政府治理機制轉型與社會組織發展

研究問題

十八屆三中全會以來，國家先后提出“創新社會治理體制”“激發社會組織活力”等政策目標，進一步強調了社會組織在促進經濟發展、繁榮社會事業、創新社會治理、擴大對外交往等方面的積極作用。在此背景下，中國社會組織的制度環境正朝著發展型環境快速轉變。這種深刻轉變要求理論界超越建立在20世紀90年代社會組織制度體系特征之上的傳統理論框架，形成更具針對性的當代中國政府與社會組織關系研究視角。

最近的研究發現，在社會組織宏觀制度環境優化的同時，基層治理實踐中的政府與社會組織關系表現出了多樣性特征：在許多地區，地方政府在日趨顯著的公共服務壓力下，表現出了積極發展社會組織的較高熱情；另一些情境下，地方政府在發展社會組織時更注重風險控制；此外，在特殊情況下，一些處于行政末梢的基層政府由于在治理轉型中自由裁量權不斷上收，開始出現通過發展社會組織而重建自身靈活性和彈性的基層行政“借道”社會現象。面對中國轉型實踐中政府與社會組織關系的這種多樣性，傳統的源自西方的“國家與社會”理論因其總體在宏觀層次討論“國家”與“社會”的力量對比與互動，因而難以呈現出這種多樣性背后的演化機理。國內理論界發展出的“行政吸納”“分類控制”等理論也僅能對其中的部分現象做出解釋。

本文試圖在一個統一的理論框架下揭示這種機制演變的深層組織學機理。我們通過引入政府行為研究領域的前沿研究，揭示不同治理情境下基層政府對待社會組織發展問題的認知取向，從而構建一種新型理論視角。

多層級行政發包理論視域下的政府與社會組織關系

長期以來，理論界對于中國社會組織發展的討論更側重于“應然”和規范層次。國內政治社會學“分類控制”及“行政吸納”理論的重要突破是在“實然”層面剖析了社會組織對于政府的“雙重屬性”。但這些理論仍有兩點不足：第一，其對政府的分析總體上是抽象的，忽略了政府行政體系內不同行動者在具體治理情境下對待社會組織的態度差異；第二，由于對政府內部治理機制的演變關注不足，這些理論對社會組織之于政府行政系統的作用討論較為簡單，假設了政府部門對社會組織的穩定偏好和策略。事實上，政府部門對社會組織的角色認知可能比“雙重屬性”更復雜且會動態調整。本文在借鑒“行政吸納”等理論洞見基礎上，試圖結合不同的治理情境和條件、約束來討論行政體系對社會組織認知的動態演變機制，從而推動政府與社會組織關系研究領域解釋機制的縱深化發展。

（一）政府治理機制轉型與政社關系變遷

當代中國社會組織發展是緊密嵌入社會治理體制創新的宏觀改革脈絡之中的，而社會治理體制改革是政府主導的一次重大制度變遷。在此政府主導有兩層含義：其一，政府是改革推進者，會從總體上規劃社會組織發展的制度藍圖；其二，在改革實踐中，政府行政體系會根據自身遇到的挑戰來靈活定義社會組織的功能與角色，進而影響政府與社會組織的互動關系。在已有的研究中，第一層含義得到了充分闡釋，但最富實踐意蘊的第二層含義卻鮮有討論。

實際上，第二層含義對于理解政府與社會組織關系演變尤為重要。在中國這樣廣土眾民的國家實施有效治理，難免會面臨一些“兩難困境”式的治理挑戰，如：權威體制與地方靈活性間的張力、總體支配與技術治理間的徘徊等，這些治理問題的不同應對機制都會引發政府體系內的周期性權力與資源結構調整，也會引發政府部門對社會組織的不同認知。

這種反思促使我們從總體上審視政府行政體系運行的基本機制及其周期性問題，這需要一種貫通多層級政府結構并能恰當描述其內在問題的分析框架。本文試圖進一步拓展“行政發包制”的理論視域，建立多層級行政發包理論框架，深入詮釋政府行政體系內部治理機制的調整及其對社會組織發展的影響。

1. 多層級行政發包制運行的基本形態

行政發包制在行政權的分配、經濟激勵和內部控制上與西方國家的科層制之間呈現清晰的差異。相比于科層制對經濟社會運行環境的要求，行政發包制賴以實現的組織條件要相對簡單。此外，由于行政發包制賦予了作為承包方的地方政府在應對地區差異上的極大靈活性，使“權威體制”與“靈活治理”間可以較好銜接，因此很容易在遼闊疆域中成為層級制政府運行的重要組織機制。行政發包制實際上是“行政”與“發包”兩種治理機制的混合體。“發包”有助于控制治理成本，同時為承包方政府提供了有效的激勵和較大的自由裁量權，但又可能因承包方濫用自由裁量權而引發治理風險；因此“行政”設置就顯得必要，其實質在于約束“發包”在政府內部可能造成和放大的扭曲和負面效應，表現為一系列自上而下的收權與管控機制。由于“行政”與“發包”這兩種治理機制在行政權分配、內部控制以及激勵設置上有著相反的配置要求，因此行政發包制常在“行政”與“發包”兩極間周期性擺動，并形成“行政”或“發包”主導的治理模式。

