促進我國學前教育均等化的財政政策研究

●馬海濤 彭倩茜

馬海濤，現任中央財經大學副校長、教授、博士生導師。畢業于中國人民大學財政金融學院，獲經濟學博士學位。享受國務院政府特殊津貼，入選“全國文化名家暨四個一批人才工程”,萬人計劃哲學社會科學領軍人才,“新世紀百千萬人才工程（國家級）”、教育部“新世紀優秀人才支持計劃”、財政部“跨世紀青年學科帶頭人”，被評為“北京市教學名師”、“北京市青年骨干教師”、“北京市育人標兵”，北京市文化宣傳系統“四個一批”人才，“首都勞動獎章”獲得者。

兼任中國財政學會副秘書長，教育部公共管理教學指導委員會委員，全國資產評估專業學位研究生教育指導委員會秘書長，國家社科基金評審專家，全國高校財政學教學指導委員會理事長，全國政府預算研究會會長，中國職業教育學會學術委員會委員，中國財政學會縣級財政研究會副會長，中國農村財政研究會常務理事，中國財政學會財政史研究會、基礎理論研究會常務理事，北京市財政學會常務理事兼副秘書長，財政部教材編審委員會委員，財政部高級技術職務評審委員會委員，北京市人大常委會預算監督顧問。被聘為河北大學、新疆財經大學、山東財經大學、安徽財經大學、內蒙古財經大學、上海立信會計學院、廣西財經學院、西安財經學院、銅陵學院等高校客座教授。

研究領域為財政理論與政策、財稅管理。曾主持國家社會科學基金重點項目、一般項目，教育部人文哲學科學基地重點項目，財政部、國家發改委、勞動社會保障部，國家國有資產管理委員會，科技部，世界銀行及亞洲開發銀行等課題四十余項。在《新華文摘》《財貿經濟》《財政研究》《稅務研究》等學術刊物上發表論文200余篇，出版學術著作10余部（包括主編和合著），出版教材20余本（包括國家精品教材），15項成果獲省部級獎勵。曾多次赴美國、英國、法國、加拿大、澳大利亞、意大利、丹麥、日本、俄羅斯、烏克蘭、越南、香港和臺灣等國家和地區進行學術交流或訪學。

2013年7月到中南海參加李克強總理主持召開的經濟專家座談會，就我國財稅改革問題做了專題匯報。

人生百年，立于幼學。學前教育是個人接受教育的開端，是社會重要的公益和普惠事業。黨的“十九大”報告提出，“要推動城鄉義務教育一體化發展……辦好學前教育……努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育。”教育部部長陳保生提出，2020年要實現把普惠性幼兒園占比提高到80%以上，毛入園率提高到85%的目標②。政府近年來的種種舉措均凸顯了我國現階段發展學前教育的急切需求與民生所向。早在2010年我國發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》③（中發〔2010〕12號）就明確提出要建立“政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制，力爭到2020年基本普及學前教育”，并有針對性地提出了“三步走”④戰略,目前我國已經處于“三步走”的最后一個階段。但是長期以來重視高等教育而忽視學前教育的國情、“以縣為主”的財政投入模式、學前教育自身經濟轉換的低效率和長周期使得我國學前教育發展受限，財政性經費投入的總量和結構的不合理性進一步凸顯。2017年曝光的北京市紅黃藍新天地幼兒園、上海攜程親子園等一系列虐童違法事件，更是集中凸顯了我國目前學前教育發展過程中存在的種種不合理因素。因此制定和實施促進我國學前教育發展的財政政策，對于優化財政性教育經費支出結構、提升我國公民素質、保障社會民生需求、增強國家文化自信和軟實力具有積極作用。

一、學前教育發展的重要意義

學前教育指的是針對3-7歲的學齡前幼兒實施的保育和教育。作為公民個人接受教育的第一環節和起始階段，其重要性不言而喻，學前教育發展的質量直接決定著公民個人的成長健康，維系著億萬家庭的切身幸福，關系到國家和民族的發展未來。

