美國實施金融制裁的趨勢、特征及其依賴的技術平臺

劉東民 史晨

2001年“9·11”事件之后，金融制裁快速上升為美國外交領域的“核武器”。基于跨境支付平臺和美元霸權，美國在對外實施金融制裁方面擁有其他國家不可比擬的優勢，能夠對世界各國的國家安全造成嚴重威脅。特朗普上臺后發起的中美貿易摩擦導致中美關系進入了十分復雜的時期。透徹地了解美國實施金融制裁的趨勢、特征及其依賴的技術體系，有利于我們采取更為有效的措施保障我國的國家安全。

“9·11”之后美國對金融制裁的高頻使用

美國很早就開始使用經濟制裁手段為其政治目的服務。由于經濟制裁成本高昂而效能低下，直到20世紀末期，華盛頓的大部分政策制定者們傾向于認定“經濟制裁并不奏效”。20世紀90年代，在一篇被廣泛引用的名為“經濟制裁為何不奏效”的文章中，作者指出，經濟制裁的成功率僅為5%；美國外交關系協會主席理查德·哈斯曾在外事論壇上嚴厲譴責“瘋狂制裁”的行為；美國副總統切尼在成為副總統前還曾專門著書強調經濟制裁的無效性。然而2001年“9·11”事件之后，經濟制裁成了最受美國政策制定者青睞的外交工具。2014年美國財政部助理部長吹噓到，由于經濟制裁的廣泛使用和顯著作用，財政部現在已經成為保衛國家安全的核心部門。

短短十幾年間，美國決策者們對于經濟制裁的態度呈現了180度反轉，其原因正是金融制裁作為經濟制裁的主要形式，在近年來發揮了重要作用。美國彼得森國際經濟研究所的研究成果顯示，在53個單獨實施金融制裁的案例中，有19例產生了積極效果（36%）；在101個貿易與金融制裁相結合的案例中，有32例是成功的（32%）；在21個以資產凍結作為制裁手段的案例中，有8例取得了理想的效果（38%）。與上述金融制裁結果產生鮮明對比的是，在40個單獨實施貿易制裁的案例中，只有10例收到了良好效果（25%）。

美國可以憑借美元在世界貨幣體系中的霸主地位，依靠其在跨境支付清算領域的強大優勢，實施嚴厲的金融制裁，在被制裁國內造成經濟恐慌，直接威脅被制裁國的國家安全。隨著金融全球化、網絡化進程的加速，金融制裁作為美國稱霸世界的工具，已經成為美國對外政策“兵器庫”中最重要的武器之一。 “9·11”以后，美國更是投入大量資金、人力和物力識別與追蹤恐怖分子的金融交易，金融制裁也因此在其國家安全戰略中扮演越來越重要的角色。金融制裁的實施與反制已經成為美國與其他國家之間博弈的新方式。

從美國財政部2018年公布的美國目前正在實施的28項經濟制裁清單（涉及對20個國家和地區采取的經濟制裁，這20個國家和地區分別是伊朗、北朝鮮、俄羅斯、中非共和國、古巴、伊拉克、蘇丹和達爾富爾、南蘇丹、巴爾干半島、白俄羅斯、布隆迪、剛果、黎巴嫩、利比亞、索馬里、敘利亞、烏克蘭、委內瑞拉、也門和巴勒斯坦地區）中可以看出，所有的經濟制裁均包含金融制裁的內容。金融制裁的主要方式包括凍結資產、切斷跨境支付通道、禁止投資和再投資、禁止向目標國發放貸款、禁止與目標國或國民的外匯交易、禁止與目標國家的證券交易等。

美國實施金融制裁的特征

通過對美國財政部公布的一系列金融制裁資料的分析，我們可以看出“9·11”后美國實施金融制裁的四個特征：

第一，金融制裁的使用頻率越來越高，正在逐漸代替貿易制裁，成為美國實施經濟制裁最重要且最嚴厲的方式。金融制裁具有成本低而效果顯著的特征。一方面，不同于切斷貿易的形式會給本國出口商造成一定福利損失，金融制裁有針對性地將目標直指他國政治精英，減少了對大眾的傷害，并降低了制裁成本。另一方面，隨著非國家主體在世界政治體系中扮演日益重要的角色，和傳統貿易制裁相比，金融制裁對個人及組織的制裁成效更加顯著。

