“政府-市場”二元作用下的我國重大工程組織模式：基于實踐的理論構建

李永奎，樂云，張艷，胡毅

（同濟大學 經濟與管理學院，上海 200092）

重大基礎設施工程（以下簡稱“重大工程”）是為社會生產、發展和民眾生活提供基礎性公共服務的重大物質設施，是用來保證和改善國家或地區經濟社會活動的重大公共服務系統[1-2]，在當前及未來相當長的時間內都是我國社會經濟發展的重要引擎。相應地，重大工程組織是由工程多主體在一定的規則和程序規定下，為了實施全過程各種管理功能而形成的系統網絡。與一般工程組織相比，重大工程的戰略意義和公共產品屬性決定了其組織模式的“政府-市場”二元性特征。

Flyvbjerg等[3]認為，重大工程存在著突出的決策風險、超投資、進度拖延和環境影響等挑戰，傳統項目管理理論存在不適應性，理論和實踐存在著“緊張點”，而新的理論常常誕生于這種“緊張點”現象。這也決定了重大工程管理的研究需要問題驅動，誕生于實踐智慧[4]。因此，如何總結已有的工程實踐智慧，構建能指導我國重大工程組織實踐的理論是目前亟需解決的問題。同時，Scott等[5]認為，當前工程組織理論的變革不是程度問題，而是新種類的產生問題。

另一方面，在我國，現有的項目管理和工程管理理論大多借鑒于國外理論體系，情境的差異性使這些理論的不適應性逐漸顯現并日益突出，再加上對中國重大工程經驗和教訓總結不足，使得理論落后于實踐的現象長期沒有得到改變。此外，外部環境也在不斷變化，變革性技術和管理創新不斷涌現，如建筑信息模型（Building Information Modeling，BIM）技術以及政府與社會資本合作（Public Private Partnership，PPP）融資模式的推行等。由此，強烈的時空差異背景的嵌入，使得我國重大工程組織與體制、機制、制度及文化情境緊密關聯，具有獨特的“情境”基因，需要開展針對性研究。

為此，本文圍繞我國重大工程組織的現實挑戰和突出問題，從我國特有的體制、制度和文化情境出發，基于重大工程跨案例研究，通過我國“政府-市場”對重大工程組織共同作用的系統分析，開展組織模式的創新研究。旨在揭示我國“政府-市場”二元體制和制度環境對重大工程組織模式的系統作用規律，構建我國重大工程組織模式的復雜結構、多元功能及復合性能理論，以及探尋組織模式的創新路徑和主導模式的形成規律。

1 理論基礎

1.1 重大工程組織模式的外部影響因素：制度視角

重大工程多為公共工程，投資大、影響大、技術復雜，與社會、經濟、環境、政治等緊密相關，是一個開放的社會經濟系統，涉及歷史、環境、制度、政策、個人價值觀以及更廣泛的結構框架，甚至是一個政治符號[6]。因此，重大工程不可避免的同時受到外部政治和經濟影響，即政府和市場的二元治理作用，并且這一治理機制和外部環境呈現共同演化性。

在政府作用方面，由于重大工程的公共屬性和多重目的，其治理往往具有“例外”特性和“特別體制”，甚至涉及到國家干預[7]。因此，政府在工程決策和建設中的角色及重要性是不可取代的，尤其在基礎設施和重大事件工程領域，政府必須起到引導作用[2，8]。在這一背景下，政府對資源的控制、政府的直接干預都會對重大工程的組織模式產生影響[5，9]。尤其在我國，指揮部等準政府組織仍然是重大工程建設的重要組織模式，在推進工程進度和提高工程效率上具有顯著成效[10-11]。但同時，過度的政府參與也出現了諸如權責分配失衡、以權謀私、社會矛盾激化以及尋租等政府作用失靈現象[10，12]。因此，如何通過制度安排，構建重大工程的頂層治理機制，平衡工程效率與抑制行為異化之間的關系，就成為重大工程組織模式設計的關鍵制度性問題。

