基于政府多重功能分析的重大工程“激勵-監管”治理模型

邱聿旻，程書萍

（南京大學 工程管理學院，南京 210093）

近年來，隨著我國重大基礎設施工程（以下簡稱“重大工程”）建設進程的不斷推進，極大地改變了惡劣的自然環境，便利了人們的交通條件，提高了人們的生活質量。但是，重大工程規模越來越大、工程環境與技術越來越復雜，伴隨著工程技術進步、管理水平提升以及創新能力的提高，也暴露出越來越多的問題，例如，工程社會責任缺失[1-2]、政府監管缺失[3]、重大工程治理能力缺失等。特別是，我國政府在重大工程的決策與建設過程中承擔了巨大的任務，參與到決策、投資、征地、招標等各層次、多類別的工程活動中，政府在重大工程中承擔著動態的、多重的，甚至是相互沖突的重要功能[4-5]，如何有序、高效的發揮政府作用，保證重大工程的順利進行成為政府部門和重大工程決策者們要考慮的重要問題。

目前，國內外學者不同角度對工程治理機制進行研究。Turner[6]認為工程治理是一種利益相關者的合作機制；嚴玲等[7]認為工程治理是一種制度框架，是相關參與主體之間權、責、利關系的制度安排；張寧等[8]則認為工程治理是一種降低治理主體風險而構建工程參與主體相關關系的過程；Too等[9]則認為工程治理是工程決策、投資收益、監督與戰略以及有效管理方案這4 個要素之間的平衡。Miller等[10]認為工程治理的本質仍然是公司治理的一部分內容，其重點在于工程目標與企業戰略目標的匹配；嚴玲等[11]認為工程治理的本質是跨組織的治理，其重點是工程參與主體之間的利益關系，其目標是通過治理結構與機制提高工程績效。有學者將“社會網絡”概念引入工程治理，杜亞靈等[12]認為工程項目的網絡關系、角色特征對項目績效有顯著影響，并以關系約束的強弱將工程治理分為契約治理和關系治理。Ling等13]進一步探討了契約治理和關系治理這兩種機制對提升工程績效的作用和影響機理；Lu等[14]則認為關系治理需要通過影響契約治理來影響工程績效，脫離契約治理則不產生任何影響作用；Brunet等[15]則提供了一個概念性重大工程治理框架，通過政府效率、合法性以及問責制度3個維度來研究重大工程治理績效問題。

進一步，時茜茜等[16]認為合理的激勵手段可以有效提高承包商努力水平，并能更好地協調業主與承包商的關系，提升工程治理效果；吳嘉慧等[17]構建了一種“兩院制”工程設計審計模式，解決業主與承包商之間的信息不對稱問題，在業主層面提升工程治理水平；鄭少卿[18]在政府監管視角下研究工程參與主體的合謀問題，構建業主、承包商以及監理單位之間的動態博弈模型，提出動態監管優化策略以提高工程社會效益；曹啟龍等[19-20]在考慮公平偏好情況下構建激勵-監督模型，認為激勵和監督機制是影響承包商努力水平的重要因素。

也有學者從工程社會責任角度分析工程治理問題。Provan等[21]從網絡治理的角度提出了3種工程社會責任治理模型，完全集體參與的分享型治理、高度集權的領導型治理以及由獨立行政主體推動的行政型治理，且認為高度集權下的分享治理能夠有效保證重大工程各參與方協同履行社會責任，提高整體治理效果；豐景春等[22]從工程哲學角度分析工程社會責任的主體結構，提出了一種包含政府、企業和工程師構成的三重社會責任結構；王愛民[23]認為工程社會責任的履行能夠極大降低危機事件帶來的惡劣影響，并提出信息共享是有效履行社會責任的核心機制；Zeng等[1-2]提出了一個工程社會責任治理的概念性框架，認為“工程-政府-社會”框架下的社會責任機制本質上是一種有效的社會治理，能夠為重大工程中全部利益相關者創造共享的、可持續的價值。