（一）二胎政策加大教育需求

2016年我國《人口與計劃生育法》對計劃生育國策做出修改，將原本“提倡一對夫婦生育一個子女”更改為“提倡一對夫婦生育兩個子女”，我國開始進入全面開放二胎政策的發展新時期。根據國家統計局測算，政策實施后我國每年將計劃增加300萬新生兒，按照我國目前學前教育采取的三年學制，預計到2020年，我國在園幼兒數將增加900萬人次，相當于2016年全國4413.86萬在校幼兒數的四分之一⑤。加之中國社會老齡化的不斷加劇，一對年輕夫妻負責養育兩個孩子，贍養四個老人的家庭結構成為中國社會的主要家庭構成模式，這使得年輕人家庭負擔偏重。而農村家庭外出勞務導致的留守兒童和孤寡老人現象更是加劇了社會矛盾。由此可以看出，學前教育的發展與完善，對減少家庭負擔、解放青壯年生產力和營造老有所養、老有所樂的社會氛圍等都具有正向推動作用，能切實保障各年齡段公民的社會福利和生活權益。因此，國家財政應該大力扶持學前教育，引導該領域充分完善的發展，切實保障民生利益。

（二）影響后續教育發展質量

古語有云“三歲看到小，七歲看到老”。學前教育作為個人接受教育的起點，對后續教育的發展具有重要的基礎性作用，會產生不可逆轉的直接影響。心理學的“人格發展論”表明，早前的學前教育對兒童的智力開發、體力發展和情商提升等諸多方面均能產生持久性影響，直接決定了兒童的自我認知、情感培育、語言能力和學習方式。而幼兒時期的心理健康對成年后是否能夠形成健全的人格和發展良好的社會關系具有決定性的作用，3-6歲所形成的對世界的認知更是直接影響了學習后續知識的能力和高等教育所取得的成績。美國諾貝爾經濟學獎得主詹姆斯·赫克曼(JamesHeckman)通過研究測算得出，在0-3歲教育投資1元錢會有18元的回報，3-4歲是7元，義務教育是3元，高等教育是1元⑥。據此可以看出，教育事業隨著教育層次的提升而呈現出教育回報遞減、成本遞增的趨勢，而作為最早前階段的學前教育，其資本投入則會帶來最大化的資本收益。因此，重視學前教育的發展是建設教育強國的必然要求，是實現中華民族偉大復興中國夢的時代要求。

（三）提升國家綜合競爭能力

黨的十九大報告指出,“要優先發展教育事業,建設教育強國是實現中華民族偉大復興的基礎工程。”學前教育作為我國教育體系的起始環節，是提高國民素質的奠基階段和培育國家人才資源、提升國家競爭力的第一戰場。目前很多國家都把學前教育的發展放在國民教育發展的突出位置，OECD國家學前教育的預算占到教育總預算的10%左右，且公費學前教育占全部學前教育的90%以上。學前教育發展的程度不僅關乎著公民個人的自我發展，更能直接影響到國家的興衰榮辱。因此，教育強國作為我國的長期發展戰略，在免費義務教育取得新進展、高等教育邁向新階段的時期，我國更應加快推動學前教育的普及化和均等化。加大對學前教育的財政投入，擴大學前教育的普及程度，減少地區、城鄉學前教育發展差距。這對于進一步提升全體國民的基本素質和思想道德水平，增強我國的文化發展軟實力和民族自信，實現從“人力資源大國”轉變為“人力資源強國”具有舉足輕重的重要意義。

二、當前學前教育發展存在的問題

隨著我國經濟社會的發展和教育強國戰略的實施,近年來我國教育事業的發展與改革、現代化和均等化都取得了長足進步。對教育領域的財政支出力度不斷增大,國家財政性教育經費支出⑦占國內生產總值（GDP）的比重進入“后4%”時代。然而在免費義務教育的普及和發展取得世界矚目成就、高等教育面向世界前沿大力推進 “世界一流大學”和“世界一流學科”的“雙一流建設”的時候，我國的學前教育卻長期存在發展不充分、不均等、不同步的問題。

