推進縣域法治的三個維度、兩個抓手和一個保障體系

文/朱華仁

朱華仁 江蘇省法學會副會長

“郡縣治，天下安”，深刻反映了縣域治理在國家治理中的基礎作用和對國家安危的重大影響。在全面推進依法治國，建設社會主義法治國家的大背景下，切實加強縣域法治，在理論和實踐上都具有特別重要的現實意義。近年來，江蘇省法學會帶著基層提出的問題，協同江蘇省依法治理領導小組辦公室、省法學會地方法治研究會，對江蘇省縣域法治情況進行調研，提出了推進縣域法治要把握三個維度、突出兩個抓手、構建一個保障體系的創新思路和辦法。提高了縣域法治工作的針對性和有效性。

縣，作為國家基層行政管理單位，在中國歷朝歷代的行政體制中，始終保持高度穩定，幾乎連名稱也不曾有過改變；治國理政以縣為本，兩千多年也不曾有過根本改變。“郡縣治，天下安”，深刻反映了縣域治理在國家治理中的基礎作用和對國家安危的重大影響。在全面推進依法治國，建設社會主義法治國家的大背景下，切實加強縣域法治，在理論和實踐上都具有特別重要的現實意義。

然而，由于縣與縣之間地理、資源稟賦差異，人文環境不同，發展不平衡；由于國家設計的縣級公共權力的不完整；也由于縣級行政管理機構直接面對基層、面對百姓、面對具體問題，化解矛盾糾紛、維護群眾權益問題突出等，使縣域法治具有了區別其他區域和其他層級法治的特殊性。

推進縣域法治究竟應該做什么、怎么做？怎樣才能增強縣域法治工作的針對性、提高法治效果？近年來，我們帶著基層提出的問題，協同江蘇省依法治理領導小組辦公室、省法學會地方法治研究會，對江蘇省縣域法治情況進行調研，認真剖析揚中、昆山等縣（市）的法治經驗，認為推進縣域法治要把握三個維度、突出兩個抓手、構建一個保障體系。

把握三個維度：權力治理、社會治理和基層治理

縣，作為國家的一級行政單位；縣域，作為社會的一個組成部分，在治理結構上不外乎三個維度：權力治理、社會治理和基層治理。

1. 權力治理，主要是對縣級施政權、行政權的規制。

縣域權力治理的特殊性。法治的要義在于對權力的規范和制約，防止其異化、被濫用。在黨的執政權和國家的立法權、行政權、司法權和監察權的配置上，縣級是不完整的。如全國人大沒有賦予縣級人大的立法權。隨著司法體制的改革，實行省級以下法院、檢察院在人財物上的直管，事實上收回了縣級的司法權。近年來，中央政法委也多次行文，明確縣（市、區）黨委政法委不協調案件。縣級部分行政執法、經濟管理部門實行中央或省垂直管理。這部分行政執法權被取消，相應的，也就取消了縣級對司法和部分行政執法的監察權和經濟的監管權力。因此，在權力治理上，縣級重點是地方的施政權和行政權。

縣級權力治理的必要性。在縣級層面，具體行使著黨的執政權力和國家行政權、司法權和監察權的主體，具有兩個鮮明的特點：一是最直接的同群眾打交道，甚至直接同基層群眾生活在一起，他們能否正確行使權利，直接影響著黨和國家的形象；二是最直接行使著管轄區內行政、財稅、人事、教育等權力，相對制衡、約束因素較少，行使權力的隨意性空間較大。在歷屆反腐敗中，特別是十八大以來，在已查處的違紀違法案件中，被查處的縣級以下黨政官員所占比例遠大于其他層級，群眾身邊的腐敗問題突出，強化縣域權力治理對推進縣域法治顯得尤為重要。

縣域權力治理的方向。強化縣域權力治理，規范權力行使，必須緊密結合黨和國家機構改革方案，堅持讓市場在資源配置中起決定性作用的要求，調整結構，完善機制，切實把權力關進制度的籠子，納入法治軌道。黨委要緊緊圍繞提高科學、民主、依法執政的能力和水平，完善和落實民主集中制的各項制度；建立和完善黨委決策機制，規范重大問題、重大項目、重要人事任免等決策、執行和監督機制，既要保證發揮各級黨委總攬全局、協調各方的領導核心作用，又能保證黨的領導完善和普遍認同，最大限度地凝聚共識，調動一切積極因素。

縣、鄉（鎮）政府要堅持依法行政，除按國務院統一部署要求切實建立并落實各項“清單”外，一要始終堅持民生導向，從現實考慮，要切實解決人民群眾最關心、最直接、最現實的切身利益問題；從長遠考慮，要把解決人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾作為主攻方向，解決實現平衡而充分發展的制約因素，解決滿足人民對美好生活需求的制度障礙；二要切實理順和處理好政府與市場關系，應由市場解決的問題交給市場，企業能解決的問題讓企業自主解決，從機制、制度上保證讓市場在資源配置中起決定性作用，更好地發揮政府作用，為經濟社會持續健康發展提供法治保障。