上述鐘擺運動不僅存在于每一政府行政層級內，而且在多層級政府行政體系內還有更復雜的演化方式。以下討論兩種最主要的情形：

第一種情形是上下級行政發包制相互匹配、同向運行，表現為“層層發包”。這時上下級政府機構的運行都以“發包”機制為主導，在逐級向下“發包”任務的同時賦予下級政府較大行政自由裁量權，實施結果導向的控制機制。此時，政府行政體系可能遭遇兩種不同難題：一是治理任務層層放大同時伴以強激勵導致基層政府壓力劇增；二是治理任務“層層發包”，但該治理任務在績效考核中屬于“軟指標”，導致基層政府對發包任務注意力不足。

第二種情形是上下級行政發包制朝著不同方向擺動，突出表現為上級政府治理機制仍以“發包”制為主，但基層政府治理機制卻開始向“行政”一端擺動。這種現象的出現主要與漸進式改革中上下級政府改革不同步相關。在一些改革創新的前沿地區，基層政府行為受到越來越多的約束，行政自由裁量權大幅縮小，基層的行政發包制開始向“行政”方向調整；而上級政府部門的改革卻并未同步推進，仍按屬地管理“守土有責”的邏輯強調“發包”的一面。這樣，政府內部不同層級的行政發包制就開始出現不協調的問題。由此帶來的最大挑戰是導致下級政府在面對上級的“發包”任務時，缺乏足夠的靈活性和彈性以應對問題。

多層級行政發包制運行中遇到的上述難題，會促使基層政府尋找相應的應對機制。當國家宏觀制度環境日益強調“激發社會活力”時，基層行政部門就會通過強調社會組織的不同功能角色以解決改革中遇到的問題。

2. 不同治理情境下政社關系演變機理

在“層層發包”治理機制下，每一層級政府都允許下級握有較大的自由裁量權，這也意味著基層政府無需“走彎路”就能獲得治理實踐中的較大靈活性和彈性。這些政府部門沒有太大動力通過發展社會組織來獲得額外的靈活性和彈性空間，其更多是權衡社會組織的治理績效和可能引發的治理風險后實施相應制度措施，這一邏輯與“分類控制”理論觀察到的現象一致。但借助于多層級行政發包理論框架，我們可以更清晰地識別出政府部門權衡所依據的要素與邏輯。

如果上級在“層層發包”的同時還推動基層政府間圍繞公共服務展開錦標賽競賽，那么就會導致基層政府把公共服務效能放在一個重要位置上。隨著激勵效應的逐級放大，基層政府會更關注社會組織的公共服務功能，對其潛在治理風險的寬容度則會適當放寬。基層政府會鼓勵社會組織發展出一定的自主性和獨立性，也會為其快速成長提供多方支持。相反，如果上級政府在“層層發包”的同時并未圍繞公共服務提供有效的激勵舉措，由于基層政府在發展社會組織中要承擔相應的治理風險，就可能形成“風險控制”導向的制度設置。總體來看，在層層發包治理模式下，基層政府主要根據風險和激勵的權衡來設置社會組織不同的制度環境。在此過程中，政府雖然始終保持著從制度上對社會組織的行政“吸納”，但兩者間仍存在一定的組織邊界。

但在上下級行政發包制運行出現張力的情況下，政府與社會組織關系就會出現新變化。當上級政府采取“發包”主導的治理模式時，作為承包方的下級政府必須一攬子應對轄區內各項治理問題，客觀上就要求下級政府有很強的靈活性和彈性空間以應對問題。但當基層政府的治理機制因改革約束從“發包”向“行政”擺動時，傳統的靈活運作空間大大削減。基層政府會特別關注社會組織作為行政體系靈活性與彈性來源的角色。其會以購買服務等方式扶持、發展一批社會組織或專業機構，并使后者成為承擔行政治理任務的重要助手。

此時，基層政府發展社會組織的動機、方式與“層層發包”治理機制下的情況有根本差異，其重要目標是“借”社會組織之“道”以化解行政體系內部改革難題。一方面，基層政府不僅規劃社會組織的運行領域，還會通過人員控制等機制主導社會組織的運行，因此在其看來社會組織的潛在治理風險已得到有效控制，基層政府對社會組織的風險認知會大大下降。另一方面，基層政府行政“借道”社會的過程中，社會組織的公共服務功能也會得到一定程度的強調，因為“公共服務助手”的角色為“借道”機制提供了重要的合法性依據。質言之，基層治理中出現的行政“借道”社會現象本質上是一種以解決行政體系內改革難題為目標的變通策略。