（一）財政經費投入較低，地方財政負擔較大

2010年，時任總理溫家寶提出，要將學前教育經費列入各級政府財政預算中，新增的教育經費要向學前教育領域傾斜的發展要求。從總量上來看，自2005年起,我國學前教育的經費保持良好的態勢逐年遞增，在全國教育經費總支出中的占比不斷提高，并于2012年首次實現了 《中國教育改革和發展綱要》⑧（中發〔1993〕3號）提出的國家財政性教育經費支出占國內生產總值 （GDP）的比重達4%的目標，2017年學前教育總支出達2426.74億元，再創歷史新高。但從結構上來看，在學前教育全部教育經費中，國家財政性教育經費占比由2005年的62.86%下降到2015年的46.86%，公共財政預算教育經費占比由59.38%下降到44.05%，目前雙雙低于50%。這反映出近年來我國學前教育發展雖取得一定成就,但政府主導作用和重視程度逐漸減弱，學前教育經費大部分由家庭承擔，市場化趨勢明顯。

橫向對比不同的教育階段，將教育按學歷層級劃分為四個層次后，2016年我國不同層級的財政性教育經費投入占比從高到低依次是：小學教育、高等教育、中等教育、學前教育，其中學前教育經費投入只占到經費總投入的7.21%。從各級教育生均公共財政預算經費來看（表1），以學前教育經費投入為1，高等教育經費投入與其比值由2007年的1∶13.69（即國家財政對一個大學生的經費投入相當于13.69個學前教育兒童投入總和）下降到2015年的1∶4.72。雖比值有所降低，且學前教育的生均投入逐年遞增，但還是存在較大差距，因此可以看出，目前我國各教育層次不均衡性較大，學前教育投入為所有教育層次中的最低者。

根據資料顯示，近年來公共財政預算教育經費中來源于地方政府的財政資金均占到總投入的99%以上。根據我國長期以來學前教育經費主要由縣級以下政府負責的國情，中央和省級政府對這一領域的投入相對較少，從2009年開始，中央不再直接向地方進行學前教育投入，而是采用轉移支付的方式，除了少數省份以外，大部分地區的學前教育財政投入壓力都轉移到了區縣級政府。但是縣級政府財力薄弱，且學前教育發展情況不作為官員績效考核的重要指標，因此政府投入學前教育的激勵不夠，主動性較差，穩定性不強，這直接導致學前教育供給不足，出現“入園難”和“入園貴”的社會現象。

表1 2007-2015年各級教育生均公共財政預算經費及比值情況 單位:元/人

（二）學前教育供給不足，城鄉地區差異較大

近年來，我國學前教育取得了較快發展,2017年，全國共有在校學齡前兒童4600萬人，幼兒園、親子園等形式的學前教育機構數、學校教職工數、專任教師數等呈快速化的穩步增加。學前三年毛入園率從2007年的44.6%提高到了2016年的77.4%,但是距離2020年基本實現教育現代化，學前教育毛入園率達85%的目標依舊有差距。結合二胎政策的合理人口預期，我國未來學前教育的毛入園率下行壓力較大，供需矛盾將進一步加劇。

分地區來看，學前教育毛入園率與經濟發展程度呈高度正相關關系，大體上呈現出東部沿海地區最高，中部次之，西部經濟不發達地區最低的局面，其中入園率最高為上海，最低為西藏。這也從側面反映出地方政府作為學前教育的主要提供者，學前兒童的發展受其財力的影響較大。分城鄉來看，我國目前學前教育的發展具有“城市擠，農村缺”的特點，進一步可概括為呈現出城市“貴族化”，農村“地攤化”的“冰火兩重天”局面⑨。當前我國“社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。城鎮居民可支配收入的提高、對子女教育事業的重視以及對高品質生活的追求使得其對學前教育質量的要求提高，城市中各類型的“雙語幼兒園”“國際幼兒園”以及部分老牌的公立幼兒園受到追捧，大量贊助生、插班生的出現進一步加劇了“入園難”、“入園貴”的社會現象。反觀農村地區，由于市場經濟對于規模不經濟的避讓，部分人口較少、經濟較差的農村地區甚至出現沒有正規幼兒園的情況，學前教育事業發展一片空白。即使較為分散的幾個村落實現了聯合辦學，也面臨著經費緊缺，生源不穩定，教師資源不能滿足需求的問題，無法實現高質量的學前教育，阻礙了扶貧攻堅工作的進程和人民對美好生活的向往。

