“人地掛鉤”視角下農民工宅基地流轉與住房保障的銜接模式研究*

◎婁文龍 周海欣 張 娟

在我國城市化進程中，大量的農民工進入到城市中尋求工作機會，并逐漸產生社會分化，更多的農民工愿意留在城市中生活和工作。《2016年農民工監測調查報告》顯示，2016年我國外出農民工中的進城農民工就有13585萬人，租房居住的農民工占62.4%，人均住房面積為19.4 m2。直至今日，農民工在城市中的居住情況仍然不容樂觀。又據《2015年中國統計年鑒》顯示，2000-2014年農村人口從80837萬減少到61866萬，但是與之相反的是農村房屋竣工面積從81270.2萬m2增加到了90287.4萬m2。其根本原因在于農民工不能有效流動，他們不得不繼續在農村保留或新置宅基地，這反映出當前農村的宅基地利用效率不高，大量宅基地甚至被荒廢。2016年10月底《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》（以下簡稱“人地掛鉤”政策）的出臺，為解決農民工的宅基地流轉和住房保障的銜接提供了頂層設計和可行的思路。“人地掛鉤”已經成為我國宅基地制度未來的改革趨勢，但是如何來妥善處置農民工的閑置宅基地敏感并且棘手，同時這一群體又亟需解決住房問題融入到城市中。基于此背景，本文通過總結農民工宅基地流轉和住房保障的典型模式，尋求其共同的關鍵要素，試圖從頂層設計到配套政策設計出一種“宅基地換房”的銜接模式來解決這一問題。

一、不同城市農民工宅基地流轉和住房保障銜接的思路

在“人地掛鉤”政策正式出臺之前，中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中就提出了“改革和完善農村宅基地制度”。天津市、重慶市和廣州市等地針對農民工的住房問題在制度層面上做出了有益探索，也形成了幾種典型的模式。

（一）天津模式

天津市于2009年出臺了《天津市以宅基地換房建設示范小城鎮管理辦法》，主要思路是針對中心城區周邊的農民家庭，強化農村土地的發展權，實現農村宅基地與城郊或小城鎮住房的置換。天津市“宅基地換房”的基本原則是：根據城市總體規劃，以農民自愿的前提，通過宅基地換取城鎮住房。通過這種改革，實現農村建設用地減少和城鎮建設用地增加的平衡，也為城市建設用地提供了巨大的土地供給空間。[1]但是“天津模式”也存在一個較為嚴重的缺陷，城鄉建設用地置換的范圍比較窄，主要針對城市周邊區域的農民工，讓這一群體能夠實現就地城鎮化，但是位置較為偏遠的農村則沒有被納入進來。

（二）重慶模式

重慶市作為一個典型的城鄉二元結構地區，其改革著眼于農地退出機制以及戶籍制度改革來解決農民工的家庭住房。其核心之處在于構建了農地流轉制度的新渠道，即地票交易制度，在此基礎上成立了專門的地票交易機構重慶農村土地交易所。這一模式實現了農村建設用地指標的在重慶市轄區內的市場化配置，同時農民工可以保留流轉土地的部分權益，使得農民工的選擇更為廣泛。重慶市農民工可以依靠“地票”收益選擇就近的小城鎮落戶，也可以選擇在重慶市主城區落戶，拓寬了他們居住住所的選擇范圍。

（三）廣州模式

廣州市作為我國的經濟發達地區，也是農民工住房問題最為突出的地區，因此廣州解決農民工住房的模式不同于以上兩個城市，通過統一城鄉建設用地，捆綁商業性住房和保障性住房用地的方式來解決農民工的住房問題。廣州市打通了城市和農村建設用地的藩籬，使得兩種不同性質的土地實現“同地、同權、同價”。[2]同時，廣州市所針對的農民工范圍比較廣泛，不僅包括本地戶籍的農民工，還包括長期在廣州務工的外地農民工。

總體而言，這三地的社會經濟發展水平有所不同，需要根據自身情況設計出不同的政策，從而形成了形態各異的不同模式，所針對的農民工群體和具體的銜接途徑也不盡相同（見表1）。這三種典型模式在實踐中給我們提供了大量的經驗啟發。

