國際視域下重大基礎設施工程社會責任的演進

劉哲銘，隋越，金治州，楊旭，2

（1.上海交通大學 安泰經濟與管理學院，上海 200030；2.哈爾濱師范大學 地理科學學院，哈爾濱 150025）

重大基礎設施工程（以下簡稱“重大工程”）是一類為社會生產、經濟發展和民眾生活提供基礎性公共服務的重大物質工程設施，是用于保證和改善國家或地區社會經濟活動的重大公共服務系統，如三峽水利樞紐工程、南水北調工程、西氣東輸工程等[1-2]。作為一種社會性的大規模活動，重大工程往往集聚了一個國家或地區的巨量資源，其建設與運營將對項目輻射區域內的社會進程產生深刻影響[3]。重大工程具有促進國家經濟增長[4]、增強城鄉協同發展[5]、推動資源重新分配[6]、創造大量就業機會[7-8]、改善公民生活質量[9]、拉動社會法治建設[10]等諸多作用，往往被賦予提升國家核心競爭力、實現社會跨越式發展的重托。

近年來，我國的重大工程飛速發展，在重大工程建設和管理方面積累了寶貴經驗，取得了舉世矚目的巨大成就[5，11]。然而，由于與一般工程相比，重大工程在技術[12]、組織[13]、環境[14]以及關系網絡[15]等方面具有顯著的復雜性，而我國重大工程在總結管理經驗、提煉系統規則以及制定科學制度等方面存在不足[11]，社會責任缺失現象嚴重[16]。因此，我國重大工程在建設和運營過程中出現了超時超支[1]、環境污染[17]、生態破壞[18]等一系列嚴峻問題，引發了國內外學者的廣泛關注和激烈討論[19-20]。

目前，在“一帶一路”重大倡議和全球可持續發展的時代背景下，我國重大工程正處于戰略機遇期、環境敏感期和價值重構期[21]，其可持續發展問題不容忽視，社會責任缺失問題亟待解決[22]。西方發達國家也曾在其重大工程蓬勃發展的歷史階段面臨重大工程社會責任缺失帶來的嚴重后果，因此，西方發達國家在改善重大工程社會責任方面的經驗對我國重大工程社會責任的發展具有很強的借鑒意義。本文立足于國際視域，對世界范圍內重大工程社會責任演進歷程和演進規律進行提煉和總結，為我國重大工程社會責任的發展提供參考。

1 重大工程社會責任

重大工程社會責任是指重大工程利益相關者在項目全生命周期中通過透明及合乎道德的行為，為其決策和活動對社會和環境的影響而承擔的責任[23]。重大工程社會責任的履行在重大工程的建設和運營過程中具有重要意義，如果不能較好地履行社會責任、妥善地處理和滿足重大工程利益相關者的訴求和期望，則可能導致重大工程的失敗[24-25]。

近年來，隨著對重大工程社會責任重要意義的認識不斷加深，國內外學者在重大工程社會責任這一領域開展了一系列的研究。主要研究包括重大工程社會責任的測度和評價體系研究（如世界范圍建筑行業社會責任評價指標[17]）、重大工程社會責任模型的建立（如重大工程社會責任三維模型[23]、公眾參與重大工程規劃及政策制定的P4模型[26]）以及針對特定類型重大工程的社會責任研究（如跨海重大項目的環境風險評估[18]、大型水利水電項目的應急管理[27]）。

然而，現有文獻對重大工程社會責任的研究較為零散，大多數研究只關注某一種特定類型重大工程或重大工程全生命周期的某一個特定階段，對重大工程社會責任進行整體、系統地研究尚顯不足。而且，大部分現有文獻只是針對目前重大工程社會責任履行現狀展開研究，面向以往重大工程社會責任演進方面的研究鮮有報道。因此，關于重大工程社會責任演進的研究很有必要。

2 重大工程社會責任的演進

2.1 研究方法

基于對涵蓋管理學、法學、社會學、環境學等諸多領域的大量相關文獻和歷史資料的系統查閱和深入研究，本文采用對歷史資料的內容分析法與對特定歷史時期重大工程社會責任演進的案例研究法相結合的方法，針對重大工程社會責任演進展開研究。