上述討論表明，當多層級行政發包制面臨不同問題時，政府部門會動態調整對社會組織角色與功能的認知。“層層發包”模式引發了基層政府的對社會組織的“吸納”，而上級“發包”下級“行政”的格局則導致基層政府的“借道”機制。

（二）基層政府認知中的社會組織角色圖譜

以上討論表明，基層政府對社會組織角色的認知是動態演化的。在社會組織的角色認知上，基層行政部門基于多層級行政發包體系的不同運轉狀態常面臨下列三種選擇。

1. 行政部門靈活性與彈性的來源

當上級“發包”、下級“行政”的政府多層級行政發包體系運行出現張力，且下級部門缺乏其他靈活性來源時，基層政府部門就會通過發展社會組織來重塑靈活性與彈性空間。這種策略取決于一些特殊的條件：首先，行政部門以購買服務等方式向社會組織轉移資金和資源時約束較小；其次，不存在一個充分競爭的公共服務外包市場，行政部門有較大自由裁量權選擇社會組織承接項目，可以便利地與社會組織間形成“特殊主義”的“借道”機制；最后，公共服務外包的質量監控總體是在體制內完成的。

2. 公共服務的幫助之手

本文理論框架進一步指明了基層政府優先考慮社會組織公共服務助手角色的條件，即：公共服務被“層層”發包，且存在強激勵機制。此時，基層政府可能允許社會組織保持較高的獨立性與自主性，并鼓勵社會組織形成與公眾需求快速對接的機制。此外，在基層政府行政“借道”社會的情境下，前者也會在一定程度上注重發揮社會組織的公共服務功能，但此時其更多是從工具主義和技術的層次強調提升社會組織處理事務的能力，而對社會組織提升自主性與社會性缺乏熱情。

3. 治理風險的不確定來源

不同層級政府對社會組織的風險認知是在反復權衡中建構起來的：在上下級行政發包體制出現張力，下級開始 “借道”社會時，基層政府對社會組織的風險顧慮最低。因為此時基層政府已對社會組織實施了高水平的內部控制，以至于將其視為“自己人”。在公共服務任務“層層發包”但存在強激勵機制時，基層政府對社會組織的風險顧慮也較低，因為強激勵引發的競爭壓力使其更傾向于將社會組織作為合作伙伴。但在“層層發包”公共服務任務，又不存在強激勵的背景下，基層政府就會顯著強化對社會組織的風險認知。

以上分析表明，隨著多層級行政發包制的運作形態不斷變化，基層政府對社會組織的角色認知亦會調整。這種角色優先排序的變化，會導致社會組織所處的制度環境出現微妙變化。

結語

中國的政府與社會組織關系存在不同表現形態，這種多樣性與政府體系內部的改革進程有著密切關聯。在特殊的情況下，一些基層政府會用靈活的“借道”機制來迂回解決體制內改革面臨的挑戰——這些策略也會在一定程度上改變政府與社會組織間的關系特征。這些發現充分說明在中國識別政府和社會組織的邊界，必須深入研究兩者關系的本質特征，而不能僅停留于資產所有權意義上的外部特征分析。

立足于進一步推動社會組織健康有序發展的國家改革宏觀戰略目標，本文認為當前社會組織發展中的一些深層問題實際上與基層政府缺乏長期戰略的技術主義發展思路有著密切關聯。而這種情況的出現在較大程度上與基層政府所面對的治理條件、約束復雜多變有關。我們認為當前較為可行的改革思路包括兩個方面。首先，通過強化黨建對基層治理體系的引領與統籌作用，推動基層政府形成治理創新的長期戰略。由于黨建組織網絡是當前基層治理中跨政府部門、跨不同組織體系以及上下級聯動的重要整合力量，因此充分發揮黨建引領作用有助于提升不同層級行政改革的協同度，也有助于幫助基層政府控制治理實踐中的不確定性，進而形成長期的社會組織發展思路。其次，通過法治手段，為政府與社會組織間的良性互動提供重要保障。從而使基層政府在發展社會組織時面對一些剛性的、立足長遠的制度約束，提升政府治理與社會自我調節良性互動的水平。

總體而言，本文的理論分析有助于研究者對當前中國政府與社會組織關系的多樣性及其背后的決定因素形成總體研判。這將為新時期進一步推動政府治理與社會自我調節良性互動提供重要的理論和政策依據。此外，本文也注意到，在治理轉型的時代背景下，基層政府行政“借道”機制的微妙之處在于其雙重功能：一方面能解決行政體制面臨的改革難題；另一方面又為新型組織的出現和發展提供了可能—— 因為一旦改革的不協調問題得以解決，基層政府就可能減少對這些“借道”組織的隱蔽控制，此時后者已經具備一定規模，并有可能在新的起點上發展自主性，進而促成新的經濟社會空間成長。就此而論，從長周期看，基層治理中的行政“借道”機制也是一種特定情境下的政府與社會組織互動機制。