人民銀行全過程預算績效管理工作機制及路徑研究

曾慧兮

摘要：近年來，在減少財政壓力、提高政府效率和服務水平的背景下，預算績效管理越來越多地進入公眾視野。人民銀行如何順應這一趨勢，積極穩妥地推進全過程預算績效管理，本文結合人民銀行預算績效管理現狀，提出對策建議。

關鍵詞：人民銀行；預算績效管理；建議

一、全過程預算績效管理

預算績效管理突出責任和效率、關注產出和結果，是現代科學理論在政府管理上的具體運用。黨的十九大對加快建立現代財政制度作出重要部署，明確提出要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施預算績效管理。落實這一要求，必須緊緊圍繞提高財政資源配置效率，將績效理念和管理方法深度融入預算編制、執行、監督的全過程，注重成本效益分析，關注支出結果和政策目標實現程度，推動改進預算編制和政策制定。

二、人民銀行預算績效管理現狀

近幾年來，人民銀行在預算績效管理方面進行了積極探索，初步構建了覆蓋所有項目支出的預算績效管理體系基本框架，人總行制定了人民銀行系統各類項目支出預算績效評價指標體系，績效管理體現在績效目標申報、支出部門自評、績效評價報告等過程中。盡管預算績效管理工作取得了初步進展，但與全過程預算績效管理要求相比，仍存在一些問題亟待解決。

（一）預算績效管理尚未形成良好的橫向協作環境

預算績效管理組織機構不健全，各部門職能未充分發揮，在落實績效管理各環節具體工作中，尚未形成領導機構統籌協調、會計財務部門監督指導、業務部門執行推進的工作合力。一方面，由于傳統的預算管理觀念重資金使用合規性，輕效益性。在對預算執行情況進行評價、對職能部門進行考核時，也往往關注取得的成績、忽略付出的成本。另一方面，預算績效管理觀念尚未得到普遍關注與重視，預算績效管理工作在較大范圍內仍被認為僅是會計財務部門的事。

（二）預算績效管理缺少制度保障

預算績效管理制度不健全，尚未形成一套層次清晰、與人民銀行履職相適應的預算績效管理制度體系，用以明確績效管理內容對象、實施主體、責任分工、流程方法等內容，細化績效目標管理、績效監控、績效自評、績效評價及結果應用環節的管理要求，指導和推動預算績效管理工作全面開展。

（三）預算績效評價結果實際應用不充分

預算績效管理中的成績、問題對各環節的責任人尚未形成直接激勵和約束，評價結果也未能與預算管理其他環節密切銜接，直接影響預算分配與預算執行考核結果。預算績效評價工作往往流于形式，既影響了預算績效評價的權威性，也制約了預算績效評價工作的深入開展。

（四）預算績效管理缺乏信息支撐和人才保障

一是會計信息系統與業務系統尚未有機融合，會計人員不能及時地、直接地獲取可靠的業務數據開展預算績效評價工作，或是績效評價完全依賴業務部門提供的信息，這在一定程度上影響了績效評價的客觀性、科學性。二是預算績效管理往往跨部門、跨領域，會計人員往往要承擔大量部門間溝通協調的事務性工作，加之信息收集整理工作量繁重，在現有崗位配備條件下，預算績效管理高質量工作要求難以保證。另外，預算績效管理對會計人員的信息整合能力也提出較高要求，目前崗位要求相適應的復合型崗位人才相對缺失，也制約了預算績效管理作用的有效發揮。

三、關于推進人民銀行全過程預算績效管理工作機制及路徑建議

全過程預算績效管理是一項具有復雜性和挑戰性的系統工程，必須結合人民銀行垂直管理的體制特點，既要科學合理劃分總行和分支機構、不同層級機構間的財權事權，又要發揮好會計財務工作條線的職能和引領作用，促進業務部門的專業規劃與財務預算統籌協調，整合各方面優勢，確保該項工作順利推進。

