“解謎”集中招標采購行政壟斷

地方保護主義慣性“遭遇”全國統一市場潮流。

2018年3月28日，湖南省懷化市衛計委和張家界市衛計委被省發改委約談的消息在業界引起軒然大波。湖南省發改委在其官網通報稱，2017年10月，懷化市衛計委公開遴選低值醫用耗材及檢驗試劑集中采購服務機構時，發布的遴選公告部分條款涉嫌排除限制競爭。張家界市衛計委于2017年12月8日發布的藥品集中配送招標文件，不僅在發布前沒有進行公平競爭審查，評標辦法還對本地企業和外地企業設置了不合理和歧視性的評分標準。

湖南省發改委并未披露涉嫌排除競爭的具體條款。那么，文件中，究竟哪些不合理的規定讓兩市衛計委踩上“雷區”？衛計委文件出現違規條款為哪般？反壟斷下，集中招標采購何去何從？為解開這一系列的謎團，《中國醫院院長》展開調研、采訪。

“明暗交織”的限制條款

根據湖南省發改委的消息，針對兩市衛計委的調查緣起乃是因企業舉報。記者從懷化市衛計委發布的公告中注意到，與企業遴選有關的條件共有五條：必須取得工商相關資質；擁有互聯網藥品服務或交易資質；機構與政府、醫院、醫藥企業無隸屬及利益關系；近三年內在省內外成功代理地市級以上醫用耗材及檢驗試劑招標項目并提供網上交易等服務；簽訂服務協議后在懷化市設立分公司或辦事處開展醫用耗材和檢驗試劑集中采購業務技術服務，等等。

“第四條排他性太明顯了。”一位經常與醫院打交道的醫藥經理人李明（化名）在接受《中國醫院院長》采訪時表示。他說，按此條規定，那些三年內成立的新公司根本沒資格參與。他認為，只要企業取得了合法資質，都應有資格參與招標。“要不然，為了開公司、做業務辦理的那些資質，有什么用呢？”

金杜律師事務所劉成律師的看法與李明不約而同。他指出，第四條設置的標準意味著在近3年內沒有在地市級以上醫用耗材及檢驗試劑招標中中標的企業無法參與集中采購。這樣的規定涉嫌在招標活動中設置歧視性要求。

“更狠的還是第五條”。李明指出，按文件遴選機構是提供代理招標服務和網上交易。只要有能力滿足此需求就可以了，但第五條卻要求企業在當地設立辦事處或分公司辦實體，這無疑會增加外省企業負擔。

他還表示，行業內即便是代理招標高值耗材、試劑采購招標代理服務的企業，也很少有外省企業在本地設立分公司的。此條規定明顯讓本地企業在招標中處于優勢地位。

與懷化市衛計委在公開招標文件中“明面”出格不同，張家界市衛計委涉嫌排除限制競爭則略顯“隱蔽”。

記者從2017年12月8日張家界市公共資源交易信息網發布的“張家界市公立醫療機構藥品集中配送項目”招標項目中看到，文件公布的評標辦法僅是籠統地表示采用“綜合評分法”，并未直接公開評分方法的實施細則。然而，此文件發布前的另一份相關文件，卻暴露出對特定類型配送企業的“偏愛”。

表1：近年來集中招標采購反壟斷通報一覽表

通報時間：2017年4月7日涉事單位：深圳市衛計委通報單位：國家發改委價格監督檢查與反壟斷局通報時間：2017年2月涉事單位：延安市衛計局通報單位：陜西省物價局反壟斷分局通報時間：2016年12月29日涉事單位：宿州市衛生和計劃生育委員會通報單位：安徽省物價局通報時間：2015年11月2日涉事單位：四川省衛計委通報單位：國家發改委價格監督檢查與反壟斷局通報時間：2015年11月2日涉事單位：浙江省衛計委通報單位：國家發改委價格監督檢查與反壟斷局通報時間：2015年8月17日涉事單位：安徽省蚌埠市衛生計生委通報單位：國家發改委辦公廳

2017年11月，關于企業遴選原則，《張家界市公立醫療機構藥品集中配送實施辦法（試行）》通知提出，配送企業必須是在湖南省醫藥集中采購平臺上中標的藥品配送企業；且被省衛計委、省經信委、省食藥監局等部門授予急救藥品配送服務中心的企業優先。劉成律師指出，這兩條規定很可能導致本省企業在評標中處于比外省企業更優勢的地位，涉嫌違反《反壟斷法》。

記者跟進招標結果亦發現，2018年1月4日，在張家界市公開的配送招標結果中，包括湖南達嘉維康醫藥有限公司、廣州醫藥有限公司、上藥控股有限公司等在內的10位候選企業中標。而有資料顯示，本地企業湖南達嘉維康醫藥有限公司正是湖南省急救藥品配送服務中心的組建單位。這意味著，在同等條件下，該公司可因其是“急救藥品配送服務中心”的“特殊身份”而勝出。來自該公司官網的信息則顯示，該公司還擁有“省級重點醫藥儲備企業”“省藥監局醫藥冷鏈物流試點建設單位”“省疾病預防控制中心疫苗定點采購配送單位”等多個榮譽稱號。

而根據我國《反壟斷法》的相關規定，設定歧視性資質要求、評審標準，排斥或者限制外地經營者參加本地的招標投標活動；限定或者變相限定單位或者個人經營、購買、使用其指定的經營者提供的商品的行為明確屬于行政機關濫用行政權力限制市場競爭的范疇。

