“票決制”的探索創(chuàng)新和實(shí)踐價(jià)值

賀偉軍

“民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”是新時(shí)代浙江省基層人大工作的探索創(chuàng)新。經(jīng)過一年多的努力，在省委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，各地認(rèn)真貫徹浙委辦〔2017〕63號文件，穩(wěn)步推進(jìn)票決制工作，到6月底，浙江11個(gè)設(shè)區(qū)的市、89個(gè)縣（市、區(qū)）、907個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會上都實(shí)施了票決制，實(shí)現(xiàn)市縣鄉(xiāng)層面全覆蓋，票決通過項(xiàng)目7024個(gè)，累計(jì)投資額達(dá)3449億元，推動(dòng)民生實(shí)事項(xiàng)目征集選定、審議票決、監(jiān)督評估的規(guī)范化、制度化、長效化，“盆景”已經(jīng)成為亮麗的“風(fēng)景”。

票決制是以人民為中心的發(fā)展思想在浙江的生動(dòng)實(shí)踐，是“為民辦實(shí)事”長效機(jī)制的升級版

□票決制實(shí)現(xiàn)了“為民做主”到“由民做主”的轉(zhuǎn)變，其中折射了以人民為中心的發(fā)展思想，票決制是如何來實(shí)踐這一思想的？

■習(xí)近平總書記指出，以人民為中心的發(fā)展思想，不是一個(gè)抽象的、玄奧的概念，不能只停留在口頭上、止步于思想環(huán)節(jié)，而要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)。以人民為中心，蘊(yùn)含著發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的施政理念，回答了為誰發(fā)展、為何發(fā)展、怎樣發(fā)展的問題。

追溯票決制的淵源，就是發(fā)端于習(xí)近平同志在浙江工作時(shí)提出的“為民辦實(shí)事”長效機(jī)制。“為民辦實(shí)事”長效機(jī)制是習(xí)近平同志在浙江工作期間提議并主持建立的。2004年10月，浙江省委、省政府在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定出臺《關(guān)于建立健全為民辦實(shí)事長效機(jī)制的若干意見》，比較系統(tǒng)地提出了涵蓋社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境、科教文化等十個(gè)方面重點(diǎn)領(lǐng)域的實(shí)事內(nèi)容，并建立民情反映、民主決策、責(zé)任落實(shí)、督查考核等一系列工作機(jī)制，使為民辦實(shí)事工作制度化、規(guī)范化。

可以說，票決制就是“為民辦實(shí)事”長效機(jī)制的升級版。票決制實(shí)施分為征集、初定，審議、票決，監(jiān)督、評估三個(gè)階段六個(gè)環(huán)節(jié)，由政府主導(dǎo)項(xiàng)目征集，通過人大途徑征集的代表意見建議最終歸集到政府。政府篩選形成候選項(xiàng)目，經(jīng)過黨委常委會、人大常委會討論審議后，提交同級人民代表大會。經(jīng)代表審議和票決后確定正式項(xiàng)目，由政府組織實(shí)施，人大常委會組織代表開展視察、檢查等活動(dòng)，年中聽取項(xiàng)目進(jìn)展情況，年終開展績效評估和滿意度測評，形成一個(gè)閉環(huán)。在“為民辦實(shí)事”長效機(jī)制的基礎(chǔ)上創(chuàng)新推動(dòng)票決制工作，拓展了社會主體的參與面，讓黨委、人大、政府和社會各界都充分參與其中，為黨委、政府科學(xué)民主決策和管理公共事務(wù)搭建了制度載體，為人民群眾參與重大決策與民主監(jiān)督提供了科學(xué)路徑，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及群眾。

理解票決制的核心要義，就是滿足人民日益增長的美好生活需要。進(jìn)入新時(shí)代，人民美好生活需要，不再局限于物質(zhì)文化方面，而且對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等各方面都提出了更高的要求。浙江多年來堅(jiān)持共享發(fā)展理念，各級財(cái)政每年新增財(cái)力的三分之二以上必須直接用于解決民生問題，這就要求不僅要把“蛋糕”做大，而且要把“蛋糕”分好，把解決民生的錢用足用好、用在刀刃上。“群眾想什么，我們就干什么”。雖然票決項(xiàng)目只是政府財(cái)政投入民生領(lǐng)域的一部分，但“錢怎么花、花在哪里最緊要”還是應(yīng)該由人民群眾說了算。特別要抓住群眾關(guān)切的“關(guān)鍵小事”，通過代表票決充分吸收人民群眾的意見建議，使民生實(shí)事項(xiàng)目原先由“政府部門自己定自己辦”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭罕娞帷⒋頉Q、政府辦、人大評”，實(shí)現(xiàn)政府決策與群眾需求的精準(zhǔn)對接、高度融合，真正把人民群眾所需、所盼、所憂之事辦好，更加廣泛、更多層次地滿足人民群眾的美好生活需要，使群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。