在市場作用方面，由于重大工程的規模巨大、技術復雜，需要調用大量的社會資源來完成，又往往具有一次性，故過度的政府參與會降低項目的成功率[10，13]，基于契約的市場機制被認為是資源高效配置的基礎性治理手段。但這一機制同樣是復雜的，基于交易成本理論的研究認為，單純的合同治理（正式治理）無法有效解決重大工程的不確定性問題，會帶來項目決策和實施的低效率，基于信任和合作的關系治理（非正式治理）是提高項目績效的重要中介變量。但是市場手段在工程組織中應用必須有相應的配套制度條件來保障[14]，當市場制度環境不完善時，一些大型企業會通過加強內部關系來確保其競爭優勢[15]，并可能出現信息不對稱、公平失范、寡頭壟斷和項目低效等市場失靈現象[16]。因此，需要通過組織間良好的治理設計，來構建高效的重大工程組織運作機制，以提高項目的綜合績效。

綜上所述，從重大工程的制度理論視角來看，重大工程組織管理需要考慮行政、市場以及兩者的綜合作用[17]，是垂直治理和水平治理的整合。如果組織模式與制度環境不匹配，則會導致項目意外事件、沖突爭議和項目延誤等問題[18]；同樣，即使相同的組織模式，在不同的政治體制、產業結構、地方制度體系以及不同的歷史文化，也會產生顯著的差異[19]，制度環境要素對工程成功具有關鍵作用，需要制定政策以整合公共部門和私人投資組織的資源，來保證項目的成功[20]。

1.2 重大工程組織模式的內部影響因素：復雜性視角

外部的制度情境因素決定了重大工程組織模式的多樣性、差異性和動態性，但同時，重大工程系統內部更為復雜，是典型的“復雜巨系統”[21]。隨著復雜性科學的逐漸成熟，相關理論和方法也逐漸應用到重大工程組織研究中，成為一個重要視角，以研究重大工程組織的復雜性及復雜性管理[6]。

但是有關重大工程復雜性的研究并未得到統一的結論，包括影響復雜性的因素、復雜性的維度、復雜性的測度和復雜性管理策略等。不過，即使如此，現有對重大工程組織復雜性的研究仍然對于認識重大工程組織模式內部影響的復雜性具有很大幫助，表1所示為當前對重大工程組織復雜性研究的幾個關鍵方面。

表1 重大工程組織復雜性的研究認識

從項目復雜性來看，組織復雜性是項目復雜性的構成部分，而項目復雜性的維度更多，研究視角也更為多樣。Baccarini[28]根據項目中各相關要素的區別與聯系程度，提出項目復雜性主要由組織復雜性和技術復雜性構成；Bosch-Rekvelt等[27]在其基礎上考慮了環境對于項目復雜性的影響，增加了環境復雜性，構建項目復雜性TOE（技術、組織、環境）框架結構，項目復雜性從項目本身擴展到外界環境。綜上所述，從我國重大工程的特性出發，其復雜性主要體現在6個方面，如表2所示。其中，與外部影響因素相比，這里的制度主要是直接影響項目的政策、程序和規定，而前者更偏重宏觀性的體制、機制、法制和文化等因素。

表2 重大工程項目復雜性的關鍵維度

上述研究對于認識和理解我國重大工程組織模式的復雜性和多樣性具有極大幫助。但同時，對這些內部和外部因素如何作用于重大工程組織模式，以及重大工程組織具有何種不同于一般項目的組織特征和組織性能，主導模式如何生成和選擇等關鍵問題還缺乏認識，這也是本文研究的核心問題。

2 研究方法和案例選擇

本文采用基于案例的方法來開展研究，主要原因是：首先，案例研究的宗旨正是以案例為基礎歸納產生理論，因此是建構理論的有力工具，且多案例研究往往能為理論構建提供更堅實的基礎[29-30]，而理論的產生完全根植并升華于案例內或案例間的構念之間的關系模式，以及這些關系所蘊含的邏輯論點[31]，本文正是運用重大工程典型案例創建重大工程組織模式理論構念；其次，案例研究作為一種常用的質性研究方法，通常遵循歸納邏輯來探討管理實踐中涌現出的復雜而具體的新現象，從而有效構建和驗證新理論[32]；最后，重大工程管理具有典型的實踐特征，其理論往往誕生于“實踐智慧”，案例研究是最常用的方法[5]。為了進一步提高結論的穩健性，本文采用多案例方法，遵循“復制”邏輯，對研究發現進行擴展和反復驗證[33]，進而充分保證理論形成的過程“扎根”于實證性數據，并與管理情境充分結合，以建立更扎實、準確和具有普適性的理論[34-35]。