內容分析是指對特定的即與研究對象密切相關的定性資料所包含的意義、主體意識與觀念，以及社會與文化法則等進行系統分析的方法。其本質是對資料的特定部分進行細致、具體以及系統地考察和解釋，以便確定其模式、主題、傾向和意義[28]。作為定性資料分析的一種重要方法，內容分析的對象既可以是定性的訪談記錄資料，也可以是觀察記錄，或者是獲得的音像資料、文件材料和檔案資料等[29]。

案例研究法則通過對某一方面的一個或幾個典型案例進行深入、全面地考察，由此來描述、概括和解釋個案所代表事物的一般特征和規則。案例研究法是定性社會研究的主要研究方式之一，在定性研究方法中具有非常重要的地位[30]。

目前，內容分析法和案例研究法在諸多人文社科學科的定性研究中得到了廣泛應用[15，31-32]。

2.2 演進歷程

重大工程社會責任內涵豐富，包括勞工權益[33]、環境保護[34]、移民安置[19]和災害防護[35]等具體內容。鑒于重大工程社會責任的多樣性和復雜性，本文針對重大工程社會責任中最具普遍性和典型性的內容，即勞工權益和環境保護，在國際視域下對其演進歷程和演進規律展開研究。

隨著工業革命的進行，西方發達國家的生產力水平迅速提高，對基礎設施工程的需求日益緊迫。在這種時代背景下，現代重大工程開始出現并蓬勃發展，一系列社會責任缺失的問題也隨之暴露出來。在早期重大工程的建設和運營過程中，勞工境遇惡劣、生態破壞嚴重，勞資矛盾、人與自然的矛盾十分尖銳。尖銳的矛盾引發了諸多自下而上的社會運動，也推動了在重大工程領域公民倫理道德的提升和政府規制體系的建立，重大工程社會責任在眾多利益相關者的斗爭和妥協中不斷發展和進步。

歐美發達國家的重大工程社會責任演進歷程如圖1所示。

2.3 演進模型與演進規律

通過對重大工程社會責任演進歷程的研究可以發現，重大工程社會責任的演進受到4個核心影響因素的作用，即規制拉動、倫理推動、經濟支撐和政治基礎。反映四者與重大工程社會責任關系的重大工程社會責任演進模型如圖2所示。

規制拉動的實質是國家政府或國際組織通過制定法律法規對重大工程利益相關方的行為自上而下地進行約束，從而提升重大工程社會責任的過程。規制拉動是促使重大工程社會責任進步最持續、有效、可靠的驅動力。規制拉動過程涉及的主要利益相關者為政府。通常來講，在國家政府或國際組織推行相關規章制度后，區域內重大工程社會責任的履行會得到顯著改善。例如，在1935年美國政府頒布《國家勞動關系法》后，美國重大工程中勞工的地位迅速上升，其相關權益得到了明顯提高；在被稱為美國環境保護運動“大憲章”的1970年《國家環境政策法》出臺后，美國重大工程對生態環境造成破壞的問題明顯好轉。

倫理推動是重大工程利益相關者對重大工程社會責任的履行現狀不滿，從而在倫理道德的驅動下改善重大工程社會責任履行狀況的過程。倫理推動過程涉及的主要利益相關者包括雇員、公眾、社區、非政府組織、承包商、運營商、供應商以及設計方等。倫理推動可能是重大工程勞工、非政府組織等通過組織有影響力的社會運動（如工會運動、環保運動等），從而激發起公眾的倫理道德意識，自下而上地推動重大工程社會責任提升的過程。也可能是隨著社會進步重大工程承包商倫理道德提升，從而自上而下地推動重大工程社會責任提升的過程。在現存規章制度落后于社會需求時，重大工程利益相關者可以通過倫理推動的方式倒逼國家政府或國際組織進行規制升級。20世紀20年代，美國社會盛行的“福利資本主義”便是重大工程承包商在倫理推動下自上而下改善重大工程勞工權益的重要實踐；而20世紀60年代風靡全球的環保運動則喚起了世界各國公民的環保意識和倫理道德意識，自下而上地改善了世界范圍內重大工程社會責任在環境保護方面的履行。

