員額制檢察官辦案責任制的完善路徑

高蘊嶙

摘 ? ? ?要：員額制改革的核心是要落實司法責任制，解決以往司法責任無法追究的問題，而“權責對等”才能讓權力與責任的天平平衡。員額制檢察官擁有所在崗位的“完整”檢察權，既是員額制檢察官對其所辦案件質量終身負責的保障，也是將司法責任制真正落到實處的前提。雖然絕對的權力導致絕對的腐敗，但只要科學合理地對員額制檢察官的辦案過程進行監督，就能確保檢察權的規范行使。

關 ?鍵 ?詞：員額制檢察官;檢察官助理;司法責任制;辦案責任制;辦案主體

中圖分類號：D926.3 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2018）07-0122-08

無論是英美法系國家的檢察官還是大陸法系國家的檢察官，任職條件要求都非常高、選任檢察官的程序亦極為嚴格。多數英美法系的國家實行從優秀的律師中嚴格遴選檢察官的制度，如在美國獲得律師資格必須是在大學畢業的基礎上，通過競爭激烈的法學院LSAT入學考試后，在法學院學習3年期滿，再通過相應州的律師資格考試才能獲得。而在大陸法系國家，盡管沒有檢察官必須從律師中遴選的制度，但國家都將其視為“法律人”予以專門培養，并通過嚴格的考試和培訓制度來保證檢察官具備極高素質。如德國的求職者想取得檢察官的任命，一般要經過10年以上的時間，其間必須通過兩次國家考試和一次全面的綜合評價考核。[1]然而，根據我國2001年的《檢察官法》，在各級人民檢察院中，不管工作在政工、文秘崗位上，還是工作在財務、技術崗位上，都能成為檢察官，一個檢察院具備檢察官身份的人至少在80%以上。[2]可以說，我國檢察官的選任是非精英化的，且真正從事檢察業務工作的不到半數。即使是從事檢察業務工作的檢察官基本上也不能獨立作出處理決定，需要經過業務部門負責人甚至檢察長（分管副檢察長）的審批，看似能起到案件質量層層把關的作用，實際上嚴重影響了辦案的效率，且案件質量一旦發生問題無法落實到具體責任人。員額制檢察官改革正是針對我國檢察官隊伍大眾化、責任追究模糊化、辦案效率低下等原因而進行的，其最終目的是要徹底解決“審者不判，判者不審”的問題，從而落實“誰決定誰負責”的司法責任制。員額制檢察官對案件質量終身負責的前提是員額制檢察官必須擁有其所在崗位的“完整”檢察權，并敢于行使這樣的檢察權。司法改革后，員額制檢察官成為唯一的辦案主體，進一步加劇了“案多人少”的矛盾。因此，如何發揮分類后人員的最佳效能，成為落實員額制檢察官辦案責任制必須解決的現實問題。

一、落實員額制檢察官的辦案主體地位

（一）明確員額制檢察官的檢察權

最高人民檢察院《關于貫徹落實黨的十九大精神深入推進檢察改革的工作意見》要求全面推行檢察官辦案責任制，落實“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，確保案件處理經得起法律和歷史的檢驗。既然實行員額制檢察官辦案質量終身負責制，那么就應當進一步“放權”，讓司法改革后的員額制檢察官真正做到權責統一，為每一個案件的公平公正處理提供足夠的保障。[3]以檢察機關目前主要辦案部門（批捕科、公訴科）為例，員額制檢察官僅有批準逮捕權、起訴權，而帶有終局性的不予批準逮捕權、不起訴權等卻只能由檢察長（副檢察長）決定。既然員額制檢察官是經過層層篩選出來的法律精英，就應該相信員額制檢察官能夠公平公正辦案。對此，筆者認為，這些權力應當下放給員額制檢察官，因為檢察機關已內設多個部門協助檢察長行使不同訴訟階段的檢察權，從這個意義上講，各部門的員額制檢察官是不可能擁有完整意義上的檢察權的，既然員額制改革的目的是讓員額制檢察官成為檢察長某訴訟階段的“代言人”，就應當讓某訴訟階段的員額制檢察官擁有該訴訟階段的“完整”檢察權，能夠對其辦理的案件直接作出處理決定。這樣不僅可以倒追直接的司法責任人員，而且可以提高辦案效率。雖然絕對的權力會導致絕對的腐敗，但是只要對員額制檢察官放權的同時科學合理地加強對其行使權力的監督，用制度規范和約束員額制檢察官的權力，完全可以確保檢察權下放后員額制檢察官能公平公正的行使。[4]