綜上所述，本研究參考歐洲重大工程研究中心Omega Center的技術路線[20]，從研究問題與目的出發，圍繞外部宏觀情境、二元治理相關理論基礎以及縱貫案例研究等三方面，開展系統、綜合性的研究，總體技術路線如圖1所示。

圖1 總體研究技術路線

在案例選擇方面，本文基于重大工程案例研究和數據中心（http：//www.mpcsc.org/），選擇西氣東輸、青藏鐵路、長江三峽、南水北調、京滬高鐵、港珠澳大橋等6個典型案例作為目標組；選擇川氣東輸、南寧高鐵站、蘇通大橋、虹橋交通樞紐、上海世博會、洋山深水港等6個案例作為驗證組，進行驗證性交叉研究，基本信息及數據來源如表3所示。主要考慮如下方面：①這些案例較大程度上涵蓋了我國重大工程的主要類型，在相應領域也具有代表性；②這些重大工程項目時間跨度涵蓋1958～2017年，地區涵蓋范圍廣，時空代表性強。另外，為了更好地進行交叉案例分析，研究針對案例進行了結構化處理，每個項目包括外部情境、工程背景、項目特征、組織策略、工程績效以及實踐經驗等部分。

3 “政府-市場”二元作用下的重大工程組織模式的理論構建

重大工程組織模式指組織內主體關聯結構、事權配置及各類管理資源整合轉換方式等的規律和規則，包括靜態的組織構成、組織形態和組織要素，以及動態的項目交付和資源整合方式、治理機制和運作機制等。通過案例的比較分析發現，在我國特有的“政府-市場”二元體制作用下，重大工程組織模式呈現多樣性和復雜性，受到外部制度情境和工程特性的顯著影響。但是又呈現宏觀、中觀和微觀層面的規律性，其基本特征是結構的多層性、要素的多元性、功能的多樣性、性能的復合性以及系統的演化性，其主導模式的生成具有相應路徑，其組織模式設計的根本出發點是工程復雜性的降解與治理。

表3 典型案例概況及數據來源

3.1 制度視角：二元作用機理及主導模式的生成和選擇機制

由于重大工程的特殊性地位，“政府-市場”的二元作用是一個國際普遍現象，例如索契冬奧會場館建設采用的國家干預模式[7]、厄勒海峽連接線的業主分別由丹麥和瑞典的政府擁有[36]等。但不可否認的是，在我國，外部政治經濟的體制、機制和制度情境又具有特殊性，因此，相應的組織模式也具有中國情境性。例如，世博會的案例研究表明，準政府性質的指揮部模式對重大工程資源的整合、調配以及公共利益的協調具有積極意義，這并不同于國際上的普遍認識[10]。

通過對選取案例的深入觀察和驗證發現，政府和市場機制對重大工程組織模式的作用形式、路徑和作用手段既具有共性也具有差異性，其總體機理如圖2所示。其中，作用形式具有多層次性，從中央到省市區屬于政府治理的范疇，多采用垂直的行政治理手段，屬于政府式的委托代理，治理方式則采用制度治理方式，是系統他組織問題。相對的，在項目實施層面，則更多的采用水平的市場治理手段，是一種合同委托式代理，治理方式則采用交易治理方式，包括合同治理和關系治理的雙重方式，是系統自組織問題。但各個項目也存在差異性，例如青藏鐵路，采用了國務院青藏鐵路建設領導小組、青藏鐵路建設總指揮部和青藏鐵路公司的多層治理模式，并根據建設進度不斷調整；而三峽工程則采用了國務院三峽建設委員會和中國三峽總公司模式，其中三峽總公司在完成三峽后還承擔了其他水利水電樞紐的開發和建設。在多層治理架構中，最復雜也是最特殊的是介于政府和市場化參建主體之間的項目機構，即邊界對象組織，其具有模式的多樣性，如事業法人、企業法人、指揮部或混合性質等，其在組織架構、人事性質、采購行為、項目治理機制等方面存在顯著的差異性。此外，邊界對象組織的二元屬性還受到諸如項目性質（如戰略重要性程度）和投融資模式（如PPP）的影響。

