北省水環境保護政策實施效果評價實證研究

2.1 壓力——污染排放強度

由表2可見，“十二五”期間湖北省工業廢水排放總量在2012年達到最大值后呈連年下降趨勢，化學需氧量和氨氮的排放量也逐年下降，其中化學需氧量排放量在2014年就已實現了“十二五”規劃的目標值。至“十二五”末期，化學需氧量和氨氮排放總量分別為98.61萬t和11.43萬t，與2010年相比分別下降了12.27%和14%。總體來看，2010—2015年，湖北省廢水和污染物減排成效明顯，大體呈上升趨勢。“十二五”期間，湖北省將全省節能減排的指標合理分解到各市、州，以及有關行業主管部門，各市、州和行業主管部門又進一步將指標下達、分解到各縣（市、區）和重點用能、排污單位，以及下級行業主管部門，并且健全節能減排統計、監測和考核體系，加強目標責任評價考核，將地區目標考核與行業目標評價相結合，全面控制了污染物的排放總量，超額完成節能減排預定目標，證明《湖北省“十二五”節能減排綜合性工作方案》取得了良好的效果。

表2 污染排放強度

2.2 狀態——水質改善效果

從表3可以看出，水質改善效果在2010—2015年雖有反復，但總體呈下降趨勢。就重點城市飲用水源地水質達標率而言，六年間，除了2013年有略微下降以外，其他幾年均維持在100%的水平，這說明在13個地級行政區和4個省直管縣級地區，飲用水源地水質均已穩定達標，飲用水安全得到了保障。湖庫水質符合或優于Ⅲ類水質比例雖然在2012年后略有下降，但是與2010年相比，“十二五”末期2015年湖庫水質符合或優于Ⅲ類水質比例提高了10.9%。而河流符合水質標準的比例，以及長江干流、支流符合功能區劃的斷面比例等指標在六年間沒有明顯的上升趨勢，改善效果不明顯。雖然“十二五”時期湖北省針對境內長江、漢江流域，以及三峽庫區、梁子湖等重點湖泊河流水庫分別規定和實施了具體的污染防治規劃，但一些污染嚴重的河流斷面水質并未得到明顯改善，斷面總磷、氨氮、化學需氧量等污染物超標現象依然突出。究其原因，可能有以下兩點：首先，省內產業層次偏低，結構不優，經濟發展不均衡，產業布局有待調整。湖北省工業結構在整個產業中所占比重較大，其中重工業占62.2%，而省內經濟發展的極不均衡致使重工業集中在省內中東部地區以及西北部的十堰等地，從而給這些地區造成較大的環境壓力，從主要斷面水質來看，水質最差的朱家河口、太平沙、新河村、港洲村、泗河口等10個劣Ⅴ類斷面，主要就集中在武漢、潛江、仙桃、十堰等重工業比較發達的城市和位于武漢市周邊的武漢城市圈城市。其次，對環境的監測和管理力度不夠。雖然《中華人民共和國環境保護法》對各項污染物的排放均做了明確規定，但可能由于相關政府部門執法不嚴、監管力度不夠，致使違法成本較低，向河流湖泊進行非法排污的現象屢禁不止。

2.3 響應——水資源利用和污染減排效率

由表4可見，2010—2015年六年間，水資源利用和污染減排效率逐年上升，單位GDP水資源消耗量和污染物排放量均呈現下降趨勢，其中，2015年單位GDP用水總量、廢水排放量、化學需氧量排放量、氨氮排放量與2010年相比分別下降了45%、37%、53%、53%，單位GDP化學需氧量的排放量在2015年末更是超過了國家生態縣的標準，2015年工業用水重復利用率相較“十一五”末也提升了5.85%。由此可見，相關環境保護政策的實施在水資源利用效率、污染物排放量控制和效率的提高以及水資源循環利用效率的改善上均取得了顯著的成效，這與湖北省推進淘汰落后產能，發展循環經濟，堅持環境優化經濟發展的戰略，以及實行最嚴格的水資源管理制度，建立用水總量和用水效率控制制度密不可分。