良好的國內外經濟形勢是重大工程社會責任演進的重要支撐，其中涉及的主要利益相關者包括政府、承包商、運營商、供應商以及設計方等。一般而言，經濟形勢好時，重大工程相關企業生存和發展的壓力較小，會傾向于更加關注勞工權益的提升和生態環境的保護，因此，重大工程社會責任的履行往往較好；反之，經濟形勢差時，重大工程相關企業面臨著巨大的生存壓力，為降低經濟成本、減輕生存壓力，企業有壓榨重大工程勞工的現有權益和放松對環境破壞行為的管制的動機，因此，重大工程社會責任的演進可能會停滯不前甚至發生倒退，社會責任的履行也會隨之惡化。例如，在二戰后西方世界經濟發展的“黃金時代”，重大工程的社會責任的履行快速進步；然而，隨著20世紀70年代中期第一次石油危機的爆發，歐美發達國家的經濟形勢迅速惡化，政府和公眾對重大工程社會責任履行的關注明顯減弱，重大工程社會責任的演進嚴重受阻。

穩定的政治基礎是重大工程社會責任演進的必要保障，其中涉及的主要利益相關者為政府、公眾、社區和非政府組織等。導致政治不穩定的因素包括政權更迭、戰爭和政治路線變化等。世界重大工程社會責任的演進歷史表明，大部分重大工程社會責任的跨越式進步都是在國際和國內政治基礎穩定之時完成的，政治不穩定因素會對重大工程社會責任產生巨大擾動。例如，20世紀上葉，由于兩次世界大戰的影響，歐洲整體上政治形勢較為動蕩，故歐洲各國重大工程社會責任的演進幾乎停滯不前；而與歐洲相比，美國國內的政治環境較為穩定，因此，同期美國重大工程的社會責任，尤其是在勞工權益等主要方面，取得了突飛猛進的發展。

綜上所述，可以總結出重大工程社會責任的演進規律：在穩定政治基礎的保障和良好經濟形勢的支撐下，在規制拉動和倫理推動兩大核心要素的驅動下，重大工程社會責任得以不斷演進和發展。

3 案例研究

在世界重大工程社會責任的演進歷程中，20世紀上葉（1901～1939年）美國在重大工程勞工權益方面與20世紀中下葉（1945～1973年）世界范圍內重大工程環境保護方面的演進最為迅猛，也最具代表性。因此，本文將選取這兩個時間段作為典型案例，分別對重大工程勞工權益和環境保護方面的演進進行敘述和分析。

3.1 20世紀上葉（1901～1939年）美國重大工程勞工權益的改善

19世紀末，在從自由資本主義向壟斷資本主義過渡的時代背景下，美國重大工程勞工境遇慘淡，不但工作時間長、強度大，而且工作環境差，又面臨著隨時被解雇和大幅削減工資的風險。為了爭取自身權益，美國重大工程勞工進行了一系列聲勢浩大的斗爭（如1877年鐵路工人大罷工、1885年西南鐵路系統大罷工、1894年普爾曼鐵路工人大罷工等）[36]。總體而言，該階段美國社會勞資矛盾尖銳，重大工程社會責任較差。

1901年，隨著西奧多·羅斯?？偨y的上臺，美國的“進步時代”開始。羅斯福總統開始實施“公平之政”，在打擊壟斷公司和組織的同時著力于改善重大工程的勞工權益，美國重大工程勞工立法進入了一個快速發展的時期。20世紀初，在羅斯?！肮街彼枷氲挠绊懴?，美國聯邦政府和地方政府出臺了一系列法律法規來緩和重大工程勞資矛盾、提升重大工程社會責任。在聯邦政府層面，旨在保護鐵路工人8小時工作制的《亞當森法》和旨在增強工會力量的《克萊頓反托拉斯法》等法案相繼出臺，其具體措施包括：成立美國勞工統計局，建立工人補償制度，保障童工和女工的勞動權益，確立工作時間、工資和工作安全標準等。在地方政府層面，截至1920年，美國各州基本上都建立起了一套較為完善的勞工保障體系，如威斯康星州提出了“威斯康星理想”，采取了管制鐵路公司、頒布工人補償法、限制女性和未成年人勞動時間等一系列旨在保障重大工程勞工權益的具體措施[37]。