綜上所述，學術界對工程治理問題的研究主要在項目管理范疇內研究工程治理問題[8-9，24-27]，也有學者在不同視角下研究工程參與主體的構成、激勵與監督機制，以及工程社會責任等工程治理問題[6，16，28-31]，但較少有學者專門針對政府這一重要參與主體進行深入研究。因此，本文主要從分析政府主體的多重功能的內在沖突出發，構建“政府式委托代理”治理結構。在我國，重大工程一般由政府發起或投資，具有廣泛的社會及經濟影響力，工程規模巨大、工程環境復雜、管理難度巨大，且工程生命周期較長[32]，具有如下較為顯著的特征：①超長期的規劃以及復雜的環境使得重大工程具有天然的風險特征[33-34]，例如工程超支、技術創新等，對重大工程治理主體的能力提出了極高的要求。②重大工程的決策過程、計劃過程以及建設管理過程是伴隨著沖突的交互過程[34]，不同的參與主體相互合作，也相互沖突，對治理主體提出了新的挑戰。③重大工程具有公共產品屬性，其規模巨大不僅體現在物理實體方面，更重要的是投資規模巨大[35-37]，從而導致層出不窮的質量問題、合謀問題，尤其當涉及政府部門自身時，往往給重大工程的建設帶來破壞性的影響。④在重大工程早期階段，為了盡快立項，往往會過度承諾[33-34]，導致方案不科學或方案選擇缺失，從而導致立項后的更大代價。

特別地，在我國，政府深度參與重大工程的全過程，且在各個階段都承擔了多層次的任務，因此，重大工程的治理必然是以政府為主導的治理結構。有學者認為，政府既是重大工程的直接參與者，也是重大工程相關利益主體的協調者[38]，同時，政府也是社會公眾的天然代表[4，38]。從政府的本質來講，政府既承擔著社會公眾意愿的匯集與表達功能，也承擔著維護社會公平與正義的功能，并且對重大工程決策的最終結果負責，承擔相應的責任[4-5]。政府多重動態功能帶來不同的潛在沖突，如圖1所示。

圖1 政府多重動態功能的潛在沖突

由圖1可知：

（1）重大工程合同簽約主體與公眾利益代表主體帶來的沖突。政府作為公眾利益的代表主體，其行為應該符合公眾利益；而作為合同簽約主體卻要保證對承包商的優選，一旦出現失敗或失誤，則有可能利用行政權力或與承包商合謀來侵害社會公眾的權益。

（2）重大工程活動參與主體與活動規則制定主體帶來的沖突。重大工程眾多參與主體之間權、責、利關系復雜，在我國國情下，政府部門處于優勢地位，一旦發生矛盾或糾紛，極容易利用行政權力修改或否認規則條款，導致承包商完全承擔相關責任。

（3）工程建設監督主體與工程最終責任承擔主體帶來的沖突。政府作為重大工程的監督主體，根據我國的相關法律法規以及合約對承包商進行監督，一方面，政府為了維持公信力與公眾形象要證明自身決策的正確，則有可能降低監管標準、封閉重大工程與社會公眾的信息溝通；另一方面，當工程發生風險時，為減輕自身責任，作為監管主體的主動地位有動機將相應責任推給承包商來承擔。

圖2 “政府式委托代理”治理結構

這種多樣性沖突進一步增加了重大工程治理的復雜性，因此，本文提出一種基于政府多重動態功能的“政府式委托代理”治理結構，如圖2所示。這種“政府式委托代理”治理結構能夠有效消解政府多重動態功能帶來的潛在沖突，從顯性激勵和隱性工程社會責任兩方面推動政府與承包商協力完成重大工程建設。因此，考慮從承包商努力程度以及創新能力等角度構建社會效益產出模型，并在考慮政府監管、建設主體創新等情況下建立“激勵-監管”委托-代理模型，從而分析政府不同功能沖突情況下重大工程的治理機制。

因此，以政府為主導的重大工程“激勵-監管”治理機制是非常有意義的研究問題，本文從政府在重大工程中承擔的不同功能沖突入手來探討重大工程治理問題，創新性地提出一個以政府為主導的“政府式委托代理”治理結構，并在考慮政府監管、建設主體創新等的情況下構建“激勵-監管”模型，具有重要的理論與實踐意義。結果表明，有效的政府監管能夠顯著提升工程整體效益。尤其是對于重大工程這一類具有復雜性、深度不確定性的高風險工程而言，較高的監管水平能夠有效防治工程風險；對政府而言，應當進一步提升重大工程治理能力，通過政策手段引導、鼓勵技術創新與管理創新，促進重大工程相關行業整體發展，從而推動社會進步。