（二）加強對員額制檢察官的監督

對員額制檢察官放權后可以從以下幾個方面對其進行監督：一是要進一步健全辦案流程及相關工作制度，組織開展司法辦案規范化檢查，提高司法規范化水平。二是要規范檢察長（副檢察長）對員額制檢察官行使檢察權的監督管理，明確與其職務相適應的管理職責和監督職責。三是要嚴格落實錯案責任追究制度，嚴格落實“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”，實行辦案質量終身追究。四是要建立員額制檢察官司法檔案制度，在員額制檢察官司法檔案中如實記錄其辦案業績、工作績效和司法能力水平，客觀全面反映其履職過程。五是要進一步強化檢務公開，強化社會各界、新聞輿論和人民群眾的監督，加強律師訴訟權利的保障，完善律師對員額制檢察官違法違紀行為的投訴和反饋機制。六是要充分發揮檢察官懲戒委員會的監督作用，對檢察官違反職業操守和司法倫理的行為等提出懲戒意見。[5]

為確保員額制檢察官權責一致，最高人民檢察院應督促各省、自治區、直轄市人民檢察院、兵團檢察院等專門人民檢察院盡快按照司法改革后的人員分類管理方法重新統一制作工作證件，確保員額制檢察官擁有獨立的執法資格證。對于訊問、出席法庭等親歷性事項以及在職權范圍內對辦案事項作出處理決定等，員額制檢察官應當親自行使。同時，員額制檢察官在辦理案件時應主動向案件當事人及代理律師出示司法改革后統一制作的檢察官執法證，接受案件當事人及代理律師的監督，案件當事人及代理律師也可以主動要求檢察官出示檢察官執法證。此外，各級人民檢察院還應將入額后的檢察官人員名單至少在本院內的公示欄中進行長期公示，主動接受人民群眾和新聞媒體的監督，以確保員額制檢察官系檢察機關唯一的辦案主體。

（三）建立健全員額制檢察官的職業保障

既然員額制檢察官要對其辦理的案件質量終身負責，那么就必須建立健全與員額制檢察官責任制相適應的職業保障制度，以增強員額制檢察官的職業尊榮感、使命感和責任感，讓其敢于辦案，否則即便員額制檢察官擁有了“完整”的檢察權，也可能出現有權不敢用、“小權”隨“大權”的情形。為此，員額制檢察官辦案責任制的落實不僅在于讓員額制檢察官擁有“完整”的檢察權，更在于保障員額制檢察官敢于行使這樣的檢察權。如果說建立有別于普通公務員的工資制度以及考核、晉升制度是員額制檢察官敢于用權的基礎，那么建立不被任意追責的職業保障制度和人身安全應急保障機制則是員額制檢察官敢于用權的核心。

⒈建立不被任意追責的職業保障制度。司法辦案中不可避免地存在錯案的情況，但只要員額制檢察官在履行職責過程中盡到了必要的注意義務，沒有故意或重大過失的，就不應當追究其司法責任。同時，建議以立法的形式為員額制檢察官獨立執法活動提供法律保障，確保員額制檢察官能夠公平公正獨立行使檢察權，賦予員額制檢察官拒絕承擔任何與檢察業務無關事務的權利，不得以接待信訪不力、辦案數量排名、末位淘汰等理由隨意調整員額制檢察官的工作崗位，明確規定員額制檢察官非因有貪污、受賄、徇私枉法等違紀違法事由，非經法定程序，非經法定主體作出處理決定，不得將員額制檢察官調離、免職、辭退或作降級、撤職等處分，以此保障其敢于公正用權。同時，也要為受到錯誤處理、處分的員額制檢察官提供救濟途徑，因為無救濟則無保障，即便明文規定非因法定事由，非經法定程序，非經法定主體作出處理決定，不得追究員額制檢察官的執法辦案責任，但是不可能完全排除現實狀況中存在故意或過失違法追究員額制檢察官司法責任的情況，如果員額制檢察官的正當權益遭受損害卻得不到救濟，那么對員額制檢察官的執業保障條款也將會淪為一紙空文。[6]