縣人大作為縣域權力機關，縣政協作為縣域政治協商組織，要切實健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民群眾依法通過各種途徑表達利益訴求、管理社會事務、維護自身利益、履行公民義務。

2. 社會治理，關鍵是應用法律制度來構建和約束社會各主體關系，規范社會行為，構建社會秩序，管理社會事務，解決社會問題，促進社會穩定，實現社會和諧。

在構建黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體系，和構建共建、共治、共享社會治理格局中，更須突出強調以下三點：

第一，必須突出強調牢固樹立人民主體地位的理念。社會治理要遵循社會發展規律，依靠社會自身力量，發揮人民主體作用，逐步推進社會自治，這是社會治理法治化的核心要義。沒有縣域各類權力主體這種理念的確立，就沒有權力主體對社會多元主體的尊重，就不可能實現由社會管理到社會治理的轉型。從這個意義上講，實行社會治理的前提是人民主體地位理念的確立，這對縣域而言尤其重要。

第二，必須突出強調政府主導作用的發揮。特別是在社會組織發育不充分、公民主體意識不強的當下，推進社會治理還離不開政府主導作用的發揮。政府一是要積極培育社會組織，釋放社會活力。要放權給社會、企業自主解決問題，放手讓公民自己作主，讓復雜的社會難題轉化為執法、司法問題，依法化解；二是要牽頭健全風險評估、利益訴求表達、矛盾調處化解、社會心理疏導和危機干預機制等，保證社會有序、平衡運轉。特別是要構建安全保障和治安防控機制，確保社會穩定；三是要通過制定行政法規、規章和規范性文件，為社會組織、社會團體和個人提供行為規則。通過行政執法，為社會提供秩序；通過行政復議、行政調解、行政仲裁為社會提供解決糾紛機制；通過行政指導為社會提供咨詢和選擇性行為方案，推動社會治理法治化。

第三，必須突出強調要為社會主體作用的發揮創造條件、留下空間。要發揮企業事業單位在資源、技術、人才等方面的優勢，留足他們參與社會治理的空間，為維護公共安全發揮作用；要在社會風險評估、矛盾糾紛調解、社會矯正、青少年教育管理與社會公益等方面為社會組織留足空間，為社會組織引導社會成員、參與社會治理創造條件；要在解決公民自身問題方面留足空間，不大包大攬，讓公民自己作主，為社會成員參與和發揮主人翁精神創造條件、營造氛圍，并積極培育和發揮志愿者作用。

3. 基層治理，在縣域突出的是對鄉村（社區）治理，這既是社會治理的重點，也是社會治理的難點。

隨著鄉村（社區）的建設和發展，基層社會治理格局、治理體制、治理方式和治理問題都發生明顯的變化，必須進行治理體制的創新。其一，必須構建有效的民間參與機制，規范培育社區自治組織，提高基層群眾對發展規劃、土地使用和社會安置等關系切身利益問題決策過程的自主參與度，以提高社區治理水平；其二，切實加強基層思想道德和公共文化建設，培育文明鄉風、良好家風、淳樸民風，發揮德治在基層治理中的重要作用；其三，要堅持問題導向，切實解決鄉村治理面臨的突出問題。如人口外流、勞動力不足問題；集體經濟薄弱，部分村（居）委沒有穩定收入、辦不成事、形不成凝聚力問題；治安狀況不理想，特別是在邊遠山區，對村霸惡勢力及偷吃扒拿等整治不力問題；環境整治、扶貧攻堅難度大的問題，等等。其四，切實加強基層黨組織，特別是鄉村黨支部建設，培養一批優秀的基層黨支部書記，是基層治理的根本保證。山西的大寨、安徽的小崗村、江蘇的華西村、河南的南街村等都證明，深化鄉村治理，確保鄉村社會充滿活力、安定有序，黨組織是堡壘，支部書記是主心骨、領頭雁。蘇南某村把鄉村治理法治化概括為“五個一”：一個好的支書，一個好的經濟基礎，一個好的村規民約，一個好的法律服務，一個好的警察。

突出兩個抓手：法治宣傳教育和矛盾糾紛化解

推進縣域法治，涉及的面很廣，要做的事很多，但與其他區域、層級相比，縣域法治面臨的最突出的問題是公民法治意識的提升和基層群眾合法權益的維護。因此，推進縣域法治要突出兩個重要的抓手：一是法治宣傳教育，提升法治意識；二是社會矛盾糾紛的化解，維護公民權利。