圖2 重大工程組織模式的“政府-市場”二元作用機理及案例驗證

進一步，研究發現，由于我國重大工程的項目類型多樣、行業分布多樣、發展歷史多樣以及模式成熟度多樣等特征，導致了重大工程組織模式生成路徑的多樣性，但主導模式的形成和選擇仍然具有一定的規律性。這種規律特征涉及重大工程組織場域的形成與重構，模式的形成、構建與生成以及模式的適應性演化等。

場域是一個社會學概念，是社會文化再生產過程中的各種參與者的總和及其動態關系[37]。在此基礎上，DiMaggio等[38]進一步明確了組織場域的概念，即組織場域是由與企業產出密切關聯的各利益相關者按照特定的邏輯共同建設且參與相關活動的場所。重大工程的整個決策、計劃、管理和協調過程是多行為者矛盾利益互動的過程，組織間和組織內部均具有復雜關系，形成了特定的組織場域[39]和復雜的社會經濟子系統，而這種組織場域的形成（或重構）、固化和同形就構成了組織模式的生成基礎。依據組織和制度理論[40]，組織模式的構建和生成途徑包含模仿性同形、規范性同形和專業性同形等，組織同形、制度規范和最佳案例示范效應，使得不同工程領域具有不同的主導模式。例如，一段時期內的高鐵建設采用了標準化的指揮部模式。多樣化的生成路徑，再加上外部環境的復雜性，使得組織模式不斷進行適應性演化，從而形成了多種維度的組織模式，整個生成和選擇機制如圖3所示。

圖3 重大工程組織模式的生成與主導模式選擇機制

3.2 復雜性視角：適應能力導向的重大工程組織結構、功能和性能

與一般項目不同的是，重大工程內外部環境變化極其劇烈，目標要求嚴格，項目失敗的代價十分巨大，因此，要求組織必須具有極強的外部環境適應能力和變化的控制能力，這也是復雜適應性系統的根本特征。通過案例可以分析出重大工程組織的外部環境與工程情境適應的能力，可以以此為導向，歸納重大工程復合動態組織結構。

重大工程管理涉及戰略問題、跨域協調、外部利益相關者問題、移民和拆遷、環境影響問題、跨組織項目協同問題以及項目高效協作問題等多種任務，因此，組織功能十分復雜，這必然要求組織結構具有縱向上的多層次性，其中3～4層是常見形式。在組織結構的橫向上，往往具有多樣化的結構模式，在政府職能管理和市場化效率導向下，既涉及傳統的職能結構，也涉及線性層級和矩陣式結構，體現出混合結構形態[41]。但很顯然，組織之間的關系并非僅僅體現于正式的組織結構形式，合同關系、行政管理、社會網絡以及戰略聯盟等各種組織間關系會滲透到重大工程組織結構中，使組織結構呈現出復雜網絡特性[42]。此外，隨著外部環境、工程階段、項目采購以及目標調整等一系列的變化，尤其是在論證期、決策期、準備期、實施期和運行期，工程組織的結構一直處于動態調整中。這樣一來，要實現重大工程的戰略層面和實施層面目標，就需要對縱向上多層次的組織進行垂直集成，對橫向上的跨地域、跨組織和跨部門的組織構成進行水平集成，并由此形成了重大工程組織的多層次結構和功能，如圖4所示。

圖4 重大工程組織的多層次結構和功能

依據系統科學和復雜性適應性理論，為了應對外部復雜性環境，組織需要具備面向變化的被動穩定能力和主動應變能力，即具備一種復合性能，以保證重大工程的成功。這種性能框架不是單一的，依據能力層級維度和外部環境的變化劇烈程度，應包括剛性、魯棒性、柔性以及彈性性能等。重大工程組織復合性能框架內各性能的適用情境、組織參照以及具體應用如表4所示。在工程復雜性測度的基礎上，組織通過“政府-市場”二元手段構建具有復合性能的重大工程組織模式，并不斷調整和適應，采用權變和適應性策略，來應對和管理重大工程復雜性。通過對青藏鐵路、港珠澳大橋、京滬高鐵、南水北調中線一期以及三峽水利樞紐等7 個案例的對比發現，在應對項目構成、進度、技術、制度、組織和利益相關者復雜性方面，不同項目所采用的組織模式和組織構成會有一定的差異，但通過復合組織性能來保證組織適應性是這些案例共同的特征。