⒉建立人身安全應急保障機制。員額制檢察官的人身安全保證是其具備檢察官身份所擁有的最基本的保障。針對員額制檢察官因依法公正辦案可能出現其本人或近親屬受到恐嚇威脅、跟蹤尾隨、報復陷害、滋事騷擾、侮辱誹謗、暴力侵害等違法犯罪行為的情形，各級人民檢察院應當會同同級公安機關先行設立有關員額制檢察官及近親屬人身安全保障的應急處置機制，以保障員額制檢察官敢于公正辦案。

二、構建服務于員額制檢察官辦案的工作機制

（一）取消科（處）長負責制，構建為員額檢察官辦案服務的科（處）制度

員額制改革后，檢察機關辦案將實行扁平化管理，員額制檢察官直接對檢察長（副檢察長）負責，并且對自己所辦案件質量終身負責。為使檢察權能更高效運轉，結合在實際辦案過程中可能會出現需要與其他部門或單位溝通、協調等情形，筆者認為，檢察機關內設各部門科（處）長這一崗位應當規劃為司法行政崗，由司法行政人員擔任，使之與員額制檢察官之間不存在檢察業務上的領導關系，其功能僅為員額制檢察官辦案服務，使檢察機關行政事務權和檢察業務權徹底分離。因為改革后，員額制檢察官辦案直接對檢察長（副檢察長）負責，繼續保留科（處）長作為業務領導崗已無實際意義，其實質已經是純粹意義上的司法行政崗。改革后的司法行政人員的主要作用亦是為員額制檢察官辦案提供服務的，如果由員額制檢察官來擔任科（處）長，勢必形成普通員額制檢察官之上的“檢察官”，進而形成各自的隸屬關系和上下級的職權分工，這樣的科（處）長根本無法為普通員額制檢察官辦案服務，反而會為其提供依職權回避辦案任務的便利，甚至干涉案件結果而不承擔責任。當然，為了進一步提高員額制檢察官的辦案水平，可以由一個理論功底深厚、辦案經驗豐富的員額制檢察官擔任專業團隊的帶頭人，但其作用僅限于提高員額制檢察官的專業辦案水平，從而徹底實現員額制檢察官辦案僅對本院的檢察長（副檢察長、檢委會）負責，真正實現扁平化管理的辦案模式。即便員額制檢察官對檢察長（副檢察長）負責，檢察長（副檢察長）認為員額制檢察官的裁決有問題，檢察長（副檢察長）亦不能直接要求員額制檢察官改變裁決，只可自行決定改變裁決并對改變部分負責或另行指定其他員額制檢察官辦理。