（三）立法機制不完善，教育體制不健全

從中國成立初期開始，我國就提倡加快發展高等教育，集中力量培育少數領域的專家和科研人才，加快實現科技化、工業化和現代化。改革開放前，國家財政性教育經費的投資重心一直集中于高等教育和科研領域，用于基礎教育的經費非常少，用于學前教育的經費更是少之又少。不同于國家對義務教育和高等教育一直以來的重視，我國現階段缺乏關于學前教育的實際成文法。與之相關的一些法規文件，例如《幼兒管理條例》《加強學前班工作意見》等也只是根據《中華人民共和國教育法》而制定的一些規章制度，并不具有國家基本法的效力，對公眾的約束力較低，規范性也不強。

目前我國的學前教育機制的不完善具體表現在兩個方面。一方面是民辦教育占據學前教育機構的大多數。2015年，全國共有幼兒園22.37萬所，其中民辦幼兒園14.65萬所，占65.44%，民辦幼兒園在園人數占總人數的53.99%,由此可見，民辦幼兒園已成為幼兒教育行業的主力軍⑩。另一方面是各類幼兒園均存在不同程度的收費混亂、質量低下的問題11。公立幼兒園收費標準雖執行國家教育部門統一定價，但依舊存在違規收取贊助費、擇園費的情況。同時，學前教育機構通過開辦興趣班、特長班、培訓班等巧立名目，變相收取其他額外費用，種類繁多花樣百出且收費較高，這直接加大了家庭的教育成本負擔。而民辦幼兒園則兩極分化較為嚴重，以“國際幼兒園”“雙語幼兒園”為代表的高端貴族幼兒園，其收費為公立幼兒園的數倍，甚至高達每年數十萬的天價。而部分未取得辦園資質的非正規幼兒園，為了搶奪生源以增加利潤，以極低的入園費加以宣傳，吸引低收入群體，但在實際辦學中，則根本無法為幼兒提供基本的保育和教育服務，導致違法案件頻發，阻礙了我國學前教育事業的發展。

（四）優秀師資缺口較大，教學質量亟待提高

教育事業，教師為先。我國教育部規定學前教育教師和幼兒人數的比例為1∶15，保育員和幼兒人數的比例為1∶30，同時不論班級大小，每個班至少需配備兩個教師和一個保育員，且必須為正式員工編制。教育部部長陳保生指出，目前國內學前教育教師缺口為71萬，保育員缺口為76萬，等到2020年第一批“二胎寶寶”入學后，這一缺口將會增加到100萬教師和90萬保育員。同時，通過一系列學前教育領域虐待兒童的違法事件可以看出，我國學前教育領域優秀教師的數量、質量、專業匹配度以及穩定性與實際發展需求不相匹配，農村教師的質量更是無從說起。

同時，除了教師資源這一軟件投入不足，我國學前教育的校舍面積、教學儀器設備、教材數目、玩具用品、餐飲食物等硬件設備也存在一定程度上的問題。特別是農村地區和部分無證經營的“黑園”所集中暴露出來的辦學配套設施的不完善，更是集中說明了我國目前學前教育發展的不規范性和質量的低下性。

三、財政支持學前教育的必要性

（一）學前教育具有準公共產品屬性

廣義的教育在經濟性質上被認為是一種混合產品，因為其既可以由私人提供，也可以由政府提供。但根據教育層級將其劃分為四個層次后，各階段的經濟性質才能被準確界定。對于學前教育來說，不同于高等教育受教育者所獲得的技能和知識能直接為其個體帶來高薪工作和優質生活的特點，學前教育獲得的更多的是社會性、同質化和外在化的效益，具有啟蒙智力、認知世界、強化道德素養的作用。同時不同于高等教育的入學資格由區別化的選拔性考試所決定的特點，學前教育在國家的教育強國戰略體系中，被定義為是具有普惠性和公益性的公共產品，要求每一個公民都可以平等地、無差別地享有這種社會服務，任何人都不能被排除在外，任何人的權益也不會因為其他人享有這種服務而受到影響。但是，由于目前我國學前教育尚未上升到國家法定的義務教育范圍之列，因此，學前教育尚不具有法定性、強制性和無償性的特點，只能部分滿足純公共產品非排他性和非競爭性的原則12，可以被視為應由政府提供的準公共產品。