把握票決制的實(shí)現(xiàn)路徑，就是以人民民主的方式實(shí)現(xiàn)善治。“人民民主是社會主義的生命”。票決制巧妙地將民生實(shí)事項(xiàng)目的選定、決議、監(jiān)督、評價(jià)等諸多環(huán)節(jié)引入到人民代表大會制度軌道上來，充分發(fā)揮人民代表大會這一民主主渠道作用，是以“看得見、摸得著、可參與”的方式詮釋最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會主義民主真諦。票決制既有國家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)行票決民主的內(nèi)涵，又兼容社會主義協(xié)商民主的優(yōu)勢，把票決結(jié)果的剛性與協(xié)商過程的柔性很好地結(jié)合起來，從而擴(kuò)大公民有序政治參與，實(shí)現(xiàn)由“為民做主”向“由民做主”轉(zhuǎn)變。

票決制是綜合行使人大職權(quán)、規(guī)范代表履職的有效載體，是做實(shí)人大決定工作、做深監(jiān)督工作、做活代表工作的重要抓手

□黨的十九大報(bào)告提出，要健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)。票決制對人大依法履職行權(quán)起到了哪些方面的作用？

■票決制很好地解決了人大決定權(quán)相對弱化、使用頻率過低、范圍過于寬泛等問題，使人大決定重大事項(xiàng)更加實(shí)體化、具體化，突出了對政府承諾事項(xiàng)的執(zhí)行力約束。

票決制強(qiáng)化了人大依法監(jiān)督、精準(zhǔn)監(jiān)督、有效監(jiān)督的權(quán)威性。票決制名為票決，然而票決出民生實(shí)事只是程序上完成項(xiàng)目確定，要真正落地見效必須發(fā)揮好人大的監(jiān)督職能作用，重中之重是做好“實(shí)施篇”的文章。堅(jiān)持“把好事辦實(shí)、把實(shí)事辦好”的目標(biāo)導(dǎo)向，立足于強(qiáng)化人大對政府權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約，賦予人大監(jiān)督更加豐富的法治內(nèi)涵、實(shí)踐價(jià)值和社會效應(yīng)，避免那些華而不實(shí)、勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭薄罢児こ獭薄?jiān)持督要督準(zhǔn)、督有力度的效果導(dǎo)向，把握好人大監(jiān)督覆蓋面廣與監(jiān)督力量有限的矛盾，正視現(xiàn)有力量難以覆蓋所有政府性投資項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)，選取重大民生實(shí)事開展監(jiān)督以縮小監(jiān)督管徑，以小博大，精準(zhǔn)發(fā)力，可以達(dá)到“四兩撥千斤”之功效。

同時(shí)，民生實(shí)事項(xiàng)目是計(jì)劃預(yù)算的重要組成部分，通過對票決項(xiàng)目的跟蹤監(jiān)督，抓住群眾關(guān)切深化財(cái)政預(yù)決算審查監(jiān)督，強(qiáng)化政府性資金的使用績效管理，突出人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的工作導(dǎo)向，拓寬人大代表和人民群眾參與管好“錢袋子”的途徑，讓有限的財(cái)力發(fā)揮出更好的社會效益。

□票決制對代表履職起到了什么作用？

■票決制有效激發(fā)了人大代表依法履職、主動(dòng)履職、常態(tài)化履職的熱情。通過票決前的廣泛征集、票決中的充分審議、票決后的跟蹤監(jiān)督，人大代表發(fā)揮著密切聯(lián)系人民群眾的優(yōu)勢作用，在政府與群眾之間架起橋梁紐帶，擴(kuò)大了人民群眾對民生實(shí)事的參與，提高了人民群眾對代表履職的認(rèn)可度。

票決制也為代表閉會期間有效履職搭建了平臺，使代表活動(dòng)有了實(shí)質(zhì)性載體，人大代表更加自覺主動(dòng)當(dāng)好項(xiàng)目的“調(diào)研員”“監(jiān)督員”“宣傳員”，履職方式由“虛”轉(zhuǎn)“實(shí)”，代表履職熱情進(jìn)一步激發(fā)。項(xiàng)目票決后，各地人大常委會及專委會牽頭，實(shí)行“一季一督查、半年一報(bào)告、一年一測評”，同時(shí)根據(jù)項(xiàng)目將人大代表分成若干代表小組，逐項(xiàng)對口監(jiān)督，通過定期聽取匯報(bào)、實(shí)地視察、督促檢查等方式，結(jié)合提出代表建議和批評意見，及時(shí)向政府有關(guān)部門反映實(shí)施情況，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目“事事有監(jiān)督”，進(jìn)度“步步有標(biāo)準(zhǔn)”，代表“人人有任務(wù)”，凝聚社會各界共同推進(jìn)民生實(shí)事的強(qiáng)大合力。