表4 適應能力導向下我國重大工程組織復合性能框架性能特征

3.3 演化性視角：重大工程組織模式和治理機制的共同演化

與經濟、社會、政治和生物系統等一樣，重大工程也具有強烈的變化和依賴特征，例如非線性動力學、閾值效應、級聯效應和有限的可預測性等，是一種復雜適應性系統。最新的演化治理理論（Evolutionary Governance Theory，EGT）認為，治理干涉應始于對情境的深度理解，應認識到共同體和治理情境都是高度動態的，所有的治理要素（如情境、目標、行動者、制度、知識、權力以及結構、構成、治理技術等）都是狀態依存的，這些要素與它們之間的關系均會不斷演化[43-44]。而傳統的項目治理理論較偏重于一個組織范圍內的靜態問題，存在理論和實踐的“緊張點”，需要借助治理理論的最新發展，拓展甚至構建重大工程組織模式中的演化治理理論。

以上海市世博會為例，該項目是國家和上海市的戰略項目，具有強烈的政治、經濟和社會符號意義，受到國家和地方政策、法律、體制和文化等多種因素影響，利益相關者眾多且復雜，PESTLE（政治、經濟、社會、技術、法律和環境）的每一個情境變量在項目全過程都在變化，甚至是根本性變化。例如，政府換屆對后期開發規劃的影響。項目的目標優先權也在不斷調整，如申辦和籌辦階段進度目標具有極大壓力，從而導致了該階段的治理結構最為復雜。在組織層級和組織構成方面，邊界對象核心組織——上海世博局也在持續變化，前后進行了19次調整，以適應項目實際需要。圖5所示為上海世博局的組織機構調整過程[45]。在治理配置的構成要素方面，不同層級的行為者會采用不同層次的制度和政策來規范參與方組織行為，甚至突破現有政策限制，例如，一些標志性項目的項目經理會擁有更多權力以及較快的升職機會。而在演化路徑和治理技術的變化方面，政治體制、同類項目的經驗和初期的治理機制設計往往影響后期的變化軌跡，核心人事的變動在一定程度上保持連貫性和穩定性，以平衡既有慣例的執行、應對新的復雜情境以及長期目標的實現。“政府-市場”二元治理技術在案例中也在不斷變化。在申辦期，往往依靠政府的行政力量和措施，而籌辦和運營期則需要采用行政和市場的雙重措施，后期開發則更多采用的是市場化手段。因此，從該案例可以看出，重大工程組織模式和運作機制不斷變化并具有共同演化特征，以適應項目的內外部環境的變化。

圖5 上海世博局部門調整過程

雖然不同項目的治理演化過程不同，例如，港珠澳從前期工作協調小組到專責小組的成立，再到三地聯合工作委員會及大橋管理局的成立；三峽工程從1984年中國三峽工程開發總公司籌建處成立，到2009年中國長江三峽集團公司成立經過了多次組織調整。但通過案例研究發現，與世博會類似，這些重大項目的治理目標、治理機制、治理環境及治理要素等同樣具有極度動態性和共同演化性特征，重大工程治理的演化特征具有普遍性。

4 結語

我國重大工程建設的偉大實踐給理論創造、學術繁榮提供了強大動力和廣闊空間，是重大工程理論研究的創新源泉，是構建具有中國特色、中國風格和中國氣派的重大工程管理理論話語體系的基礎土壤[46]。其中，“政府-市場”二元作用下的我國重大工程組織模式極具特色，是我國重大工程取得舉世矚目成就的關鍵保證。因此，基于實踐經驗進行總結，構建我國重大工程組織理論，對于重大工程理論體系構建，進而指導重大工程實踐均具有重要意義。

本文立足于中國重大工程的實踐智慧，依據跨學科基礎理論，通過多個案例的交叉分析，構建了“政府-市場”二元作用下的重大工程組織模式的理論框架和基礎內涵，包括制度視角下的二元作用機理及主導模式的生成和選擇機制，復雜性視角下適應能力導向的重大工程組織結構、功能和性能，演化視角下重大工程組織模式和治理機制的共同演化等。這些結論不僅是中國情境下的理論創新，也具有同類情境下的國際“普適性”，是構建重大工程管理理論的重要組成部分。同時，也為重大工程組織設計及預測未來重大工程組織模式的發展趨勢提供了理論參考。