（二）探索服務于員額制檢察官辦案的檢察官助理協助辦案機制

公正與效率在司法辦案中猶如車之兩輪，鳥之兩翼，不可偏廢。員額制改革后，檢察人員被分為三類，其中，員額制檢察官占39%、檢察輔助人員占46%、司法行政人員占15%。可見，不具備獨立辦案權的檢察輔助人員將成為檢察機關的絕大多數，嚴重影響著司法辦案責任制的落實。檢察輔助人員雖由檢察官助理、司法警察、檢察技術人員、書記員等四類人員組成，但唯有檢察官助理才是協助員額制檢察官辦案的主要幫手，負責檢察官的檢察業務輔助性工作，沒有檢察權。結合工作實際，改革后的檢察官助理所從事的工作，不論是閱卷、制作筆錄、法律文書署名等，跟改革前的助理檢察員并無太多差異。[7]可見，如何調動檢察官助理協助辦案的積極性，真心誠意地服務于員額制檢察官辦案，將員額制檢察官從辦案的繁鎖程序性工作中解脫出來，從而集中精力和時間專心于案件的審查和裁決是提高辦案效率的關鍵。[8]一是加強引導，雙向選擇定崗定位。員額制改革不僅涉及司法人力資源的重新配置和檢察權運行機制的深層次調整，也涉及每名檢察人員的切身利益。為此，各級檢察機關政工部門應當加強正面宣傳引導，把已經明確的改革措施和政策講明白、講透徹，消除檢察輔助人員的思想顧慮，提高對改革的認識，營造支持改革、擁護改革、參與改革的良好氛圍。筆者認為，檢察輔助人員的工作崗位應當根據自愿“雙向選擇”的原則進行，盡量讓檢察輔助人員工作在自己善長的崗位上。員額制檢察官與檢察官助理進行搭配工作時更應根據自愿“雙向選擇”的原則進行，因為員額制檢察官與檢察官助理能否彼此實現有效合作，主要取決于其性格、脾氣等內在品性是否默契合拍，而非明文規定的職責范圍劃分。當然，也應尊重員額制檢察官的個人意見，盡量讓員額制檢察官和檢察官助理皆有一個滿意的搭檔，形成關系融洽、分工協作、良性互動的合作關系。對于“雙向選擇”未能如愿的輔助人員，則應進一步加強思想政治工作，把解決思想認識問題與解決實際問題結合起來，做好解釋引導工作。二是構建以檢察官考評為主的考評機制。檢察官助理的工作性質主要體現為輔助性和法律性，該群體具有專業化、高素質、準司法性等特點，所以，對檢察官助理的考核不能與其他輔助人員以及司法行政人員混為一體。為此，筆者建議對檢察官助理的考核采取日常管理和定期考核相結合的方式進行，建立檢察官助理管理考核的動態檔案，定期記錄檢察官助理協助檢察官完成的工作數量及質量，并將考核結果作為檢察官助理晉級、評優乃至選任檢察官的重要依據。[8]由于檢察官助理是檢察官的助理，而不是某個科（處）室或者檢察院的助理，因而在決定檢察官助理考評方式上，要以檢察官為主。因為檢察官助理能否勝任助理崗位，其工作態度是否積極進取，檢察官是最有發言權的，而非其他任何人。既然最有資格評價檢察官助理的是檢察官，那么對檢察官助理的考評權應當交給檢察官進行，但考慮到我國檢察官助理亦是我國檢察機關的重要組成部分，對檢察官助理的考評應構建以檢察官為主，以檢察院綜合部門為輔的考評機制。三是構建檢察官助理職業化模式。2015年，重慶市作為全國第二批司法體制改革試點區，嚴格按照中央和市委的總體部署，以中央政法專項編制為基準按比例在渝中區、黔江區等共10個地區的法院、檢察院開展了司法體制改革試點，現試點地區已經相繼進行了第二批、第三批的入額遴選，基本已將員額制檢察官完全配備到位。故筆者主要針對該10個試點檢察院目前的員額及助理的有關情況進行了相應的調研，①具體情況如下表：

可見，檢察輔助人員的人數超過了檢察官的人數，故與解決員額制檢察官的晉升渠道相比，檢察官助理的職業化模式更值得關注。如果將檢察官助理的晉升路線規劃為檢察官，那么必然導致檢察官助理人心思“升”（升為檢察官），但檢察官員額的總人數又是限定的，不可能因為一位檢察官助理晉升為檢察官后，檢察院就自動獲得對外招收一個檢察官助理的名額。因此，不宜將檢察官助理完全作為預備檢察官來培養。檢察官助理后備檢察官化，必然會導致檢察官大眾化，檢察官精英化的改革目標也將成為泡影，因此，應創造條件激勵檢察官助理把助理崗位職業化。所謂檢察官助理職業化，是指檢察官助理不是以晉升為檢察官為目標的獨立的司法職業，而是有一套自身的獨立的晉升模式，且有與之相匹配的薪資待遇，它可以作為為期幾年甚至一輩子的長期職業。[9]檢察官助理職業化也是世界范圍內檢察官助理的基本模式，應當值得提倡。