（二）學前教育具有較強的正外部性

學前教育不僅包括了孩童時期啟蒙階段的世界認知，更包括了公民思想道德和學習能力的培養，是通往高等教育的必經之路，成為知識技術轉化為高科技生產力的基礎，能夠有效預防違法犯罪，提高家庭個人幸福感，促進代際收入流動、維護社會發展穩定，推動社會經濟、政治、文明的全面進步，具有很強的正外部性。根據佩里學前教育跟蹤調查 （ThePerry preschoolprogram）13結果顯示，對整個社會而言，女性的學前教育收益率大于男性；對個人而言，男性的學前教育收益率則大于女性，總體而言，學前教育的社會收益率要遠大于個人收益率。由于教育事業自身的特性，學前教育屬于準公共產品，義務教育屬于純公共產品，而后續的高等教育則屬于混合公共產品，隨著教育層次的不斷推進，教育事業的外部性呈逐漸下降趨勢（圖1）。國家財政的功能為提供公共產品，擴大全社會的正外部性，因此，在我國義務教育發展取得極大進展的同時，財政性教育經費應該對學前教育領域進行適度傾斜。

圖1 教育層次與外部性關系圖

（三）學前教育發展特點對政府提供的要求

政府理應在教育資源的提供和分配方面承擔主要責任，特別是在學前教育領域內，如果政府不能公平地、均等地、無差別地提供這一服務，可以被認為是政府的失職，這是由學前教育準公共物品的特性和其極強的正外部性所要求的。目前我國學前教育存在資源配置不合理的問題，需要政府介入和支持這一領域的發展，其原因是學前教育自身特點造成的：第一，學前教育經濟轉化度不高。相較于高等教育的科研成果、實驗結果、理論技術能快速形成經濟價值而言，學前教育自身經濟轉化程度不高，教育內容大多是思想道德、認識世界等不具有經濟轉換度的知識。第二，學前教育作為普惠性和公益性的教育階段，未對受眾群體進行篩選，專門化培養的可能性較低，不具備明顯的人才特征。第三，學前教育是收入二次分配的途徑之一。開展普惠性學前教育，保障每一個兒童享有公平受教育的權利，是政府的責任，如果由私人辦學，則會因收入差距而造成教育缺失、思想僵化等危害社會民生利益的問題。第四，教育資本化投入具有較長的周期。教育作為一項人力資本，其轉化過程需要巨大的時間、人力和資金投入，目前教育市場發展的不均衡與不完善，使得低收入家庭的兒童接受教育需要信貸支持，但是資金供求雙方信息的不對稱性以及教育經濟轉化的不可測性使得金融部門不愿意輕易提供貸款，而由政府作為責任主體或者保證人，可以彌補資金的缺口，優化來源渠道，使每一個公民能夠平等地享有受教育的權利。