法治宣傳教育，是全面推進依法治國的基礎性工程，是推進縣域法治最基礎、最重要的抓手。一方面，相對于國家法治或省、市法治，縣域法治資源不足，法治基礎薄弱；另一方面，相對于城市居民，基層群眾特別是村民，法律知識、法律常識和法律素養相對單薄，廣泛的普法教育和法治宣傳教育顯得尤為重要。基層法治宣傳教育一要有形，以看得見的方式進行；二要有味，能接地氣，融入到民俗文化之中。這些年，江蘇把法治宣傳教育作為基礎工程，列入法治江蘇建設三大重點之一，把弘揚法治文化作為推進基層法治的一大抓手，在各縣（市、區）普遍設立法治教育中心、法治講堂、法治文化公園；鄉鎮普遍建立法治園、法治館、法治一條街等，形成一鎮一品；在村（社區）設立法治圖書角、法治廣場、法治文化園等。各縣（市、區）基本做到報紙有版面、電視有專欄、廣播有節目；有的還通過舉辦法治微電影比賽、文藝晚會、組織參加庭審活動等普及法律知識、弘揚法治文化，使法治宣傳無時不在、無處不有，潛移默化、久久為功，為推進基層法治奠定了基礎。

法治惠民，切實解決人民群眾最關心、最現實、最迫切需要解決的實際問題，讓人民群眾從每一起案件中感受到公平正義，是提高基層法治知名度、知曉率，增強人民群眾法治信仰、法治自覺最有效的抓手。縣作為基層行政管理單位，最貼近基層、最貼近群眾，縣域治理的一舉一動無不牽連著群眾的切身利益，縣域治理的成功與否，某種程度上就取決于能否妥善處理好推動發展與維護群眾利益的關系，讓人民群眾切身感受到法治是有用的，法治是能維護群眾切身利益的。在推進法治江蘇建設中，先后在全省開展“法治實事工程”“法治惠民工程”和群眾滿意度測評等，堅持以人民群眾贊成、群眾滿意、群眾擁護為法治標準，緊貼民生問題解決，建立完善行政負責人出庭應訴制度，基本解決了“告官不見官”的問題；建立完善國有企業法律顧問制度，推動企業依法經營并履行社會責任；建立完善依法化解涉法涉訴信訪制度，切實解決依法信訪的進口與出口問題等，在基層鄉村還開展“法律服務進鄉村”“關愛民生法治行”“美好生活法治相伴”等活動，在解決人民群眾關心的實際問題的同時，使法治由虛變實，走進了基層群眾的生活。

構建一個體系：黨委對法治建設的領導保障體系

推進縣域法治，既需要地方黨委發揮模范帶頭作用，更要發揮核心領導作用，并把這種核心領導作用具體化為一個完整的保障體系，其中主要應該包括：

一個完整的組織領導機構。根據黨和國家機構改革方案，在組建縣委依法治縣委員會及其辦公室的基礎上，一要建立縱向到鄉村，橫向到各職能部門的協調聯絡網絡；二要建立相應的議事協調機制，切實加強對執法、司法、守法及基層法治建設的協調指導，保證縣域法治有組織領導、有具體辦事的單位，有推動工作的機制制度。

一個系統的建設規劃。縣域法治是一項長遠而復雜的社會系統工程，既要有立足全面、著眼長遠、體現整體性、系統性的長遠規劃；又要有緊密結合本地區當時當地實際，著眼于打好基礎、著力于解決問題的階段性工作計劃，制定各條線各部門的具體工作目標，明確一年或一階段解決的一個或幾個具體問題，積小勝為大勝，扎實推進法治建設整體水平的提升。

一個考核評價體系。一是要有一個載體及考核評價客體。可根據不同時期、不同層級設置載體，如開展法治縣、法治鄉（鎮）、法治村（社區）和法治先進單位創建活動等，為法治建設樹立一個標桿，激發創建熱情。二是建立指標體系，作為引導并評價載體的依據。指標體系必須體現法治價值取向，既要有推進法治建設工作的內容，也要有體現法治效果的內容，并隨著法治建設的不斷發展，重點指標也由推動工作轉向法治效果。三是建立一套考核表彰辦法。法治效果是全方位呈現的，考核評比也必須從各方面來體現和反映，要通過行政主管部門、協調系統、行業評估、群眾參與等，綜合運用系統監測、現場勘驗、問卷調查和行業評價等手段，力求全面客觀。要及時進行總結表彰，推廣典型經驗，把考核表彰的過程作為檢驗、推進法治建設的過程。

一個創新引領機制。法治作為一項系統工程、全局性建設工程，也是最大的創新工程。習近平同志曾講：要在短短幾十年時間在13億多人口的大國實現社會主義現代化，實現法治化，確實前無古人。推進縣域法治更沒有先例，沒有現成的可借鑒模式，既需要黨委政府的領導推進、堅持目標引領，更需要依靠基層實踐，發揮群眾的首創精神。要堅持實踐探索、典型引路，通過不斷的發現典型、總結推廣典型經驗，推動縣域法治不斷地在探索中發展。在過去的一段時間內，江蘇省依法治省領導小組辦公室先后培育了一批法治建設先進縣（市、區）和基層先進單位，每年召開1—2個現場會，總結推廣先進經驗，連續堅持了七年，使法治建設在相互學習、相互激勵中不斷前行。