三、明確員額制檢察官司法責任承擔者的地位

（一）確立職責清晰的責任主體

權責對等原則也叫權責一致原則，是指在一個組織中的管理者所擁有的權力應當與其所承擔的責任相適應的準則。管理者擁有的權力與其承擔的責任應該對等，所謂“對等”就是相互一致。既不能只擁有權力，也不能只要求承擔責任而不予以授權。可見，讓員額制檢察官擁有其所在崗位的“完整”檢察權是落實員額制檢察官辦案責任制的前提，有了這個前提，才能促進司法責任制的具體落實與實現。但只要員額制檢察官對其所承辦的案件擁有“完整”檢察權且保障其敢于用權，那么員額制檢察官就應當承擔案件質量的“完整”責任，即員額制檢察官應當是其承辦案件質量的直接的、唯一的責任承擔者。換言之，員額制檢察官在其職權范圍內對所作出處理決定的案件負全部的、直接的、唯一的司法責任。

（二）規劃合理協調的責任體系

員額制檢察官辦案組辦理的案件，由主任檢察官和檢察官共同承擔責任，主任檢察官對職權范圍內決定的事項承擔全部的、直接的、唯一的責任，其他檢察官對自己決定的事項承擔全部的、直接的、唯一的責任。檢察輔助人員協助辦案的，不應當承擔司法責任，除非檢察輔助人員有其他違法違紀行為需要承擔的責任。因為員額制改革和司法責任制改革可謂改革的一體兩面，員額制改革負責落實“讓審理者裁判”，司法責任制改革負責落實“由裁判者負責”。[10]員額制檢察官為提高辦案效率，可讓檢察輔助人員在其指導下處理案件相關事宜（親歷性事項不能授予助理處理），但員額制檢察官也應當是直接的、唯一的案件質量責任承擔者，因為改革后，檢察輔助人員沒有檢察權，無權就應無責。司法責任制的真正落實應當是從后果上倒推辦案者的辦案責任，由員額制檢察官承擔全部司法責任，可以督促員額制檢察官認真審查每一個證據，核實每一起事實，保證案件質量經得起歷史的檢驗。[11]

總之，真正的法治國家都有一套正規化、專業化、職業化的不受外界干預的司法運行體系，檢察官走專業化、職業化道路既是時代的必然，也是中國司法體制改革的必經之路。員額制改革和司法責任制改革的一個重要價值取向就是突出員額制檢察官的辦案主體地位，使員額制檢察官既成為司法辦案的直接決定主體，又成為司法責任的直接承擔主體，目的是構建公正高效的檢察權運行機制和公平合理的司法責任認定、追究機制，真正做到“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”。員額制改革和司法責任制改革對于完善依法獨立公正行使檢察權的體制機制、促進職業化、專業化檢察官隊伍建設、提升司法公信力均具有現實意義和理論價值。

【參考文獻】

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Research on Perfecting Path of Case Responsibility System for

Public Prosecutors with Post System

Gao Yunlin

Abstract：The core of the post system reform is to implement the judicial responsibility system and solve the problem that judicial responsibility can not be investigated in the past，and “equivalence of rights and responsibilities” can balance the balance between power and responsibility.It is the fundamental guarantee for post prosecutors to be responsible for the quality of their cases for life，and it is also the prerequisite for the judicial responsibility system to be implemented in practice.Although absolute power leads to absolute corruption，the scientific and reasonable strengthening of the case-handling supervision of the post of prosecutor can ensure that the power of the post prosecutor is exercised in a normative manner.The reform has to a certain extent exacerbated the contradiction between the number of cases and the number of people involved;for this reason，we should not only provide quality services and absolute guarantees for the handling of cases by post prosecutors，but also fully mobilize the enthusiasm of assistant prosecutors to assist in the handling of cases.In order to build the post system of prosecutors as the main body of the case，the effective operation mechanism of procuratorial power.

Key words：post system prosecutor;assistant prosecutor;judicial responsibility;accountability for cases;case handling body