1 模型構建

1.1 基本假設

當前重大工程建設過程中，政府往往籠統地委托業主代表實施對工程的監管，由于重大工程的復雜性與深度不確定性，很難直接起到實質性的監督作用，尤其是工程社會責任履行方面。因此，本文模型假設由業務代表和承包商共同組成工程建設主體，接受政府委托完成工程建設任務，且由政府直接發揮監督作用，由相關監管部門以及公眾代表構成監管主體，對建設主體的社會責任履行進行監管。

假設1工程建設主體為完成建設任務，并履行相應的工程社會責任，選擇努力水平a（a≥0），且努力成本C（a）=ba2/2，b＞0，為成本系數。

假設2工程建設主體的社會效益產出π=a+ε，ε為外生隨機變量，且政府可以無成本觀測到社會效益產出π；即工程建設主體的社會效益產出不僅受自身努力程度的影響，還受到其余外生變量的影響，如政府監管因素，且ε～N（0，σ2），σ2越大，則其他因素對社會效益的影響越明顯。

假設3假設政府是風險中性的，而工程建設主體是風險規避的，工程建設主體對風險的厭惡程度采用Arrow-Pratt絕對風險規避度量ρ（ρ＞0），ρ越大，說明承包商越厭惡風險[3]。

假設4政府與建設主體之間的合同采用線性合同，即建設主體的收益函數S（π）=α+β（π-α），其中，α為政府給予的固定收益，β（0≤β≤1）是激勵因子。可以看出，一個理性的建設主體會根據自身收益最大化原則選擇較高的努力水平。

1.2 模型構建與分析

根據上述假設，可得政府部門的社會效益和期望收益為：

建設主體的社會效益及其確定性等價收益為：

因此，當前政府與建設主體之間的委托代理關系為：

1.2.1政府能夠觀測到建設主體的努力水平a當政府能夠完全觀測到建設主體努力水平時，激勵相容約束條件（IC）不起作用，因此，式（5）轉化為：

1.2.2政府無法觀測到建設主體的努力水平a當政府無法觀測建設主體努力水平時，建設主體必然會最大化自身確定性等價收益，利用式（5）中的（IC）條件，可得a=β/b，代入式（5）中的（IR）條件，可得

從而利用一階條件可得最優解：

此時可得建設主體的確定性等價收益U**=，政府的期望收益V**=1/[2b（1+ρbσ2）]-。由此可得如下結論：

結論1由a**=β**/b，b＞0可知，建設主體的努力水平與激勵因子正相關，政府可以通過提高激勵強度來提升建設主體的努力水平。

結論2由

可知，外生隨機變量ε的標準差σ減小時，激勵強度β**、建設主體努力水平a**以及政府期望效用V**均會隨之提高，即σ反映了政府與建設主體之間的信息不對稱程度，當信息不對稱程度越小（σ越小），政府對建設主體的激勵作用越大，建設主體自身承擔的風險成本越大。因此，建設主體為了規避風險、提高收益就會主動提高努力水平，同時也增加了政府的期望效用。

因此，對政府而言，建立長效機制了解建設主體的社會責任履行情況，如建設主體能力評級、建設主體社會責任履行評級、建設主體信息公開等，可以有效降低信息不對稱情況，從而完善相應管理合同。

結論3由可知，當建設主體的風險規避程度越小（ρ越小），激勵強度β**、建設主體努力水平a**以及政府期望效用V**越高，即ρ越小，建設主體越愿意進行創新，為了規避更多的風險而提高自身努力水平，同時提高了政府的期望效用。

