戶籍制度改革過程中遇到的阻礙

甘春雨

摘要：早在20世紀90年代，我國就已出現了推進戶籍制度改革的聲音，也的確推行過相應的措施。然而，改革持續的時間并不長，戶籍制度依然存在。戶籍制度不僅簡單的理解用于人口登記，而已經成為社會資源分配的一種標準。正由于戶籍制度背后隱藏著巨大的利益，覆蓋了醫療教育養老等諸多方面，才使得戶籍制度改革困難重重。文章從新制度經濟學視角分析戶籍制度在改革過程中遇到的各種阻礙。

關鍵詞：戶籍制度；新制度經濟學；阻礙

一、從理論上分析

制度變遷實際上是對制度非均衡的一種反映。戶籍制度既然不能滿足廣大群眾的需要和要求，自然就需要制定新的制度以達到新的制度均衡。戶籍制度作為一種正式制度，制度設計成本、實施新制度的預期成本、現存制度安排、以及上層決策者的凈利益對其產生起著很大的作用。

（一）從現存制度安排和制度結構的角度分析

戶籍制度改革過程中將涉及到醫療、教育、養老等資源在居民之間的分配問題。某種程度上，從資源分配的制度結構而言，已經形成了以戶籍制度為中心，城鄉養老保險制度、醫療保險制度、教育制度為分支的制度結構。眾所周知，城市和農村地區的養老、醫療、保險和教育水平之間有著巨大的差距。如果要徹底消除戶籍制度帶來的負面影響，那就必須把附著于戶籍制度的醫療保險、養老保險、教育資源分配剝離下來，只有如此，戶籍制度的改革才是有實際意義的。然而，如此之多的制度都需要改革，其成本必然是巨大的。況且制度改革后效果的不確定性以及環境的變動性的存在，戶籍制度改革的難度性進一步加大，改革的風險也相應提高。

（二）從路徑依賴和預期成本的角度分析

路徑依賴被用來描述技術變遷過程中的自我積累、自我強化性質。路徑依賴類似于物理學中的“慣性”，一旦進入某一路徑就可能對這一路徑產生依賴，正是這種路徑依賴性的存在，使得一個社會一旦選擇了某種制度，無論它是否有效率，都很難從這種制度中擺脫出來。戶籍制度改革過程中遇到重重阻礙，與其路徑依賴密切相關。在建國之初，戶籍制度可以起著穩定社會，分配資源和促進發展的作用，政府和國民對它有了一個穩定的預期，社會各方面都希望這個制度可以持續下去。而且一旦人們確立了這一制度，它就有了一種很低的實施成本。而如果政策機構在沒有想出更有效的管理方案之前，戶籍制度的變遷就更加依賴于國家精英階層的主觀認知模式。在新制度效果不確定的情況下推行一項新的制度無疑意味著要承擔更大的風險。成本過高，無疑會阻礙交易的進行。設計制度的成本過高，則同樣會影響新制度的設計。

（三）從基本公共服務均等化的角度出發

所謂基本公共服務均等化是指，讓全體社會成員享受水平大致相當的基本公共服務，從而保障每一個社會成員的基本生存權和發展權，保證社會公平公正。由于各地經濟發展程度不一樣，基本公共服務的供給水平可以有差異，但在制度設計時應以促進城鄉、區域和不同社會群體的共同發展為價值訴求。 而現階段而言，我國基本公共服務在城鄉之間的配置極不均。戶籍制度的改革則意味著要縮小城鄉之間的差距。對于農村地區而言，自然是收益提高，而對于城市居民，甚至是政府，戶籍制度改革則是非帕累托改進，在制度變遷過程中有人受益，有人受損。無論收益或受損的大小，這種制度創新帶來的就不是帕累托改進，而是非帕累托改進。在進行戶籍制度改革時，新制度的安排會損害城市居民的一部分利益，但農村居民因此獲得的收益大于受損人的損失，總體上還是合算的，即希爾多——希克斯改進。現在就存在這樣一個現實的問題，城市戶籍的居民并不想劃剝自己的共有產權利益來與農村居民共享，而農村居民又想通過制度變遷改革戶籍制度來獲得收益，兩者之間存在利益矛盾。

