多源流模型視角下中國農地流轉政策過程研究*

◎迪力沙提·亞庫甫 張雅婷

一、引 言

2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行，在依法保護所有權和承包權的前提下，經營權可以進行流轉。意見的出臺將農地流轉政策的討論推向熱潮。

中國農地流轉政策的發展主要經歷了三個階段：1984-1987年為萌芽階段，1988-2000年是探索階段，從2001年至今為發展階段[1]。政策萌芽階段主要是黨中央通過決議的形式，實現了農地政策由禁止轉包到允許轉包的歷史性轉變，但法律的修改尚未同步跟進。在探索階段，國家接連出臺了一系列法律法規，以規范農地流轉行為。2001年中央頒發了《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》，標志著農地流轉政策進入規范化的新階段。

事實上，農地流轉政策的形成經歷了長時間、多階段，為什么農地流轉政策的形成需要經歷各個不同階段？筆者從多源流模型視角出發，對中國農地流轉的政策過程了進行分析。

二、多源流模型分析框架

多源流理論最初由美國政策學家約翰·金登在1984年的著作《議程、備選方案與公共政策》中提出，該理論指出影響政策議程和備選方案的有三種源流，即問題源流、政策源流和政治源流。

其中，問題源流是考察政府官員如何將注意力放在某個問題上，而不是另外的問題上。政策源流是專家提出政策方案和政策主張的過程[2]，是政策建議產生、討論、重新設計以及受到重視的過程。政治源流對于議程狀態具有明顯的抑制或促進作用，該系統中的所有角色都要判斷政治源流中各種力量的平衡是否有利于行動[3]。三大源流間相互獨立，各有自身的動力和規則，適當的時機下三大源流發展成熟，此時“政策之窗”開啟后三大源流得以匯合，某一問題被提上政策議程的機會就會增加。

多源流模型被廣泛的用于我國各個領域的政策分析，其對我國某些政策的出臺具有很強的解釋力，但同時應當看到，多源流理論是建立在美國政治體制背景之下的，我國的政治體制與美國完全不同，機械的運用多源流理論解釋我國某些政策形成很容易出現“水土不服”的情況，故已有不少學者對其在中國情境下的使用進行了研究[4-5]，應注重多源流理論與我國特有的決策情境的結合。

三、中國農地流轉政策的多源流模型分析

（一）中國農地流轉政策過程的三種源流

1.問題源流：農地流轉問題的建構

農地流轉政策形成的問題源流中主要包括三個突出的社會問題：

（1）農地經濟效益低下問題。鑒于數據的可得性，本文收集了1978年至1996年中國農副產品收購價格指數及相應的通脹指數，詳見圖1。從農地流轉政策尚未發育（1984、1985年前），到其萌芽、探索階段，農副產品收購價格指數與通脹指數相差很小，有的年份甚至低于同期通脹指數，隨著農產品種植成本的逐年增加，農地收益增長十分有限，這種現實情況更促使農民不愿通過傳統的小農經營進行農業生產，對農地流轉政策的需求逐步增大。

（2）糧食安全問題。目前我國農村經濟的發展已經進入了一個新的時期，農產品供給相對過剩，導致了農產品價格出現下滑，農地相對收益下降。在無法擴大農地經營規模、釋放農地資本的情況下，單純依靠種地來提高農民收益顯然不切實際，因而農地撂荒現象的出現是農民作為理性經濟人的正常選擇[1]，農地撂荒直接影響著國家糧食安全。

圖1 1978—1996年農副產品收購價格及通脹指數

圖2 1978—2015年部分城鄉居民收入

（3）城鄉差異顯著問題。農村家庭承包制并未從根本上改變我國城鄉二元體制，使大部分農民束縛于土地之上，傳統的農業耕作方式無法使農民收入實現快速增長，且長期以來農地的資產屬性處于被壓抑的狀態，價值無法顯化，城鄉發展差距被逐漸拉大。從圖2可以看出，我國城鄉居民收入差距逐年增大。

2.政策源流：農地流轉政策如何形成

在多源流模型里，政策源流產生于政策共同體——一個包含著官僚、國會委員會成員、學者和思想庫中的研究人員的網絡，網絡成員共同關注某一政策領域中的問題。在我國，政策共同體主要由政府官員、學者及各類專家構成。

學者們對農地流轉問題的研究是緊跟相關政策的出臺的，在農地流轉的政策源流的政策共同體中，起主導作用的還是政府官員（政策制定者），學者們的研究更多的是放在政策出臺后如何執行的問題上，是在現有政策框架內的創新。這種情況的產生可能與農地流轉本身的特殊性有關，因為農地不允許流轉以及流轉的不規范，引發了一系列社會、經濟問題，這些問題促使相關政策發生了轉變，政策的轉變又引導了學者們進行相關研究，這些研究支持了政策的變化，并推動政策向更完善的方向發展。在農地流轉的政策源流內，就形成了一個由政府官員主導的，學者們參與的政策共同體，共同推動政策不斷完善。

3.政治源流：政治環境的變化

政治源流也是農地流轉政策形成過程的重要組成部分，國民情緒變化、意識形態等以及利益集團壓力活動等因素都會通過政治源流影響政策形成。

（1）國民情緒。農地流轉政策的轉變在很大程度上受國民情緒的影響。小農經營對農地碎片化的耕作不可避免的造成了農地經濟效益低下的問題，再加之農地不能自由流轉，資本資產屬性被壓抑，造成了廣大農民種地收入低的問題。在這種現實情況下，一些農民選擇從事非農產業，但又不愿無償退出農地的承包經營權，于是他們希望能將農地流轉，這樣既可以從事非農產業，又可以獲得部分農地流轉收益；與此相反，一些大戶、企業等希望通過承包農地以進行規模生產，獲取規模效益。市場上產生了對農地流轉的供求，此時國民情緒更偏向于支持農地流轉，所以，即使在政策不允許時期，仍有少部分農民自發地進行了流轉。

