政策性金融支持鄉村振興戰略的思考

呂盈 彭偉奇

面臨的機遇

資金需求龐大。隨著鄉村振興戰略的實施，推進農業農村現代化、加大農村基礎設施建設、加強農村資源環境保護和促進農村產業發展等方面將產生龐大的金融需求，為農發行的發展提供廣闊空間。

職能定位使然。作為一種特殊的金融配置工具和貫徹國家經濟發展戰略的重要抓手，農業政策性金融通過提供長周期、低利率的信貸資金，成為推動鄉村振興戰略的“啟動器”，引領和帶動更多的社會資金投入到鄉村振興建設領域，農發行服務鄉村振興建設是其履行基本職責的要求。

目標任務契合。在鄉村振興戰略的實施過程中，很多領域如農村基礎設施、三農等都是無利或微利的，直接經濟效益較差，資金回收期較長。但這些領域項目的間接效益和社會效益較好，單純依靠商業性銀行無法滿足其資金需求。農發行作為我國唯一一家農業政策性金融機構，以社會效益最大化為目標，以服務三農為根本宗旨，與實施鄉村振興戰略總目標一致。

存在的挑戰

外部制約因素。一是政策環境發生重大變化。2017年，財政50號文、62號文、87號文等一系列政策出臺，進一步嚴格地方政府債務管理，規范融資擔保行為，嚴控區域性金融風險。同時，以政府為主體的融資模式已逐步弱化退出，轉變為以政府為主導，以各種經濟實體為主體的融資模式，突出市場化。這使得農發行“依賴政府、捆綁財政”的融資模式難以為繼。二是農村金融市場發展不平衡，農村地區融資能力較弱。目前，我國農村金融市場發展不均衡，經濟欠發達地區農村金融需求仍難以滿足，供求配比失衡，金融服務還有較大改進空間。同時，農村地區融資能力欠缺，存在資產估值低、變現難、農民法律意識淡薄等問題，造成融資所需的擔保資產難以落實，融資能力不足。三是金融脫媒加劇，傳統信貸需求受限。隨著金融脫媒日益加劇，政府、企業融資渠道和手段日益多元化，傳統信貸業務的發展空間不斷壓縮。四是外部配套改革和扶持政策滯后。農發行的綜合配套改革進展較為緩慢，職能定位、法律地位尚不明確，當前業務范圍還未能涵蓋三農的所有領域，資金來源比較缺乏，風險補償機制和激勵約束機制不夠健全。

內部制約因素。一是信貸管理和風險防控方式比較單一。農發行在制定和執行信貸政策時，尚未充分考慮地區間的經濟特點、資源優勢和管理水平等方面的差異，“一刀切”的管理方式較為突出。二是運作模式和承貸主體單一。在政府融資政策調整形勢下，以政府購買服務為主的中長期貸款運作模式已難以為繼；以國有或國有控股企業為中長期貸款主要承貸主體的現狀，也不能完全適應實施鄉村振興戰略主體多元化的需求。三是服務功能和手段相對落后。與商業性銀行相比，農發行的產品創新較為遲緩，服務手段相對匱乏，擔保管理機制不夠靈活，難以完全滿足項目運作模式的多樣化要求。四是轉型創新動力不足。內部激勵機制不健全，創新能力不強，創業創新氛圍不夠濃厚，存在一定的畏難情緒。

對策與建議 堅持服務農業產業

要切實落實中央關于金融回歸本源，服務實體經濟的精神，加大對農業產業的扶持力度。

一方面，積極擴大自身信貸服務農業產業的能力。要對一定額度（如1000萬元）以上的貸款實行差別授權原則，在風險整體可控的情況下增加貸款營銷的主動性和靈活性，有效服務市場化條件下的國家糧食安全，切實加大支持構建現代農業產業體系，發展多種形式經營，培育新型農業經營主體，積極促進農村第一、第二、第三產業整合發展，支持和鼓勵農民就業創業，拓寬增收渠道，切實增強支持和服務實體經濟的能力。

另一方面，要積極探索與商業銀行開展全方位合作。如開展銀團貸款、存款合作和資金批發轉貸業務等，將農發行的資金規模優勢與農村中小金融機構的網點和地緣優勢有機結合起來，實現資源互補，合力支農。可以綜合評估當地金融生態環境、商業銀行經營管理水平和農業農村產業發展情況，嘗試批發轉貸和共同支持等不同模式。共同支持就是根據各省經濟發展狀況，對一定額度（如1000萬元）內的貸款，按照“長期合作、優勢互補、互利共贏、共同支持、同貸同放、風險共擔”的思路，委托商業銀行營銷、發放、管理、收回，農發行適時進行信貸抽查，并定期對合作情況開展評估，確保在貸款適度發展的基礎上使風險水平與該商業銀行保持一致。批發轉貸就是選擇資信和經營管理水平較高的商業銀行作為合作銀行，由農發行向其提供信貸資金，再由合作銀行轉貸給符合雙方約定條件的借款人，并由合作銀行承擔全部還本付息責任和客戶篩選調查、審查審批、資金發放及貸后管理等工作，從而達到共同支持農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體、小微企業和創業農民發展的創新融資模式。此外，還應當延伸服務深度，共同建設鄉村信用服務站等機構，直接將政策性金融服務深入到鄉村一級。