被發改委調查通報后，懷化市衛計委中止了遴選工作。兩市衛計委還都承諾加強反壟斷相關法律法規的學習，積極整改。截至記者發稿，張家界市公共資源交易信息網上，集中配送招標合同仍“懸而未決”。

表2 被調查起因分類

多發性權力濫用

衛生行政部門在集中招標采購中涉嫌行政權力濫用，懷化市和張家界市兩家衛計委并非個案。

據《中國醫院院長》不完全統計，自2015年以來，深圳、安徽、四川、浙江等地先后被爆出類似的“被通報”的消息。省、市、縣（區）三級衛計委紛紛“中招”。事件緣起多因企業舉報。上級發改委部門、物價部門、工商部門都有可能調查衛計委。

調查結果則顯示，衛生行政部門行政權力濫用可發生在集中招標采購的各個環節。從一開始限定采購平臺，到發布歧視性招標遴選公告，再到評標中的“厚此薄彼”，一直到使用階段，對醫院使用的特定商品進行考核。有些地方甚至在采購詢價公告中直接確定企業名單，等等（參見表1、表2、表3）。

對于這些被調查出的問題，衛生行政部門一般均會表示積極整改。

李明也坦誠，地方行政部門出臺文件中出現涉嫌限制競爭條款的情況，在實際工作中較為常見。這一問題是全國性的。他還分析說，像懷化市、張家界市衛計委這樣因舉報被通報的事件不是因為“運氣不好”，而最有可能的是因為工作中“沒有變通”。

“很多地級市出文件出得很嚴，執行的時候略微松一點。有時，也會視情況增補修改招標文件細則，排他性不太大。懷化市可能就是按文件執行‘鐵’了，引起外省大企業或知名企業不滿。他們寧可放棄這一地級市小塊市場，也要‘搞點事情’。”

據他介紹，衛生行政部門負責的大部分地市級招標部門均是臨時組建而成，工作人員是從發改委、財政、衛計委、藥監局、紀檢等部門中抽調的。從發文件、接受資料再到各部門逐項審查資料、電腦錄入資料、評標、公示，工作量非常大。再加上招標各環節一般有時間限制，工作人員任務繁重。

為從源頭減少工作量，發文件時出臺一些限定性條款，可以排除一些可來可不來的外地企業。如果一旦遇到外省企業進軍當地市場意愿強烈的情況，招標辦通常也會視情況在原有文件的基礎上，發布補充文件。

“反壟斷法、反不正當競爭這些條款，業內都有了解。只不過是，先一腳把‘嚴’的文件踢出去，試試有多少人反對。實在不行，就修改。”李明說。

然而，如今，來自上級反壟斷部門的公開“點名”通報，則昭示出這樣的運行潛規則難以為繼。

表3 主管部門限制競爭常見做法分類

統一市場大勢所趨

劉成律師指出，運用行政權力干預市場經濟活動，設定競爭條件施行地方保護主義和區域封鎖的行為，折射出地方衛生行政部門公平競爭意識不足。而地方衛生行政部門的這一習慣與時下倡導的建設“全國統一市場”方向背道而馳。

近幾年來，在處理“政府”與“市場”在資源配置中的關系時，“市場”地位被黨中央、國務院提到了前所未有的高度。2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。決定指出，要“使市場在資源配置中起決定性作用”。 在此之前，“市場”地位還只是被描述成“基礎性作用”。有權威人士對外表示，為進一步發揮市場作用，將關注解決部門保護主義、地方保護主義、市場競爭不充分的問題。

2016年，國務院發布《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》。《意見》明確提出“全國統一市場”概念。為防止政府出臺排除、限制競爭的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的規定和做法，《意見》還為政府部門“立規”：政策制定時，必須要對照18條標準，審查要出臺的政策是否會帶來排除、限制競爭的效果。沒有經過公平競爭審查、沒有通過公平競爭審查的，一律都不予出臺。

此外，國務院部門機構調整中，將原來的三大反壟斷執法機構——商務部反壟斷局、國家發改委價格監督檢查與反壟斷局、原工商總局反壟斷與反不正當競爭執法局統一入組國家市場監督管理總局。業內人士預測，此舉將進一步強化未來的反壟斷工作。

在劉成律師看來，醫療行業集中采購之所以被反壟斷“盯上”，一是因為醫療行業直接涉及消費者，歷來是反壟斷執法關注的重點；二來是因為，近幾年集中采購在全國各地開展得越來越多，類似限制競爭的情形如果在各地普遍出現，將會造成較大范圍的影響。

支持集中采購，但不能違反自由競爭。這樣的反壟斷基調也可從上海市工商局的一起處理決定中得到印證。

2017年5月，上海市工商局在調查上海市公立醫療機構藥品集團采購聯盟（上海GPO）時發現，GPO采購規則規定，對于未入選GPO藥品采購目錄的企業，所有會員醫院拒絕與之交易。此舉被上海市工商局認定為聯合抵制交易。上海GPO對此供認不諱，向工商局作出積極整改承諾，并申請中止調查。最終上海工商局中止調查。

“集中招標采購在降低采購成本方面具有積極作用，反壟斷機構介入的目的是為確保集中采購朝著正確的方向執行。”劉成律師最后說。