四、促進學前教育發展的財政建議

（一）強化政府服務職責，加大公共財政投入

雖然我國目前財政性教育支出在GDP中的占比已成功邁入“后4%”時代，但是對比其他發達國家來看依舊存在較大差距，且不能滿足我國“教育強國、科技興國”的戰略發展需要。因此，隨著我國GDP總量的穩步增長，我國應進一步提高財政支出對教育領域的傾斜力度，加大對學前教育領域的政府投入，進一步優化各教育層級的支出結構，發揮財政資金在國民收入二次分配領域中的調節作用，提高學前教育的普惠性和公益性，解決“入園難”、“入學貴”的問題，進一步促進我國教育事業的發展，提高公民素質與文化水平。第一，應加大對財政性學前教育經費的投入力度。繼續深化改革學前教育經費支出的責任劃分模式，加大中央財政轉移支付的力度，激發省級政府財政投入的動力，改變省際間學前教育財政投入“不中立”的現狀，提高資金使用效益和對幼兒的資助水平，強化各級政府提供教育公共服務的職能。第二，改革責任主體劃分“一刀切”的局面。對于學前教育財政投入的主體，可繼續采取“以縣為主”的模式，但是不能形成“一刀切”的局面，應建立中央、省級、地（市）、縣級、鄉鎮五位一體的財政投入機制，明確劃分各級政府職責和投入比例，根據各地發展情況，因地制宜確定各地區學前教育經費投入工作的主要承擔者。其中，貧困地區經費投入主體盡量提高到中央和省級政府，發達地區的責任主體可適時下移到基層政府，適度減輕目前貧困地區縣級政府的教育財政壓力。第三，合理預測學前教育的民生需求。由財政部門和教育部門牽頭，結合“二胎政策”合理預測未來幾年學齡前幼兒人數的增長情況，測算全國以及各地區學前教育資金的缺口，根據摸底調查結果逐步提高財政性學前教育經費的投入比例，對學前教育領域進行政策性扶持，擴大各層級學前教育的辦學規模和在園幼兒人數，以保證“二胎寶寶”正常入學。第四，鼓勵社會捐贈可抵減所得稅。對于通過民政部門或者有資質的社會公益組織對學前教育機構進行捐贈，以及資助貧困家庭受教育者的款項，在計算個人所得稅或者企業所得稅時，可以在一定比例內進行抵免，并逐步提高允許抵免的比例，鼓勵全社會形成重學助學的良好風氣。第五，適時將學前教育納入義務教育范圍之列。根據發展實際，可以首先在經濟發達地區開展試點工作，根據先將義務教育向前增加一年到最后將三年制學前教育完全納入義務教育體系的思路進行全國性的改革工作。以義務教育法定的形式，確保每一個適齡兒童都能享受平等的、良好的、無差別的學前教育，提高學前教育的起點公平、過程公平和結果公平，促進我國社會民生全面發展，實現中華民族的偉大復興。

（二）推進教育服務均等化，減少地區城鄉差異

當前，提高公共產品分配的均等化程度，確保每一個公民享受公平的基礎教育服務，是我國現階段民生工作開展的重點與核心。因此，針對我國目前學前教育長期存在的地區和城鄉發展不平衡的問題，財政部門應該創新思路，加大對各地區學前教育經費投入的統籌和協調力度，進一步優化轉移支付方案。第一，對各地區財政投入進行分級管理和分類指導。打破之前均等化的中央財政投入模式，根據各地區經濟發展實際情況和地方政府財政能力，進行區別化的學前教育中央財政經費投入，打破目前省級“財政不中立”的局面，減少地區之間的發展差距14。第二，采用財政獎勵代替傳統補貼的方式。通過研究確定學前教育生均財政教育經費標準，再根據各地人口數進行經費加總計算，作為中央對各地區轉移支付的標準，確保即使各地區人口數目不同，也能達到基本相同的教育水平。同時，將此統一的標準作為對各地區學前教育工作進行績效評估的依據，對未達標準的省份進行政策性幫扶，對績效較好的省份進行一定的獎勵，以促進我國各地區學前教育的均等化發展。第三，對老少邊窮地區進行適度資金傾斜。通過進一步優化資金分配的方案，逐步提高政府在學前教育市場中的參與力度。結合全國上下目前正在開展的扶貧攻堅工作，制定相關的教育扶貧方案，并將貧困家庭適齡兒童入園率作為脫貧考核指標之一，進一步督促和確保低收入家庭的子女能夠如期入學，享受平等的受教育權利。第四，啟動專項資金確保農民工子女異地入學。通過開辦公益性幼兒園，擴大公立幼兒園招生名額及范圍，對農民工隨遷子女進行財政補貼，減少財政部門實施學前教育管理的“真空地帶”，促進外來人口較多城市的轄區內學前教育入園渠道的多元化，擴大學前教育的受眾范圍。第五，提高農村地區的學齡前兒童入園率。通過進一步增加對農村地區的財政投入，加大農村地區基礎教育設施建設，對校舍修建、教育設備采購等需要大批量資金投入的工作，進行財政直接撥付補貼。同時打破經濟學“規模經濟”的概念，采用就地建校、集中辦學，改善交通、住校管理等方式確保人數較少的村落也能平等地接受學前教育。對家庭經濟極度困難的家庭，采取政府資助和提供無息貸款的方式，給予資金上的扶持，進一步擴大學前教育的普及程度和覆蓋范圍。