（四）從集體行動的角度出發

對于城市和農村居民而言，醫療、教育、養老保障等一系列資源處于公共領域，個人的使用并不影響其他社會成員。戶籍制度改革是一種非帕累托改進，在其具體改革過程中，必然會導致一部分人的利益受損，而利益受損的就是城鎮居民。雖然從數目的大小來看，城鎮居民要少于農村居民，然而正是數目較少，反而有利于群體成員之間的互相監督，降低外在成本，有利于減少搭便車的現象。反觀農村居民，雖然數目眾多，但正是由于人數多，從而大大提高農村居民達成一致決策的外在成本，群體成員的行為難以監督。同時，由于其想要獲取的資源處于公共領域，客觀上就為搭便車行為提供了條件，最終由于個體的理性導致了集體的非理性，以此導致戶籍制度的最大受益者對戶籍制度改革形成阻礙。

二、從現實狀況分析

改革戶籍制度就需要考慮到各方面利益相關者，這就涉及到各個利益集團之間的相互博弈，牽扯到原有利益調整與重新分配的問題。

（一）從政府出發，存在著各級地方政府的阻力

隨著城鎮戶籍的放開，大量人口進城后會大大增加對城市教育、衛生、治安、交通、環境等方面的公共物品和福利性設施的需求，顯然會加重地方政府的財政壓力。地方政府為了降低改革成本，會提高本地城鎮戶籍的進入門檻，從而延緩戶籍改革的步伐。同時進行戶籍制度改革會加大外來人員的數量，這就加大了政府的管理壓力，如果進行戶籍制度改革，降低外來人員進入城市的門檻，政府就會擔心可能造成城市市政設施的供應緊張，如交通不暢、住房緊張、就醫、入學困難等問題。一些發達國家在城市化過程中出現的城市病將難以避免，比如犯罪現象也會增多，城市環境臟亂差，以及可能出現貧民窟現象。這些潛在的問題會對當地政府領導人的政績造成一些不好的影響，一定程度上導致放開戶籍受到阻礙，減緩了改革的速度。

（二）城鄉居民在利益上的矛盾對立

在我國戶籍制度的背景下實際存在著兩種身份不同的利益群體，即城鎮戶口持有者和農村戶口持有者。隨著戶籍制度改革的深入，作為城市各種公共產品的“既得利益群體”的城市戶口身份擁有者會成為戶籍改革的阻力，采取各種方式來表達反對改革的聲音。戶籍放開之后，社會階層流動更加容易，一部分外來人口會來分享總體福利水平這塊兒大蛋糕，原有居民肯定不愿意降低自己的福利水平，內心會產生不平衡。當地政府不得不放慢改革步伐來博得當地居民的滿意，盡量制定有利于當地居民的政策，維持現有制度以暫時減小既得利益團體的反對。農業戶口身份者則相反，他們則希望戶籍制度改革成功，要求與城市居民同等享受各種公共產品，享受同等國民待遇，所以農業戶口身份者的最強烈需求就是要取消戶口的隔離，尤其是強烈要求消除對戶口身份差別對待。因此，城鄉居民這種利益上的矛盾對立也是改革面臨的重要阻力之一。

三、結語

戶籍制度改革于國家、社會、個人而言其收益分析都是可觀的，其功能也是顯而易見的。但為何在二元戶籍制度改革過程中會遇到諸多阻礙，這也是改革進程緩慢的重要原因，本文從新制度經濟學視角對改革過程中遇到的阻礙進行分析，可以為改革方向提供一些思考，針對問題對癥下藥，期待改革取得成效，早日實現城鄉公共服務均等化。

（作者單位：華北水利水電大學）