同時，隨著美國經濟發展和社會倫理道德的進步，一些企業家也開始為改善勞工權益、促進勞資合作進行大膽的探索和嘗試，“福利資本主義”風靡一時。一些進步的雇主摒棄了過去為了降低成本、提高企業競爭力，削減雇員工資、延長工時的做法，轉而成為“福利資本主義”的堅定支持者，通過發放福利的方式來滿足勞工需求、改善勞工境遇，如鼓勵工人購買公司股票、推動公司雇員集體保險計劃等?！案＠Y本主義”是企業家在倫理推動下自上而下地推動重大工程社會責任發展的嘗試，有力推動了重大工程勞工權益的提升。

然而，20世紀20年代，美國聯邦政府奉行自由放任的治理模式，對勞資矛盾的態度和處理方式發生轉變。雖然在該階段仍有部分保障重大工程勞工權益的法案出臺，如旨在建立鐵路系統勞資糾紛解決機制的《鐵路勞工法案》等，但是整體上重大工程勞工權益提升的勢頭開始減緩。1929年10 月，經濟大危機爆發，美國經濟陷入了全面蕭條。經濟大危機導致美國社會失業率暴增，由于大量失業后備軍的存在，企業家在削減勞工工資、增加勞工工時也變得更加有恃無恐，重大工程的勞工權益出現明顯倒退，其演進歷程陷入低谷。

1933年，富蘭克林·羅斯福總統上臺并實施了旨在克服危機、恢復經濟的“新政”。“新政”期間聯邦政府頒布了一系列提升重大工程勞工權益的法案，包括《全國工業復興法》、《國家勞工關系法》、《社會保障法》和《公平勞動標準法》等[37]。

《全國工業復興法》授權聯邦政府建立公共工程局，并撥款33億美元用來建設公共工程，廣大重大工程勞工得以重新就業。此外，該法案的“勞工條款”授予了重大工程勞工有組織地通過自行選出的代表與雇主進行集體談判的權利，還對其最高工時、最低工資和其他雇傭條件做出了明確規定，重大工程的勞工權益重新得到了保障?！秶覄诠りP系法》將企業為了不讓勞工組織獨立的工會而先成立的公司工會視為非法，并重申了政府保護勞工組織工會和集體談判的權利。該法案還規定了“雇員應擁有為了集體談判或其他互助或保護的目的而自我組織起來的權利，擁有組成、加入和幫助勞工組織的權利，擁有通過他們自己選擇的代表進行集體談判的權利，有從事共同活動的權力”。同時，聯邦政府還成立了國家勞資關系委員會，以保證《國家勞工關系法》的各項規定得到落實。此外，《社會保障法》建立了養老金制度、失業保障制度以及對無助、無靠者提供救濟的制度。在該法案的規定下，重大工程勞工獲得了基本的社會保障。《公平勞動標準法》則細化了美國勞工的最低工資和最高勞動時數的規定，為勞工的工資和勞動時間制定了規范，解決了重大工程勞工“工資低”和“工時長”的問題。在“新政”期間一系列法律法規的推動下，美國勞工權益的保障體系得以建立，重大工程的勞工權益得到了顯著提升[38-39]。

幾十年間，美國重大工程的勞工權益迅速演進。1894年，普爾曼公司削減鐵路工人工資時，普爾曼鐵路工人組織的罷工運動被相互勾結的壟斷公司、政府、軍隊和法庭血腥鎮壓，不但鐵路工人們的要求落空，而且諸多工會領袖慘遭逮捕。而在1935年胡佛大壩建設過程中，承包商希望調整勞工工作時間并占用勞工自己的時間吃午飯。對此，胡佛大壩的勞工表示不滿并希望增加工資。經過協商，承包商同意就勞工額外的報酬向聯邦政府提出申請。由這次事件可以看出，經過了幾十年的發展和演進，在法律法規和社會倫理的保護下，美國重大工程勞工已經可以與承包商平等地溝通和協商，其合法權益和社會地位實現了質的飛躍，美國重大工程社會責任明顯提升[38-39]。

