政府投資項目概預算管理存在的問題及對策研究
——以代建制為例

文/肖亮 湖南省輕工紡織設計院 湖南長沙 410000

政府投資項目“三超”即概算超估算、預算超概算、決算超預算問題是長期以來形成的一種痼疾，過去各級政府主管部門盡管采取了相應的治理措施，但最終績效欠佳，仍是困擾政府投資部門在管理過程中的突出矛盾。

1、政府投資項目概預算管理過程中存在的問題

1.1 政府投資項目界定不夠清晰

政府所出臺的與之相關規定中，并沒有對投資項目及各類補貼財政項目做出細致劃分[1]。特別是針對于當前財政部門便明確提出的項目內容中，很多項目支出需由政府予以引導，且政府實施資金的宏觀調控。

比如物流企業中所設置的倉儲設施項目建設期間，多在明確總項目建設資金額度基礎上進行宏觀管理。但是因為政府投資項目與財政補貼項目存在界定不夠清晰的問題，故而項目建設期間財政投入的資金數額難以得到保證，在一定程度上會影響政府管理的效果，不利于良好市場發展環境的構建。

1.2 項目概預算管理重視不足

政府投資項目概預算管理期間，相關部門更加重視施工安全管理以及施工進度管理[2]。但是對投資項目預算管理全過程的重視程度則相對不足，基于其實際管理情況，其問題突出表現在以下幾個方面。

1.2.1 項目概預算設計階段重視程度不足

項目概預算管理期間設計階段中，政府多比較重視技術應用、整體規劃等，“先建設后算賬”的問題普遍存在[3]。這種問題影響下，則會造成項目建設期間資源浪費問題的頻繁發生。

1.2.2 項目概預算招投標階段重視程度不足

很多項目建設單位在實際的管理期間，沒有基于設計單位所給予的招投標建設開展工作，未能夠結合自身實際情況進行資金合理應用，故而大量低價中標、無原因更變合同等問題時有發生。

1.2.3 項目概預算施工階段重視程度不足

項目施工階段中會因為受到新技術、新材料的影響，市場變化因素的影響等等，造成施工階段概預算與初期設計存在差異等問題[4]。一些項目建設單位為了自身利益而不規范操作等問題影響下，則會造成概預算顯著超標的問題，嚴重影響財政資金的投入與控制效果。

1.3 合同管理與控制效果不佳

政府所參與到投資項目多為大型項目，簽訂合同數量較多，但是基于當前合同管理的實際情況來看，卻普遍存在著重復簽訂合同、合同計算不準確等等問題，致使成大量的投資失控、預算管理失效問題發生。

2、政府投資建設項目“三超”的原因分析

通過對政府投資建設項目各個管理及施工環節運行情況進行解剖和分析，認為政府投資建設項目產生“三超”的原因主要有以下方面

2.1 項目前期準備工作不到位

1)項目可行性研究、初步設計及概算編制工作具有粗放性特點，致使其項目控制的效果“大打折扣”。比如某項目建設期間立項申報完成后，為了追趕進度而對項目地質未能進行全面勘察，便委托設計部門進行施工圖設計，設計單位根據提供的勘察資料，進行了主體工程設計。但項目在施工過程中，發現地下部分出現淤泥層等不良地質情況，原設計基礎形式已不能滿足結構安全要求，只好作基礎變更，將由獨立基礎改為人工挖孔樁。因此，造成基礎變更工程數量變化大，相應配套的防護工程等也隨之發生變化等。項目申報概算時按原設計計算費用，基礎工程大約為166萬元。項目審批完成后，因為項目實施期間基礎量發生變化，防護工程相關設施、費用等也有所變化，故而項目完成后，結算基礎工程投資總額為348萬元，高于原概算投資比例達109%。

2)施工設計不到位，成本控制意識不足，致使項目投資概算失去控制。基于當前建設項目施工的現狀來看，很多設計單位沒有堅持“限額設計”的原則，僅僅較為重視設計，但是對投資的投資控制、環節設計等重視程度卻相對不足。比如項目辦公樓，招標前各個設計專業已按實際需要完成了初步設計，擬定好了概算造價，其中弱電工程按150萬元考慮。在施工圖設計時，又根據項目情況調整增加了部分使用功能，同時又提高了設計標準，使項目限額設計失去準則，增加投資約100萬元。

3)工程量清單編制、工程招標及合同控管不力導致的投資控制潛在風險

因為很多建筑的業主對工程管理專業知識掌握程度不足，相關專業工作經驗匱乏，故而在實際的合同簽訂期間，可能會出現漏洞百出的問題，對現代項目工程管理活動會帶來諸多不良影響。施工企業需要在明確各類常見問題基礎上予以整改，規避各類不良問題的發生。例如某市改擴建項目期間，針對于土石方工程招標活動，工程量清單編制采用的是挖掘機挖土自卸汽車運土定額。為了進一步加強渣土砂石運輸管理，切實減少揚塵污染，該市規定在所在區域內必需要使用新型智能環保渣土專用運輸車輛運輸渣土、砂石。而實際施工采用的是挖掘機挖土智能渣土車運土定額。按相同時期價格計算，挖掘機挖土智能渣土車運土綜合單價20.39元/m3，挖掘機挖土自卸汽車運土綜合單價,11.09元/m3，兩者相差9.30元/m3。由于工程量清單編制失誤，使實際投資變化較大，造成投資控制存在潛在的風險也大。還有的項目是工程招標及合同控管不力，為了節約時間，減少招投標費用，一些改擴建工程需通過招投標的，沒有進行公開招投標，直接交由施工隊伍施工，導致工程招標及合同控管不力，也使投資失去有效的控制力度。