表1 天津、重慶和廣州市關于農民工宅基地流轉和住房保障銜接的典型模式

二、農民工宅基地流轉和住房保障銜接的關鍵要素

通過對天津、重慶和廣州等地具體實踐的梳理和對比，我們發現這些城市對農民工宅基地流轉和住房保障有效銜接在制度層面上有效地進行設計，不同程度地解決了農民工的住房保障缺失和宅基地浪費的問題。具體表現在以下三個方面：

（一）促進人口流動為根本

數量眾多的農民工，特別是占絕大多數的新生代農民工，他們離土又離鄉，強烈地希望能扎根于城市之中。但是嚴格的戶籍管理制度，再加上微薄的收入、較低的教育程度和狹窄的社會網絡等內部因素都嚴重地限制著他們遷移到城市中，使得他們在城市和農村之間不斷徘徊。當前的城市戶籍改革使得農民工進入城市的門檻在不斷降低，這幫助農民工融入城市解除了外部制度上的束縛。但他們最大的問題是因為自身的能力不足而導致收入較低，難以在城市中購買住房，而這又恰恰是人口流動所面臨的最大的困境。[3]而以上三種模式都在是以促進人口流動為根本，盡量吸收農村人口，減少農村剩余勞動力，其共同點在于：以戶籍改革為突破口，同時再輔以城鄉建設用地制度改革，在農民工自愿對所擁有的宅基地流轉的前提下，給予了他們極大的自主選擇權，通過宅基地資產化，成為獲取城市住房的一種途徑，從而解決他們所面臨的外部制度約束和自身能力的不足，幫助他們能夠在城市中安身立命提供了一種可能的選擇。

（二）搭建宅基地和住房保障間的流動渠道

隨著宅基地制度改革的不斷深化，農村宅基地不再被認為是免費無償使用的村集體資產，而是已經實現了財產權，并被賦予了占有權、使用權、處分權和收益權。這就幫助農民工在一定程度上額外獲得一筆財產性收入，也為建立宅基地和住房保障間的流動渠道破除了制度壁壘。在宅基地推向市場后，將會逐漸顯化出其內在價值。但是宅基地對于農民工而言仍然意味著不得已時期的退路與救濟[4]，因此需謹慎對待。作為兩種價值巨大的商品，農民工一方面可以通過宅基地獲得財產性收入，另一方面又給予他們在城市中獲得城市住房保障的資格或置換商品房，使得有著潛在收益的宅基地和住房保障之間形成流動的渠道。關鍵之處在于，我們可以直接賦予宅基地不同的價值形式，如貨幣或者股份，并不斷完善分配機制和交易機制，并且允許農民工在轉戶后的流轉、保留、退出等多種方式自中行選擇，從而保證了農民工的經濟利益和社會利益，使得宅基地和住房保障間的流動在技術上成為一種可能。

（三）充足的資本注入為重要保證

宅基地流轉的一個重要目的盤活農村宅基地，提高宅基地的利用效率，但是當前宅基地流轉和住房保障銜接主要的瓶頸在于需要大量資金注入[5]。對于上述三個省市而言，在資金保障方面都進行了相應的制度設計。例如天津市的宅基地大多是針對近郊地區，在流轉后可以獲得更高的級差地租，其收益遠高于農業的收入，因此能實現宅基地的流轉。即便如此，天津市在保證農民工住宅小區的土地供應前提下，另外配套了一塊土地對市場開發出讓，通過土地出讓金來彌補小城鎮建設資金的不足。在重慶地票的試點中，重慶市政府通過財政支出來補貼每畝騰退的宅基地15萬元左右，否則資金缺口太大，這一制度難以得到有效實施。而廣州市的改革則有內在的市場經濟作為支撐，其高度發達的城市化使得在廣州農村土地的價值已經高度凸顯，城市與農村的土地價值差別不是特別明顯，農村建設用地也同樣能夠發揮出巨大的市場效應。因此，廣州市的宅基地流轉與否，都會受到資本市場的追逐，資金缺口能夠由市場有效補充?？傮w而言，以上三地都在資金方面做出了相應的制度設計，但是如果僅僅依靠地方政府的財政撥款，將會加大地方政府的公共支出負擔。