因此，對政府而言，一方面應加強與創新精神較強的建設主體建立合作關系，另一方面從政策方面鼓勵創新。

1.2.3考慮監管主體的“激勵-監管”模型 在上述模型中，建設主體的社會效益產出π由其自身努力水平a以及外生變量ε共同決定，而ε描述的是政府與建設主體之間的信息不對稱以及隨之可能帶來的道德風險，甚至是建設主體創新帶來的不確定性。例如，在建設主體未能按合同完成任務時，容易將責任歸因于不利的外在條件，而政府多依賴業主代表的自我管理，無法真實觀測到建設主體的行為，即形成了政府和建設主體之間的道德風險問題。在政府與建設主體的委托代理關系中，一方面，政府很難觀測到建設主體的真實努力水平，只能根據最終產出來給予報酬；另一方面，建設主體也無法保證自身努力能夠完全真實體現在最終產出中，外生因素的影響無法估量。因此，將政府在重大工程中承擔的功能互相獨立，引入政府監督、公眾監督為主的監管主體，從而更加有效地對重大工程的實施進行全方位管理。為此，在上述假設基礎上，增加如下假設條件進行模型構建：

假設5政府通過監管主體對建設主體的工作進行監管，即通過對外生變量ε的重新認知來觀測建設主體的最終產出。監管主體對政府反饋的監管結果為δ，監管主體的監管水平為θ，且

e為外生隨機變量[17]。

一般而言，監管水平越高，監管結果越接近真實的ε，且監管主體作為政府的組成，不產生額外的工程成本。另外，在一定的監管水平θ下，政府對ε有了新的認知，轉變為ε～N[P（θ），Q（θ）]。

根據上述假設，重新求得政府部門的社會效益及其期望收益為：

建設主體的社會效益及其確定性等價收益為：

因此，當前政府與建設主體之間的委托代理關系為：

因為δ=θ·ε+（1-θ）e，且e～N（0，τ2），所以可得δ～N（θε，（1-θ）2τ2），根據貝葉斯法則，可得經監管結果δ校驗后的ε后驗概率為

此時，建設主體的期望收益為

其確定性等價收益U***=，而政府的期望收益為

由此可得到如下結論：

結論4當監管水平θ＞0時，監管下的建設主體努力水平會高于非監管時的努力水平，a***＞a**，同樣有ES（π***）＞ES（π**），V***＞V**。即當監管主體對建設主體的監管提高了建設主體的努力程度時，也提高了政府的收益。

證明當θ＞0時，

則有：

結論5當監管水平θ＞0時，隨著監管主體監管水平的提高，可以有效降低工程風險，提高對建設主體的激勵強度，從而提高建設主體努力水平與期望收益。即監管水平越高，建設主體的努力程度就越高，整體工程社會效益越好。

證明

則有：

2 數值分析

在給出基本參數（如b、σ、τ、ρ）的基礎上，設置不同的θ值進行數值分析，根據（θ，ΔV）曲線圖分析不同監管水平下的政府期望收益變化規律，其中ΔV是有監管主體參與情況下政府期望收益的增加，即

算例1為了便于分析，假設b=0.5，σ=0.8，τ=0.1，ρ=0.2，θ取值[0，1]，畫出（θ，ΔV，a***）曲線圖，如圖3所示。

圖3 政府期望收益增加-建設主體努力水平-監管水平曲線圖

由圖3可知，隨著政府監管水平的提高，能顯著提高政府期望收益與建設主體的努力水平，但當監管水平提高到一定程度后，政府期望收益增加放緩，建設主體努力水平提高減慢。這說明，政府除了提高監管水平之外，還應該從技術創新、管理創新等方面提升工程社會效益。

算例2考慮模型中外生隨機變量體現的信息不對稱的風險，其標準差的平方表示風險程度，即σ、τ的數值越大，風險越大。將（σ，τ）取3組不同數值來考察這種風險對政府期望收益的影響，即b=0.5，ρ=0.2 取 值 不 變，而（σ，τ）分 別 取 值（0.6，0.08）、（0.8，0.1）、（0.95，0.15），此時，（θ，ΔV）曲線如圖4所示。

圖4 不同風險水平下政府期望收益增加曲線圖

由圖4可知，在較高的監管水平下，風險越大，政府期望收益增加越大，因為在足夠的監管水平下能有效防治工程風險帶來的損失，從而顯著提升收益，而重大工程正是一類具有復雜性、深度不確定性的高風險工程，更需要政府加強監管；當監管水平較低時，工程風險得不到有效防治，風險越大，政府期望效益增加反而會降低。