2.2 項目業主流程管理不規范

1）施工過程中隨意變更設計，擴大投資規?；驑藴?/p>

一些項目實踐操作期間，業主單位可能會基于自身的需求或者是現場發展情況，直接做出各類審查、設計的決定等。在實際的施工開展期間，需要相關單位予以核對，且進行簽字處理，降低各類不良問題發生率。

比如某學生公寓項目建設期間，針對于其地面工程項目，施工圖設計為300×300的普通防滑地面磚，施工單位投標綜合單價為68元/m2，然而在實際的施工現場開展期間，施工單位提出這種地面磚防滑功能不足，且美觀度較差，可以轉變為應用600×600防滑地面磚，建設業主通過現場辦公同意了這種建議。施工結束后，最后該項目結算綜合單價達到120元/ m2。防滑地面磚面積2000平方，僅此一項增加投資約10萬多元。使投資控制管理既不規范，也不嚴謹。

2）工程現場計量和計價不遵守合同約定

工程計量和計價現場簽證如果不嚴格依照施工合同的計量和計價約定，以及國家規定的計量或計價規范辦理簽證，必然會帶來結算標準不清、數量不實等問題，有的甚至造成違規操作，違反工程量計算規則或清單計價原則進行簽證，導致結算價款虛高。例如：某項目室外管道工程，按清單計價規范要求，管道及構筑物土石方開挖工程量，管道溝槽及構筑物土方開挖工程量，應按設計斷面尺寸進行計量，如需要放坡時，在交接處的重復工程量不予扣除，如挖溝槽需支擋土板時，如支擋土板后，就不再計算放坡系數。而在實際簽證過程中，對工程量的計量，既計算了放坡系數，又計算了支擋土板的量，現場計量的工程量被放大不少，同時也造成重復計價及多次計價等現象，使原有的綜合單價內涵失去意義，也沒有遵守合同約定。

3、完善政府投資建設項目概預算管理的對策建議

從上述分析結果可以看出，政府投資建設項目“三超”問題涉及到與項目建設相關的各個部門和各個管理環節，要解決政府投資建設項目“三超”問題，必須堅持系統論的觀點，多管齊下，實行綜合治理。結合工程實踐，主要管理途徑可根據不同復雜程度的項目內在特征組合優化選擇。

3.1 設置規范的界定標準，提升資金利用率

政府投資建設項目期間，需要基于《政府采購法》中的相關規定進行管理，基于我國實際國情與項目建設的需求實施綜合性分析，設置嚴謹的界定標準，將政府投資規劃項目與財政補貼項目等融入到界定標準范圍當中。

政府投資建設期間需要制定“權責分明”的管理制度，政府投資項目主管部門需要負責立項審批及具體投資計劃的設計，從項目建設前期、設計采購階段，到施工階段、竣工階段，實施全面的概預算管理，基于項目建設的要求與詳細內容進行分析，發揮政府概預算全面管理的價值（詳見圖1）。

圖1 政府概預算管理的流程

3.2 實施限額設計的原則，保證造價有效性

政府項目概預算管理期間可以采用限額設計的原則，對所投資的工程項目采用縱向與橫向雙重管理的模式，以保證技術投資與總體管理的價值，保證工程概預算管理的作用能夠得到凸顯。

在全面收集項目信息的基礎上，需要對各類影響因素進行綜合性分析，嚴格把握施工階段工程變更與簽證審核工作，且按照分級控制、限額簽證的規定開展各項工作。

3.3 明確合同管理的意義，保證內容精細化

建立科學的接通管理規范是提升項目概預算管理效果的重要途徑，故而需要制定切實可行的合同管理、審核標準，對各個結算環節、支付環節等進行嚴格審核。

完善招投標管理的程序，嚴格按照概預算編碼體系簽訂合同，且通過合同信息管理系統，實現合同精細化的管理。

3.4 政府投資建設項目建議推行代建制

國務院在發布完成投資體制制度之后，全國各個范圍中均開展了大量的投資建設改革與試點工作，其工作效果比較理想。投資體制改善是一項需要長時間發展、變革的工作內容。

政府投資建設項目管理期間，需要予以不斷研究，基于建設制度進行深入改革，切實發揮其實踐應用價值，在投資、管理及控制方面發揮更好的作用價值，提升其影響效果。

總結：

政府投資項目概預算管理對現代政府執行能力的提升能夠產生重要影響，也是城市構建與城市發展的基礎。在全面認識政府投資項目概預算管理價值基礎上，需要不斷通過加強合同管理，設置規范的界定標準等方式，為城市的持續發展奠定良好基礎。