（一）構建條塊結合的預算管理組織體系，以此為依托，加強預算績效管理

人民銀行應盡快自上而下構建預算管理組織體系，為預算管理的業務規劃、編制審批、執行監督和績效評價提供“四位一體”的組織保障。一是建立各級預算管理領導機構——預算管理委員會，明確會計財務部門和預算責任中心（業務部門）的績效管理責任，落實績效管理各個環節的具體工作。預算管理委員會負責預算績效管理決策，以及組織協調會計財務部門與預算責任中心之間的權責關系，監督、考核預算績效管理責任的落實情況；會計財務部門負責預算責任中心及所轄各行年度預算績效管理的日常工作，同時還要發揮引領促進作用，為預算責任中心提供支持和保障；預算責任中心，負責本部門預算績效目標的規劃、執行、評價等日常管理工作。二是加強預算管理組織的縱向一致和橫向協同，確保組織體系內部成員間責任明確、相互配合相互制衡，使預算績效管理的效果得以發揮。一方面，在縱向條線管理上，上級行要加強下級行對口部門的指導、管理和監督；另一方面，在橫向線條管理上，各級預算管理委員會、會計財務部門、預算責任中心要各司其職，加強跨部門溝通、協調和配合，確保業務條線參與到預算管理工作中，強化業務部門的預算意識、成本意識，形成領導機構統籌協調、財務部門監督指導、業務部門執行推進的合力，為推進預算績效管理創造良好的橫向協作環境。

（二）構建全過程預算績效管理制度體系

從人民銀行自身特點和履職需求入手，抓緊研究制定預算績效管理的指導性文件，細化工作要求和舉措，出臺《人民銀行預算績效管理辦法》以及《人民銀行預算績效管理工作流程》，推動人民銀行各級機構落實全過程預算績效管理相關要求。適時出臺規范第三方績效評價辦法，規范委托第三方機構參與預算績效管理工作。

（三）加強績效評價結果應用，建立績效考核評價機制

規范績效目標申報、審核程序和流程，逐步實現將通過績效目標審核作為納入項目庫的前置條件，并開展以績效監控、績效自評和績效評價為重點的全過程預算績效管理，使支出的考核結果與工作業績考核掛鉤，進一步完善內部約束和激勵機制。一是建立績效評價結果與預算管理相結合機制，將績效評價結果作為預算編制和預算分配的重要依據，并與預算定額標準體系建設相結合，合力提升預算管理精細化水平。二是建立績效評價結果反饋機制，通過納入年度考核、進行問責約談等形式，利用績效評價結果督促相關部門改進管理，提升效能。三是適時建立績效評價結果公開機制，增強預算績效管理透明度。

（四）加快預算績效管理信息化建設和人才隊伍建設

一是推進人民銀行預算績效管理信息化建設。適時搭建預算績效管理數據平臺，拓寬評價信息的收集范圍和渠道，提升數據采集效率，增強統計分析的及時性、科學性。隨著數據平臺的推廣應用，逐步附加其他功能，如適時披露項目開展、績效評價等信息，接受公眾監督，促使相關主體進一步改進管理。此外，相關主體也可以通過此平臺填寫調查問卷，參與預算績效管理和決策。結合人民銀行實際，可以在現有會計綜合業務系統完成預算、財務、集中采購管理、固定資產管理、基建管理等業務模塊全面上線后，做好系統升級和優化，推進會計信息系統與業務系統的有機融合，滿足預算績效管理的需要。二是強化預算績效管理人才隊伍建設。注重加強基層行的會計人才隊伍建設，優化人員配置，滿足崗位要求；提高業務培訓的覆蓋面和有效性，舉辦預算績效管理專題培訓，提升會計人員預算績效管理業務水平，同時促進各級行、各部門達成預算績效管理共識，積極推動工作開展；加強對會計財務人員的綜合能力培養，不斷適應會計財務工作轉型需要，充分發揮會計財務人員在預算管理中的“帶頭雁”作用；積極引入第三方評價機構、逐步建立和完善人才庫，為預算績效管理提供人才保障。

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