三、農民工宅基地流轉和住房保障的銜接模式構建

為了讓農民工宅基地流轉和住房保障的銜接能夠更為有效，我們需要根據實踐中的關鍵要素，同時克服存在的不足之處，構建出一個整體的“人地掛鉤”框架模式（見圖1）。基本思路體現在：在農民工自愿的前提下，由農村戶籍轉變為城市戶籍，同時自愿退出農村宅基地，以此來換取城鎮的保障性住房或者購置商品房，所退出的宅基地根據具體情境用于復墾或者轉為建設性用地；另一方面，為了能滿足農民工對社會福利的訴求，政府需要同時改革戶籍制度和城鄉建設用地制度，通過成立專門農村土地交易所或者是通過銀行等金融機構予以政策上的支持，幫助地票獲得者或者房地產投資機構完成宅基復墾或者開發房地產，從而能夠提供給農民工相應的住房保障或者商品房，最終實現農民工身份的轉換，幫助他們在城市中安居樂業。我們應從以下四個方面來實現這一模式。

圖1 農民工宅基地流轉和住房保障的銜接模式

（一）建立城鄉建設用地統一市場

“人地掛鉤”的關鍵在于土地，隨著農村建設用地改革的逐漸深化，建立城鄉統一的建設用地市場已成為共識和改革的方向。從短期來看，在城鄉二元體制還將繼續長期存在，這一階段重點在于保護農民的利益，構建城鄉建設用地出讓收益的動態分配機制，確保收益分配的合理性[6]；從長期來看，應從法律層面進一步明確農村建設用地的權益，實現城鄉建設用地的“同地”、“同權”和“同價”，建立城鄉建設用地的統一交易平臺。

（二）因地制宜地設計農民工宅基地流轉政策

我國各地經濟發育水平不一，城鎮化水平差異也較大。從前面的分析中我們可以發現，重慶市的地票制度比較適用于房價偏低的地區，而天津模式和廣州模式更適用于經濟發達地區，難以在大范圍內加以復制。因此我們無法設計出一種統一的政策來解決全國宅基地流轉問題，這需要根據各地不同的經濟社會情況因地制宜地設計農民工宅基地流轉政策。對于經濟發達的地區或者區域較好的地段，宅基地可以就地轉化為城市建設用地，產生更大的經濟效益；對于經濟欠發達地區，宅基地只能用于復墾，很難即刻產生收益。因此，在保證農民工利益的前提下，我們應設計出多種方案分類處理宅基地。如果農民工宅基地的地理條件較好，我們可以通過市場主導使其合理折現或權證化，并防范其風險，通過市場機制凸顯其價值。對于暫時無法產生收益的宅基地，可以由政府主導，賦予宅基地的發展權，保證其長遠收益。

（三）建立面向農民工的多層次保障性住房體系

“人地掛鉤”的目的在于推動以“人”為本的城鎮化，只有讓農民工在城市中找到安身立命之處才算是城鎮化的第一步。盡管宅基地流轉能夠給予了農民工一筆寶貴的財富，但是這依舊不能確保農民工在城市中能夠買得起住房。我們應該結合本地經濟狀況和農民工自身情況給予他們多種住房選擇，立足于保障他們的居住權，而非住房的所有權。因此，建立面向農民工的多層次住房保障體系，可以最大化的實現他們最基本的住房目標。

（四）構建“宅基地+住房保障”銜接的資本運作環路

農民工宅基地流轉和住房保障，無論哪個環節都需要巨大的資金來啟動兩者的開發，同時還需考慮平衡兩者的數量，才能使它們有效銜接。隨著PPP模式的興起，公私合作已經成為眾多經濟領域的主要投資方式。而未來的宅基地流轉市場前景廣闊，我們可以通過政府財政撥款作為啟動資金，促進農村建設用地市場的發育，有條件的城市可以引入社會資本或者成立農村股份經濟組織參與到宅基地流轉或者房地產開發中，實行利益共享，確保這種銜接模式有充足的資金注入能夠順利開展。

四、結束語

改革開放后，我國經濟的高速發展并未改進農民工在城市中的社會福利，農民工住房問題一直被忽略了，直至今日才開始重視。但要想完全解決這一問題，將會是一個長期、漸進的過程。無論如何，當前出臺的“人地掛鉤”政策和各地的試點為農民工宅基地流轉和住房保障的銜接提供了一種可資借鑒的可行思路。人地掛鉤是一個系統工程，不僅僅涉及到人口流動、土地和住房保障間的關系，還涉及到其他系列的養老保險、醫療保障等方面的民生問題。本文就這一模式從理論上僅對人口和土地要素之間的掛鉤做出了初步的探討，下一步的研究中應針對不同群體的農民工進一步細化銜接模式，使其更加完善。