票決制是堅(jiān)持三者有機(jī)統(tǒng)一、完善基層治理體系的重要平臺，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)基層民主治理、依法治理、有序治理的務(wù)實(shí)舉措

□黨的十九大報(bào)告提出，人民代表大會制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排。而要發(fā)揮人大作為根本政治制度的優(yōu)勢作用，必須不斷創(chuàng)新載體、優(yōu)化平臺、拓寬渠道，與時(shí)俱進(jìn)推動(dòng)人大制度在基層的實(shí)踐創(chuàng)新和深化落實(shí)。不少專家也表示，票決制正是承載著這樣的功能，把三者有機(jī)統(tǒng)一于基層民主政治實(shí)踐，從這個(gè)角度看，該如何繼續(xù)深化完善票決制工作？

■以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本，確保票決制工作方向。加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是做好票決制工作的根本保證。從各地實(shí)踐看，建立黨委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、人大監(jiān)督推動(dòng)、政府組織實(shí)施的工作機(jī)制，對于推進(jìn)票決制順利實(shí)施具有重要的牽引作用。黨委要把票決制工作納入重要議事日程，經(jīng)常聽取人大、政府及有關(guān)部門實(shí)施情況匯報(bào)，全面統(tǒng)籌、全程把關(guān)，及時(shí)解決票決制實(shí)施中遇到的重大問題。大部分市縣鄉(xiāng)成立由黨委牽頭，人大、政府及相關(guān)部門參與的領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)和工作落實(shí)，從體制機(jī)制上確保在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展票決制工作。實(shí)踐證明，推進(jìn)票決制工作必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮好黨委統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到票決制實(shí)施的全過程各方面，才能保證票決制工作的正確方向。

以共建共治共享為導(dǎo)向深化票決制工作。票決制依托人民代表大會制度平臺，發(fā)揮人大代表和人民群眾在民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督方面的作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會參與、群眾自治的良性互動(dòng)。發(fā)揮票決制這一基層民主實(shí)踐載體優(yōu)勢作用，一方面，必須加大對票決制工作的宣傳發(fā)動(dòng)，讓更多人大代表和人民群眾參與項(xiàng)目選定和實(shí)施監(jiān)督，保證人民群眾在日常政治生活中享有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利。另一方面，基層人大要圍繞民生實(shí)事開好每年人代會和組織閉會期間代表活動(dòng)，把決定和監(jiān)督工作做深做實(shí)，集中精力履行法定職責(zé)。隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道的比例不斷提高，如何在街道層面推行民生實(shí)事項(xiàng)目實(shí)施顯得尤為迫切。要加快總結(jié)提煉各地街道的經(jīng)驗(yàn)做法，完善制度規(guī)范，針對街道一級沒有人民代表大會的狀況，擴(kuò)大街道居民的民主參與途徑，把民生實(shí)事在街道層面辦實(shí)辦好。

以提升基層治理法治化水平為目標(biāo)進(jìn)一步拓展票決制工作的實(shí)踐內(nèi)涵。基層治理是國家治理的基石，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的顯著特征就是實(shí)現(xiàn)依法治理，構(gòu)建權(quán)力分配合理、職責(zé)清晰明確、高效協(xié)調(diào)運(yùn)行的基層權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。票決制貫穿了黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行、公眾參與的權(quán)力運(yùn)行設(shè)計(jì)理念，用法治思維構(gòu)建新型的基層治理體系，用法治方式規(guī)范基層治理主體之間的關(guān)系，使黨委、人大、政府的角色定位更加明確，職責(zé)邊界和事權(quán)劃分更加清晰，有利于解決基層治理主體“缺位”“越位”“錯(cuò)位”的問題。在發(fā)揮票決制功效、盯緊民生“關(guān)鍵小事”的同時(shí)，要密切關(guān)注基層執(zhí)法不作為、亂作為等現(xiàn)象，加強(qiáng)對憲法和法律法規(guī)實(shí)施情況的監(jiān)督，特別是基層人大和代表要及時(shí)反映法律法規(guī)實(shí)施中遇到的問題，推動(dòng)法律法規(guī)修改完善，維護(hù)法制統(tǒng)一。實(shí)踐證明，法治是實(shí)現(xiàn)基層治理的有效方式和努力方向，推進(jìn)票決制實(shí)施也必須把握好“依法”二字，只有堅(jiān)持在法治的軌道上進(jìn)行，才能保持票決制工作的持久生命力。