優化融資模式

一是探索新的融資模式。在項目營銷中，區分情況，因地制宜，采用財政墊付、一般委托代建、土儲機構委托代建、政府授權公司自營及政府和社會資本合作（PPP）等融資模式，積極探索支持從地方政府獲得基礎設施項目建設和運營特許權的私營企業，以及民資介入公共投資領域及投資者投資建設的模式。二是豐富中長期信貸產品。必須堅持創新思維，加強中長期貸款信貸產品研發。針對水利、公路、電力、產業園、教育、衛生、文化、互聯網等建設，研發新型城鎮化、美麗鄉村、特色鄉鎮、旅游扶貧、生態建設、休閑農莊、智慧鄉村等不同貸款品種，滿足不同需求。三是爭取新的政策支持。鄉村振興是國家為解決“發展不平衡、不充分”社會主要矛盾，補好城鄉發展差距短板的重大戰略舉措，比肩國家精準扶貧政策，具有極強的政策性。要積極向財政部等部委建言，力爭將涉及鄉村水利、道路等政策性和民生性特別突出的農業基礎設施建設貸款納入政府采購范圍。要積極爭取中國人民銀行對涉及鄉村振興領域基礎設施建設和公共服務領域建設貸款給予專項資金規模支持，切實解決資金來源不足的問題。

創新風控路徑

在風險防控上，要結合鄉村振興的實踐，創新風險防控思路。一是積極探索信貸資金與財政支農資金“捆綁”支農新機制。在貸款營銷上，以政府關注為導向，向享有財政貼息資金、產業發展扶持基金等各類財政性資金支持的企業傾斜，形成資金支持合力。二是建立財政主導的農業信貸擔保體系。按照“財政注資、市場運作、合作共贏”的思路，促成地方政府牽頭成立扶持農業產業發展擔保基金，由財政注資和有貸款需求農業企業按比例繳納一定權益性資金共同組成，著力為中小農業企業提供有效擔保，解決新型經營主體擔保抵押能力不足問題。三是完善農業抵（質）押品擔保。要圍繞農業產業鏈、市場鏈，圍繞借款人可支配資產抵質押品范圍，積極探索農村集體土地所有權、土地經營權、農村房屋、企業設備、倉儲、農產品庫存、應收賬款質押等各種新型抵（質）押，減少評估登記費用，讓利于農業企業。四是完善風險撥備處置機制。實事求是，慎提“零風險”，借鑒股份商業銀行操作模式，對農業企業貸款實行三年以上盡職免責，出現風險由風險撥備自行消化處理。

升級服務框架

鄉村振興戰略是一項復雜而艱巨的系統性工程，是一個由政府引導、科學規劃、各方合力推動的長期發展過程。農發行應深化多方合作，積極爭取配套政策和保障機制，營造業務發展的良好外部環境。一是加強銀政協作。加強與各級政府和有關部門的協調，完善銀政合作機制，針對國家近期出臺的戰略規劃和行業產業規劃，積極參與制訂建設規劃，及時提供可研編制建議、融資方案設計等綜合金融服務，發揮農業政策性金融在三農領域的先鋒作用。推動銀政雙方簽訂服務鄉村振興戰略的合作協議，融資與融智相結合，為業務發展創造良好的外部環境，形成銀政推進鄉村振興建設合力。二是加強同業合作。鄉村振興戰略的實施具有涉及面廣、類型多、工期長、體量大等特點，需要金融機構提供多樣化的金融服務。農發行應積極與金融同業合作，采取銀團貸款、聯合貸款、過橋貸款、優質信貸資產轉讓等形式，發揮政策性金融與商業性金融的優勢互補。三是健全外部配套政策。農發行應積極爭取外部配套政策支持，建立風險補償機制，完善激勵約束機制和農業政策性金融服務鄉村振興戰略的專項信貸規模等配套政策，營造服務鄉村振興戰略的良好外部環境。

（作者單位：中國華融資產管理股份有限公司博士后科研工作站、中國人民大學博士后科研流動站，中國農業發展銀行株洲市分行）