（2）執政黨意識形態。隨著社會經濟的發展，執政黨對農地流轉政策的意識形態在轉變，如2015年5月26日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平對耕地保護工作做出重要指示，強調了土地流轉和多種形式規模經營的重要性。這種對農地流轉持贊同態度的執政意識形態同樣推動了政策的轉變。

（3）媒體的力量。信息化時代下，媒體的報道很容易對公眾情緒及執政黨意識形態產生影響，進而影響政策議程。近年來有關“土地流轉”的媒體報道有著明顯的增長，增加的媒體報道會對土地政策的變化產生影響，也會吸引社會成員的關注。這就形成了一個循環，媒體受到政策和民眾關注度的影響，增加報道量，增加了報道量后推動了政策的變動并引起更廣泛的關注，從而引發報道量的繼續增長。

在農地流轉政策的政治源流中，媒體對政策的關注度既受到國民情緒和執政黨意識形態的影響，同時又反向影響國民情緒和執政黨意識形態，這種以媒體、民眾為主體的新興集團推動了農地流轉政策變化。

（二）三流匯合的實現

1.政策之窗的開啟

政策窗口是政策建議的倡導者提出其最得意的解決辦法的機會，或者是他們促使其特殊問題受到關注的機會[3]。

農地流轉政策之窗的開啟是中國共產黨第十七屆三中全會的召開，會議審議并通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，農地流轉被正式提上了政策議程。政策之窗的開啟為未來農地流轉指出了明確的發展方向，使其進入更具規范性與靈活性的新階段。

2.政策企業家與三流匯合

政策之窗開啟的機會是稍縱即逝的，這就要求政策企業家必須迅速抓住機會開始行動，否則政策之窗就會關閉。中國共產黨第十七屆三中全會的召開后，一些政策企業家抓住了機會，如安徽帝元現代農業投資發展有限公司與中信信托合作，成立了土地流轉信托項目，與宿州市政府簽署協議流轉了5400畝土地，推動了農地流轉的政策實踐。

綜合上述分析可以看出，農地流轉政策過程是按照多源流模型的基本軌跡發展的，是三大源流的匯合下開啟了政策之窗的結果，詳見圖3。

圖3 農地流轉政策的多源流模型

四、結論與討論

（一）結論

綜合上述分析，中國農地流轉政策的政策過程是按照多源流模型的基本軌跡發展的。中共十七屆三中全會的召開開啟了政策之窗，在政策企業家的推動下，問題、政策、政治三流匯合，推動了我國農地流轉政策的形成，表明農地流轉政策的形成與多源流模型的內在邏輯具有一致性，多源流模型對分析農地流轉政策的形成過程有一定的適用性。

具體來看，導致農地流轉政策形成的問題源流主要由農地經濟效益低下、糧食安全及城鄉差異問題構成；政策源流中的政策共同體主要由政府官員和學者構成；政治源流的形成主要受國民情緒、執政黨意識形態和媒體力量的影響。

（二）討論

上文的分析表明農地流轉政策的形成與多源流模型的內在邏輯具有一致性，但由于我國政治體制與西方存在本質差異、政策本身具有一定的特殊性等，用多源流模型解釋中國農地流轉政策的過程中，出現了一些中國情境下的特點，具體表現在三個方面：

（1）三大源流各自發揮的作用具有明顯差異。農地流轉政策形成的三大源流中，問題與政治源流對政策最終形成產生了較明顯的影響，政策源流的影響相對較弱。而且，當三大源流匯集，政策之窗開啟時，政策企業家發揮的作用也很小。從各源流內部來看，問題源流中的三大問題都十分突出，使問題源流在農地流轉政策形成過程中發揮非常顯著的作用；從政策源流內部看，政府官員發揮的作用要比學者強；政治源流也對推動農地流轉政策議程起到了顯著作用，在政治源流內部，執政黨意識形態、國民情緒發揮的作用都很突出，媒體力量發揮的作用在逐步增大。

（2）三大源流之間相互影響。金登的多源流模型指出三大源流在匯合前是相互獨立的，但在中國情境下，農地流轉政策過程中，三大源流間是相互影響的。農地經濟效益低下、糧食安全及城鄉差異問題的產生，引起了政府官員及學者的關注，同時也影響著國民情緒、執政黨意識形態及媒體的關注度，在各方因素的共同推動下，農地流轉政策逐步形成。可見，問題源流的產生直接推動了政策源流和政治源流的發展，政策源流與政治源流同時也在相互影響彼此。三大源流間的相互作用是多源流模型在中國情境下的體現。

（3）政策企業家身份的復雜性。農地流轉政策過程中，政策企業家由兩部分構成。一部分與西方國家的政策企業家相似，但這部分政策企業家推動政策轉變的能力十分有限，不足以直接推動政策向著有利于自己利益訴求的方向發展。還有一部分政策企業家的身份具有雙重性，他們既是在政策之窗開啟時推動政策提上議程的關鍵角色，還可以近距離接觸政策制定系統，如有些政策企業家既是政策企業家，同時還有可能是政府官員、專家等，他們可以同時活躍于三大源流之中[2]。這類政策企業家推動政策轉變的能力較強，政策之窗開啟時往往是這部分政策企業家抓住機會推動政策議程。

可見，雖然農地流轉政策的形成與多源流模型的內在邏輯具有一致性，但在我國特殊的政治體制下，運用多源流模型分析具體政策時還應注意模型在中國的適用性問題。