綜上所述，20 世紀上葉，美國重大工程勞工權益的演進歷程如圖3所示。

圖3 20世紀上葉，美國重大工程勞工權益演進歷程示意圖

3.2 20世紀中下葉（1945～1973年）世界重大工程環境保護的進步

20世紀上半葉，世界各國建設重大工程的目的仍以開發利用自然資源、獲取商業利益為主，極少考慮重大工程可能對生態環境造成的影響和破壞。如歐洲萊茵河流域的阿姆斯特丹-萊茵運河、阿爾卑斯萊茵工程等重大工程的建設僅僅片面地考慮其通航、防洪等功能，完全忽視了自然河流的改造對洪泛區、生物棲息地等相關區域的生態環境的影響。同期的美國也面臨著類似的情況，其重大工程在規劃和建設過程中對環境影響的考慮仍然普遍缺失。

這種對生態環境保護的漠視造成了嚴重的后果。以歐洲的萊茵河流域為例，河流的改道和堤壩的修建使得萊茵河流域的生態環境迅速惡化，洪泛區面積大幅萎縮，森林覆蓋率急劇下降，生物棲息地遭到嚴重破壞，生物種群數量大幅減少，萊茵河流域的生物多樣性遭受到毀滅性的打擊[40]。

隨著二戰后經濟的發展和社會的進步，歐美發達國家公民的環保意識開始覺醒，越來越多的公眾開始意識到重大工程本身對于生態環境的巨大影響[41]。20世紀五六十年代，環保運動逐漸在世界各國興起，針對重大工程對環境的破壞發起了抗爭。在50年代的聯邦德國，一家能源公司為蓄水發電擬在德國黑森林南部地區的烏塔赫峽谷內建造一座大壩，然而，由于該大壩可能會對當地的生態環境造成嚴重破壞，故此舉遭到了當地民眾的強烈抗議。為抗議此項目的實施，環保主義者成立了“黑森林家鄉保護聯盟”并成功收集了近20萬個反對該項目實施者的簽名。針對該重大工程的抗爭持續了近10年，在強大的社會壓力和倫理壓力下，該項目建設計劃最后不得不終止[40]。在美國，公眾也對重大工程提出了更高的環境要求，并先后開展了阻止在國家恐龍遺址公園修建水壩的斗爭和阻止在大峽谷風景區修建水壩的斗爭，有效防止了重大工程建設對環境的破壞[42]。

在世界環保浪潮的推動下，世界各國的環保政策迅速發展。1970年，美國聯邦政府簽署了《國家環境政策法》，該法案規定“對環境質量有重要影響的所有重大的聯邦行動都必須事先提交環境質量報告書”，并成立環境質量委員會評估環境影響報告書，該委員會有權要求法庭終止那些將對環境造成嚴重后果并且沒有充分補救措施的行動。該法案為重大工程的環境保護提出了國家要求，并為其制定了行動準則，構建了此后幾十年來美國聯邦政府控制重大工程污染活動、保護生態環境的規制框架。歐洲各國也陸續頒布了相關法案。以法國為例，為防止過度開發對生態環境的破壞，法國政府頒布了《1976年自然保護法》，規定必須對機場、道路、運河、堤壩和電站等容易造成環境危害的重大工程進行環境影響評價，評價內容包括重大工程可能對生態環境造成的損害，以及將這些損害最小化和提供補償的措施等。

經歷了20世紀60年代世界環保運動的興起和70年代環境立法的高潮，重大工程對于生態環境的影響被納入重大工程決策時必須考慮的重要因素，重大工程的環境保護問題成為了與其經濟效益問題同等重要的議題。此后，歐洲大陸的生態恢復工程開始大規模出現，如大馬哈魚2000工程、鸛計劃等，通過改造現有工程和啟動新工程，歐洲各國采取了諸多有益于生態環境保護和恢復的措施，如逐步清除萊茵河重要河口的障礙、在已經建成的圍堰和水壩上修建魚類通道、為魚類洄游配置專門的航行閘門和魚梯、重新設計水電堤壩及河流河道等。在1992年萊茵河-美因河-多瑙河運河的修建過程中，工程師們摒棄了之前經濟利益至上的思想，嚴格遵循了山谷地貌外形并充分考慮了生態影響。他們為水生和半水生物種創造了河流邊緣棲息地，添加了人工岔流來復制自然河流的動態，并密切關注縱向的可供魚類通過的通道，實現了重大工程中實現人類需求滿足與生態環境保護的“雙贏”[40]?？梢哉f，經歷了幾十年的演進，世界各國的重大工程社會責任在環境保護方面的履行得到了顯著改善。