（三）財政支持民辦教育，政府監督規范管理

目前，民辦學前教育機構的數量已經占據了我國學前教育市場的“半邊天”，成為拉動我國學前教育發展的主力軍，對于擴大不同收入群體的受教育渠道具有重要作用，但是民辦教育在一定程度上也存在收費混亂、質量較低的問題。因此，應該正視民辦學前教育的優缺點，通過采取財政政策揚長避短，助力我國學前教育市場的健康發展。第一，加快出臺《學前教育法》。通過制定并實施成文的法律，促進這一領域規范化、合法化、高質量發展，確保學前教育包括民辦教育在內的市場進入法制化發展的軌道。對學前教育機構收費、基本辦學條件、教師知識水平等方面進行規范，從法律層面對出現違法違規現象的機構和個人進行責任追究。第二，改革民辦學前教育的身份確立。主要包括民辦教育機構法人身份的確立和教師事業編制身份的確立。由于我國目前民辦教育大多被要求作為“民辦非企業單位”進行登記，使得民辦機構的教師被視為企業職工，因此不能享受事業單位編制的待遇，在住房公積金繳納、基本社會養老保險和醫療保險方面無法享受與公立學校教師同等的待遇，導致大量優秀教師資源流失。因此，應該按照《民辦教育促進法》對民辦學前教育身份進行重新確立，使其中的優秀民辦學校享受跟公立學校同等的權利，進一步提升其社會地位。第三，對民辦學前教育機構進行減免稅。對于初創時期的民辦類學前教育機構，在其校舍建立時，進行部分減免稅，確保其在土地增值稅、房產稅、城鎮土地使用稅方面享受跟公立機構同等的免稅條件，對其采購的固定資產進行加速折舊，對教學設備進行免稅優惠，進一步提高民眾創辦優質學前教育機構的積極性。第四，以獎代補提高民辦教育辦學質量。根據地區實際發展情況，對民辦教育的獎勵內容、獎勵標準和獎勵對象進行確定，監督財政資金的具體使用情況，對資金的使用效益進行績效評估，根據評估結果對優秀的學校進行獎勵，對連續多次不合格或者辦學質量較差存在違法現象的學校進行取締，取消其辦學資格，并禁止主要負責人再次進入教育行業。

（四）重視教師隊伍建設，著力提高辦學質量

教師乃教育事業的靈魂所在，培育優秀的教師資源是提高學前教育質量最為直接有效的方法，因此，我國應重視對優秀教師隊伍的建設，以適應新時期公眾對學前教育的嚴要求和高期待，為打造教育強國戰略奠定堅實的基礎。第一，提高教師的數量和質量。中央財政應撥付專項資金用于對師范類學校的財政補貼以及對各學歷層次師范生的資助，擴大師范類學校的招生數量，加大對地方性專科等非重點師范類院校的扶持力度，科學制定幼兒教師的整體培養方案，完善課程體系，創新培養方式，全面提高幼兒教師的道德素質和執業水平。第二，嚴格把握教師招聘環節。制定符合實際需要的教師招聘計劃，深化學前教育機構人事制度改革，逐步提高招聘中對于教師學識能力、教育層次、道德素質的要求，嚴把用人關，從源頭上保證教師隊伍的專業化程度。第三，提高教師群體的待遇。提高財政對學前教育教師的工資撥付標準，重點提高對貧困地區和農村地區教師的財政投入，增加教師這一職業的吸引力，提高教師群體的社會地位，確保教師資源的充足與穩定。第四，加強對學前教育機構的財政監督。制定公立幼兒園的收費標準，加強對民辦幼兒園的收費管理，同時建立教育信息管理系統，對登記在案有資質的學前教育機構進行實時監管，對各機構幼兒數量、學籍、健康情況以及教師的數量、資質、待遇等進行信息匯總，對教師與幼兒數量比例低于國家標準的學校進行整改，合理調節教師資源的匹配程度。第五，對優秀教師進行財政獎勵。從國家層面對具有杰出貢獻的優秀教師代表進行獎勵，以國家財政專項撥款的形式，設置獎勵基金和津貼補貼，對其個人所得稅或企業所得稅進行適當減免，引導全社會形成尊師敬師、重學治學的良好風氣，促進我國新時期教育事業的進一步飛躍。