第二，切斷跨境清算通道既是近年來美國金融制裁中使用較多的手段之一，也是美國金融制裁中最為嚴厲的手段。從美國對伊朗的制裁可見一斑。伊朗是石油出口大國，伊朗的財政收入很大程度上依賴石油出口。2008年，美國以防止核擴散的緣由對伊朗發起金融制裁，主要是通過位于紐約的美元跨境支付系統（CHIPS）切斷了伊朗國際石油交易的美元支付通道，導致伊朗的石油貿易只能使用本地或中東國家貨幣進行結算，對伊朗的石油出口造成巨大打擊。2011～2012年，美國又以洗錢為由，制裁伊朗中央銀行，徹底斷絕了全世界中央銀行同伊朗央行的金融往來， 中石油集團控股的昆侖銀行也被美國財政部列入制裁黑名單。2012年3月，為了迫使伊朗放棄核計劃，美國要求“環球同業銀行金融電訊協會”（SWIFT，由西方發達國家共同控制）終止了為伊朗金融機構提供的跨境支付報文傳遞服務，伊朗即使使用美元之外的貨幣開展國際貿易也面臨很大困難。伊朗與國際市場的資金往來通道大部分都被切斷，這導致伊朗國內出現燃料短缺（伊朗國內煉油能力有限，需要進口燃料）、生活物資匱乏、貨幣大幅貶值、嚴重通貨膨脹和大規模游行罷工的混亂局面。直到2014年1月，伊朗被迫全面停止濃縮鈾項目，美國才逐漸放松了對其實施的金融制裁。

第三，凍結資產是美國金融制裁中最常用的手段，其具體措施包括禁止提取銀行存款、禁止買賣股票和債券等。這是一種精確打擊，可以定位到具體的個人、企業和金融機構。

第四，財政部成為美國實施金融制裁的核心部門。美國財政部于2004年成立的“恐怖主義和金融情報辦公室”（TFI）是實施金融制裁的主要責任部門。TFI是財政部下設的四大部門之一，其下的“恐怖主義融資與金融犯罪辦公室”，負責政策制定；“情報分析辦公室”，負責搜集情報；“海外資產控制辦公室”，負責管理制裁項目；“金融犯罪與執法網絡辦公室”，負責銀行保密法與反洗錢的相關監管；“財政部沒收資產行政辦公室”，管理著從犯罪分子手中沒收來的資產。其中，“情報分析辦公室”是世界上唯一下設于財政部的情報部門。比起一般的情報部門，該辦公室精于金融情報，能夠調動財政部專有的金融和財務數據，用于金融制裁和金融外交。外國資產控制辦公室則作為責任機構，負責定期更新“特別指定國民和人員封鎖清單”（SDN清單）。SDN清單上的對象包括個人、公司和其他實體，這些對象通常因為擁有或控制與被制裁國相關的資產或與被制裁國和恐怖分子等非法組織有資金往來而受到美國制裁。總的來說，這些個人、公司和其他實體即“特別指定國民”（SDNs），通常情況下，美國人禁止直接與SDNs交易。此外，在沒有海外資產控制辦公室授權的情況下，美國人也被禁止間接參與經濟制裁對象國內或和被制裁對象相關的貿易往來。

全球跨境支付體系是美國實施金融制裁所依賴的技術平臺

美國實施金融制裁的核心力量來源于金融霸權，具體表現在兩個方面：首先，美元是全球最重要的融資貨幣和貿易貨幣，尤其是大宗商品交易結算，主要采用美元；其次，全球跨境支付體系由美國所控制。美國金融制裁最嚴厲的手段——切斷跨境支付通道，正是基于美國所控制的全球跨境支付技術平臺。

當前全球跨境支付技術平臺主要由CHIPS（紐約清算所銀行同業支付系統）和SWIFT（環球同業銀行金融電訊協會）兩個系統構成。CHIPS始建于1970年，總部在紐約。作為全球最大的私營支付清算系統，CHIPS主要進行跨國美元交易的支付清算，處理全球九成以上的國際美元交易。SWIFT成立于1973年，是一個國際銀行間非營利的金融服務性國際合作組織，總部設在比利時的布魯塞爾，同時在荷蘭阿姆斯特丹、美國紐約和中國香港設立交換中心（Swifting Center），并為各參加國開設集線中心（National Concentration），為金融機構提供安全報文交換服務與接口軟件，覆蓋200余個國家，接入金融機構超過11000家。作為一個全球性組織，SWIFT董事會的25名獨立董事中僅有4人來自新興經濟體，其執行委員會的成員更是清一色來自歐美國家。SWIFT系統并不提供結算服務，而是通過CHIPS、Fedwire或其他支付系統實現資金的實際支付結算。但SWIFT運營著世界級的金融電文網絡，金融機構需要通過SWIFT電文才能完成跨境交易。SWIFT不僅負責美元的電文傳送，也承擔著其他貨幣的電文傳送。這意味著，美國如果能夠控制SWIFT系統，就能夠控制當今世界大部分的跨境貨幣支付。

由于SWIFT是一家總部位于布魯塞爾的國際機構，美國政府對于SWIFT的控制力要弱于其對CHIPS的控制力。但是在關鍵時期，美國政府仍然有能力對SWIFT施加強大影響。美國財政部早在20世紀80年代就嘗試獲取SWIFT數據庫，但未能如愿。911事件為美國掌控SWIFT數據提供了借口，事件發生后美國以打擊恐怖主義的名義獲得了從SWIFT提取部分信息的權力。美國國內銀行和金融機構依法提交的交易和賬戶信息，加之SWIFT提供的部分信息為美國財政部定位打擊目標提供了準確的情報網，為實施目標明確的金融制裁提供了有力保障。

（作者單位：中國社會科學院世界經濟與政治研究所，中國社科院研究生院）