算例3考慮建設主體的成本系數對政府期望收益的影響，資質越好、創新能力越強的建設主體的成本系數越大。取b=0.2，b=0.5，b=1.1，其余取值不變，σ=0.8，τ=0.1，ρ=0.2，此時，（θ，ΔV）曲線如圖5所示。

圖5 不同成本系數下政府期望收益增加曲線圖

由圖5可知，在相同的監管水平下，資質越差、創新能力越弱的建設主體給政府帶來的期望收益增加越大，說明監管能夠有效防治工程損失、提升收益；另一方面，也說明，資質越差、創新能力越弱的建設主體越需要政府提升監管水平。作為政府，一方面應當努力提升自身監管水平，另一方面也應通過政策促進行業整體發展，提升整體行業水平。

3 結語

在我國，政府是重大工程建設過程中不可替代的重要參與主體，在工程建設各個階段擔當不同層次的多重功能。政府既是重大工程的直接參與者，也是重大工程監督協調者；既是重大工程的直接獲益方，也是公共利益的直接代表。這些多重動態功能帶來不同的潛在沖突：作為合同簽約主體與公眾利益代表主體帶來的沖突；作為活動參與主體與活動規則制定主體帶來的沖突；作為工程建設監督主體與工程最終責任承擔主體帶來的沖突。這些多重功能帶來的潛在沖突可能會導致重大工程的一系列問題，例如工期延長、成本超支、政府公信力的破壞等，甚至可能導致影響惡劣的社會性事件。因此，針對重大工程，應該建立一套區別于普通工程的有效治理機制，尤其是政府多重功能主體之間的監管機制。

在當前的工程管理中，政府多承擔指導作用，具體監督執行主要由業主代表協調完成；但是重大工程對社會、政治、經濟發展具有重大影響，其涉及層次較高、范圍較廣，具有高度復雜性和深度不確定性，政府在重大工程中的多重動態功能沖突使得一般的監理或審計很難順利完成監督協調工作，尤其涉及多個地方政府或多級政府部門時。因此，本文認為，在重大工程治理中，應當以政府為主導，在分析政府多重功能的基礎上，構建相互獨立、具有充分權限的建設主體和監管主體，從而建立有效的“激勵-監管”機制，充分發揮政府的監管主體作用，運用科學的方法進行社會資源的分配、政府公權力的運作，保證治理過程的科學性。

在此基礎上，本文構建了包含建設主體和監管主體的“政府式”委托代理模型，在信息對稱和信息不對稱的情況下分別得出了最優解，并根據不同情況分別進行數值分析。研究認為，信息不對稱程度越小，建設主體創新能力越強，政府對建設主體的激勵作用越大，則建設主體會主動提高努力水平，從而提升工程整體社會效益；對政府而言，建立長效機制進行建設主體能力評級、建設主體社會責任履行評級、建設主體信息公開，通過政策引導促進建設主體創新，能夠有效提高整體性社會效益。此外，有效的政府監管能夠顯著提升建設主體努力水平和工程整體效益，且隨著監管主體監管水平的提高，能夠有效降低工程風險，提高建設主體努力水平與期望收益，即監管水平越高，建設主體的努力程度就越高，整體工程社會效益越好。更重要的是，對于重大工程這一類具有復雜性、深度不確定性的高風險工程而言，較高的監管水平能夠有效防治工程風險；對政府而言，應當努力提升監管水平，同時，通過政策手段鼓勵技術創新與管理創新，促進重大工程相關行業整體發展，提升整體行業水平，促進社會進步。

然而，從實踐中也可看出，政府在重大工程中的多重動態功能不僅只有投資功能、監管功能和公眾代表功能，需要針對性地進行更加詳盡的分析，有待進一步研究。另外，本研究還說明，在我國重大工程治理實踐中，應逐步構建和完善一系列治理機制和制度規定，充分發揮政府主導作用，實現政府治理和工程參與主體自我調節的良性互動，進一步建立健全重大工程治理權力制衡和監督機制，推動我國重大工程治理的科學化與現代化。