綜上所述，20 世紀六七十年代，世界重大工程環境保護進步的發展歷程如圖4所示。

圖4 20世紀六七十年代，世界重大工程環境保護演進歷程示意圖

4 對我國的借鑒意義

目前，我國重大工程社會責任缺失現象仍較為嚴重，部分由社會責任缺失引發的后果已超越工程本身，演化為一系列的社會問題。在我國重大工程社會責任嚴重缺失的背景下，上文中針對重大工程社會責任演進規律的研究和西方發達國家的經驗對推動我國重大工程社會責任發展的實踐具有重要的借鑒意義。據此，我國政府應當采取如下措施：

（1）推動法制建設。要實現對重大工程社會責任的規制拉動，法制建設勢在必行。習近平總書記在黨的十八屆一中全會上指出：“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家?！蔽覈谥卮蠊こ躺鐣熑畏矫娴姆煞ㄒ幧胁唤∪虼?，我國應不斷推動重大工程社會責任領域的法制建設，確保行政執法的系統性、公正性和延續性，貫徹“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的十六字方針，為我國重大工程的社會責任的提升提供體制保障。

（2）強化倫理教育。要實現對重大工程社會責任的倫理推動，我國政府應加強對企業及公眾的倫理教育。應加大對可持續發展理念的宣傳力度，幫助企業樹立正確的價值觀和發展觀，培養公眾的環保意識和維權意識。同時，我國政府應重點著力于對下一代青少年的倫理教育，使得可持續發展的理念和積極履行社會責任的態度深入人心，從而達到提升我國重大工程社會責任的目的。

（3）促進經濟增長。良好的經濟形勢是重大工程社會責任履行的重要支撐，因此，我國應繼續深化經濟體制改革，堅持對供給側的結構性調整，清除我國經濟發展的重大阻礙，為我國經濟注入強大動力，促進我國經濟持續穩定增長，從而保證我國重大工程社會責任能夠得到更好的履行。

（4）維護政局穩定。政局穩定是重大工程社會責任提升的根基。政權更迭、戰爭等不穩定因素會對重大工程社會責任的履行造成巨大擾動，會為重大工程社會責任的良性演進帶來難以控制的風險。因此，我國政府應積極維護國內政治局勢穩定，并加強與世界各國的合作，共同維護世界和平和國際政治局勢的穩定，從而為國內外的重大工程提供良好的政治環境，促進我國重大工程社會責任的提升。

5 結 語

隨著我國重大工程的蓬勃發展，我國重大工程社會責任缺失的現象逐漸顯現，亟待解決。本文立足于國際視域，對重大工程社會責任的演進展開研究。理論上，本文建立了重大工程社會責任的演進模型、總結了重大工程社會責任的演進規律；方法上，本文采用內容分析與案例研究相結合的方法，系統歸納和詳細梳理了世界范圍內重大工程社會責任演進歷程與發展脈絡，分析了20世紀上葉（1901～1939年）美國重大工程勞工權益的改善，以及20 世紀中下葉（1945～1973年）世界重大工程環境保護的進步的兩個典型案例，驗證了重大工程社會責任的演進規律；應用上，本文結合西方發達國家重大工程社會責任的演進經驗提出了符合我國國情的政策建議。

本文關于重大工程社會責任演進歷程和演進規律的定性研究為重大工程社會責任研究領域提供了新的研究思路，也為針對重大工程社會責任演進規律的定量研究建立了理論基礎。未來研究將著力于重大工程社會責任影響因素測量方法的提出和評價指標的建立，并通過現存重大工程的相關數據對重大工程社會責任的演進規律進行定量驗證。