政府具有確保公民享有公平受教育權利的職責，而所謂公平是指起點公平、過程公平和結果公平，學前教育作為公民一生中接受教育的起點，其發展的均等化與充分性與否，是受教育公平與否最為直接的體現。為進一步促進我國學前教育事業的發展，全面提升學前教育的規模和質量，應制定長期和短期兩個目標。短期來看，應重視學前教育這一國民教育目前發展中存在的短板，加大學前教育財政投入的力度，改革現行學前教育“以縣為主”的資金投入模式，培育優勢師資力量，扶持優質民辦教育，結合各地區實際情況制定財政政策以促進我國學前教育的均等化發展。長期來看，應結合我國現階段人們對于美好生活的向往與追求，適應新時期社會基本矛盾的變化，順應新趨勢，實現新期待，逐步把三年制學前教育納入我國義務教育體系，以法定的形式保護公民接受學前教育的平等權利，保證教育事業的起點公平，實現我國現代化教育強國戰略，把我國由“人才大國”進一步轉變為“人才強國”，助力中華民族的偉大復興。■

注釋：

①全國政協代表王廣謙于2017年3月3日在全國政協十二屆五次會議上提出 《關于將學前三年教育納入義務教育的提案》。提案建議，在九年義務教育已經實現的基礎上，將三年學前教育納入義務教育范疇，統一規劃實施；建立以財政資金為主、社會廣泛參與的資金支持體系；鼓勵和支持有條件的企事業單位舉辦公立幼兒園，國家按核定的生均定額撥付財政資金；當地政府應履行好學前三年義務教育的職責，對不能進入單位幼兒園的轄區居民需求予以保障；支持引導民間資本進入學前教育領域；盡快制定《學前教育法》等。

②來源于教育部部長陳寶生在十三屆全國人大一次會議中的答記者問。

③《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（中發〔2010〕12 號）來源于教育部官網。

④“三步走”戰略，教育部按推進教育改革的思路將2010年-2020年分為三個階段，第一步（2010年-2013年）以擴大資源為主要任務，緩解入園難的問題；第二步（2013年-2016年）構建學前教育成本分擔機制和運行保障機制，實現“上得起”；第三步（2016年-2020年）完善體制機制，科學保教制度化，基本普及“有質量”的學前教育。

⑤本文數據若無特殊說明，均來源于《中國統計年鑒》《中國教育統計年鑒》《中國教育經費統計年鑒》。

⑥劉菲.淺談學前教育財政投入對在園幼兒心理健康教育的影響[J].讀與寫(教育教學刊)，2014(11):223-224.

⑦主要包括公共財政預算安排的教育經費、政府性基金預算安排的教育經費、企業辦學中的企業撥款、校辦產業和社會服務收入用于教育的經費等。

⑧《中國教育改革和發展綱要》（中發〔1993〕3 號）,來源于教育部官網。

⑨關于我國學前教育財政投入的分析及建議[J].現代商業，2013（07）：47-48.

⑩數據來源于前瞻產業研究院發布的 《2017-2022年中國民辦教育行業市場前瞻與投資戰略規劃分析報告》。

?田志磊，張雪.中國學前教育財政投入的問題與改革[J].北京師范大學學報(社會科學版)，2011(09):23-29.

?判斷公共物品與否的兩大標準就是：其一，非排他性，即個人不可以被排除在消費某種物品和服務的利益之外。其二，非競爭性，即消費者的增加不會引起生產成本的增加。來源于：陳共.財政學（第七版）[M].北京：中國人民大學出版社，2012.2.14-16.

?趙海利.公共財政視角下政府在學前教育中的責任[J].教育發展研究，2012(20):12-17.

?鄧小蓮.促進廣西學前教育蓬勃發展的財政政策思考[J].經濟研究參考，2012(23):26-28.