盡管評價結果顯示水資源利用效率明顯提升，但“十三五”乃至更長久的時期，湖北省仍面臨較大的水資源環境壓力。2012年《湖北省加快實施最嚴格水資源管理制度試點方案》中指出水利部確定的湖北省用水總量2015年為315.51億m3，2020年為365.91億m3，2030年為368.90億m3；2016年水利部和國家發改委印發的《“十三五”水資源消耗總量和強度雙控行動方案》規定到2020年，湖北省萬元GDP用水量和萬元工業增加值用水量要比2015年下降30%；2017年《湖北省“十三五”節能減排綜合工作方案》規定2020年全省化學需氧量和氨氮排放量要分別控制在88.84萬t和10.24萬t，分別比2015年下降9.9%、10.2%。雖然“十二五”期間湖北省超額完成了目標，但未來“十三五”乃至“十四五”時期，要在經濟發展的同時，將用水總量嚴格控制在一個相對穩定的水平，嚴格控制用水強度，推進污染物減排，則還需進一步提高水資源的利用效率和污染物排放效率。

2.4 綜合評價結果

對各指標進行標準化處理得到初步結果后，根據式(3)，求得綜合加權后的總分（圖1）。可以看出，2010—2015年湖北省水環境保護政策實施效果總體呈上升趨勢，2015年總評分是“十一五”末2010年的3.07倍，說明政策的實施對水資源環境的保護和改善起到了一定的作用，尤其是在污染排放強度以及水資源利用和污染減排效率兩個方面得到明顯改善，但水質改善效果不佳，說明政策的執行仍存在一些問題。

表3 水質改善效果

表4 資源利用和污染減排效率

圖1 水環境保護政策實施效果評價結果

3 結論與展望

本文基于PSR模型，從污染排放強度、水質改善效果以及水資源利用和污染減排效率三個方面構建了水環境保護政策實施效果的評價指標體系，對湖北省“十二五”期間的水環境保護政策實施效果進行了評價。結果表明，2010—2015年湖北省水環境保護政策實施效果總體呈上升趨勢，在污染排放強度以及水資源利用和污染減排效率方面取得了較好的效益，但水質改善效果總體呈下降趨勢，省內長江流域主要斷面水質未取得明顯改善，總磷、氨氮、化學需氧量等污染物超標現象依然突出。接下來的“十三五”時期，是我國全面建成小康社會、實現第一個百年目標的決勝階段，也是湖北“建成支點、走在前列”的關鍵時期。要進一步總結實踐經驗，推進環境保護政策的實施和完善，需要重點從以下兩個方面鞏固推進：首先，加強水環境承載力評估，優化整體產業布局。通過對水環境承載力的評估，充分認識現有的環境容量和壓力，從而根據評估結果，合理優化產業布局，促進資源環境的合理利用，控制沿江污染物排放。其次，加強對水環境的管理和監測。加大執法力度，對無證排污或不按許可證規定排污的企業，嚴格依法予以處罰；嚴格問責制度，對執法不嚴、管理不善的行政主體，嚴格追究其責任，從而促進湖北省水環境的綜合改善，全面實現“生態優先、綠色發展”的目標。

本文嘗試性地構建了湖北省環境保護政策實施效果評價指標體系，并對指標進行歸類和細化，采用均權法對指標進行賦權，以湖北省“十二五”期間為例，對水環境保護政策實施效果進行了評價。總體而言，本文所采用的方法是可行的，所建立的指標體系也是基本合理的，評價結果能夠反映政府在水環境保護政策實施上所取得的成效進步和不足，具有一定的應用價值。但我國的環境政策評估起步較晚，在理論和方法等層面還不夠完善。本文僅僅是在參考現有理論方法的基礎上，對湖北省“十二五”期間水環境保護政策實施效果進行了初步的探索和評估。首先，在評價指標的選取和指標體系的建立上，鑒于部分重要指標數據缺失而未被納入指標體系，所以本文所建立的指標體系是有一定局限性的，評價內容有待進一步擴充完善。隨著環境監測、環境統計工作的不斷深化擴展，相信日后會有更多的環境指標被不斷納入官方統計數據，從而能夠使評價指標體系不斷擴充和完善。其次，對于此次水環境保護政策實施效果評價所反映出的水質改善效果不佳問題，本文僅僅對可能造成這種現象的原因進行了分析，并沒有溯本求源探究問題的根。因而若能進一步結合水環境承載力對湖北省各地產業布局進行具體分析，并對監管方面的缺陷和問題進行深入探討，將有利于找出癥結，推動后續政策的進一步完善。