發展農村普惠金融的問題與對策

李學鋒

隨著經濟和科技的迅速發展，普惠金融正在逐漸作為一種被邊緣化的金融體系取代微型金融，并融入國際金融體系。與城市相比，我國農村金融仍處于相對薄弱的環節，農村金融市場的建設尚不成熟，金融服務質量和數量難以滿足農村發展的需要，農村小型企業以及農民個體的融資、貸款仍然相對困難，農村金融市場供需矛盾突出，如何為農村提供有效的融資服務是當前迫切需要解決的問題。農村金融體系的建設和完善是當前解決農村“融資難”和“融資貴”等問題的迫切需要。普惠金融擁有融資快、低成本、小型化的特征，對于為農村低收入群體和農業經營主體提供便利高效的融資渠道具有良好的功效，尤其是在當前大數據和互聯網技術廣泛普及的背景下，普惠金融能夠以更加靈活多樣的方式廣泛深入農村小生產經營組織，為農村發展服務。

現狀和問題

近年來，我國采取多種方式加強對農村的金融體系改革，旨在構建以支農、惠農為目的的功能健全、運轉高效的農村金融市場，為農村經濟振興、農民收入改善提供有力的支撐。隨著農村普惠金融的發展和農村金融機構的建設，農村金融服務不斷得到改善，金融行業參與主體日趨多元化，金融服務更加豐富和健全，大大提高了農村金融市場的競爭活力，并極大地改善了農村金融市場的面貌。盡管如此，農村普惠金融體系仍然存在諸多問題：

政府過度干預，市場化不足

近年來農村金融機構逐步向商業化運營模式發展，但是由于我國農村普惠金融體系的構建是由政府主導的，因此市場化運作能力相對低下。與一般商品不同的是，金融產品自身具有靈活性，應針對不同的客戶靈活調整價格（利率），因此，金融機構需要具備一定的自主創新能力，才能夠保障農村金融市場的可持續性發展。我國農村金融發展過度依賴行政命令引導，政府管控相對嚴格，使得農村金融市場的競爭活力不足，金融機構缺少相對寬松的自主創新的外部環境，進而導致農村普惠金融市場的運作模式相對僵化，農村普惠金融的作用受限。例如，政府規定金融機構必須向農村地區投放一定比例的貸款，這一規定的初衷旨在保障農村地區的融資流入，但是，這一規定在另一方面看卻違背了投資多元化的原則，使得金融機構不能夠通過多元化的投資組合來分散風險，如果同一地區的存款人的防范性儲蓄被金融機構用于提供這一比例的貸款，就會產生逆向選擇的問題，因為金融機構如果想要從這樣一筆貸款中獲利，必須收取更高的利率，從而促使高風險逐步累積。因此，在這樣一個封閉的系統中，小型金融組織常常會發生金融生態惡化、資金鏈斷裂的問題，進而導致資本流出農村。再比如，銀行貸款利率上限的管制如果不斷加強，就會給外部金融機構帶來高成本、高風險的問題。此外，農村金融機構過度依賴政府財政資金的扶持，這種非市場化的運營模式具有高風險、高成本的缺陷，更加不利于完善的金融市場的構建。持續的政策性補貼促使商業銀行經營成本和風險的容忍度持續擴大，從而導致金融風險無限擴大，并且對政府補貼的依賴一旦產生，更加不利于商業銀行通過自主創新提高自身競爭力。另外，政府補貼本身就是對市場正常運行規律的干擾，過度補貼將會嚴重干擾金融市場正常的運行秩序，甚至滋生腐敗、尋租的現象。

農村金融服務數量和質量不足

當前我國農村普惠金融在微觀層面的改革取得了一定成效，農村金融服務的數量和質量顯著提高，但是相對來看仍然處于較低水平。農村金融市場的供需矛盾仍然很突出，農戶個體、小型企業的融資需求難以得到滿足。從數量上來看，當前我國新型農村金融機構的網點主要分布于發達地區，而部分欠發達地區的農村金融機構的覆蓋率長期不足，難以滿足各類群體對金融服務的需求。從質量上看，信貸產品種類和質量不足，發展農村普惠金融的硬件設備落后，金融專業性缺失，金融產品缺乏創新，并且可獲得性相對低下，交易成本過高。這種狀況嚴重不利于農村普惠金融的發展。農村金融服務質量的提高一方面依賴于相對寬松的制度環境和市場化的金融市場運作機制，另一方面要從金融主體內部著手。當前我國農村金融機構缺乏必要的人才和技術支撐，這在一定程度上對金融產品的創新構成障礙。但是，農村金融機構對互聯網信息技術的應用不足，使得數字技術對農村普惠金融的助推作用受限。

農村普惠金融發展困境的原因 法律法規不健全

近年來，農村普惠金融得到一定程度的發展，但是由于這種新型金融組織形式進入我國的時間較短，發展尚不成熟，在立法方面仍然不足。對比西方發達國家的實踐，許多國家都有專門的法律來保障弱勢群體獲得金融資源權利，如孟加拉的《鄉村銀行法》、印尼的《小額信貸法》、美國的《社區再投資法》《平等信貸機會法》《農業貸款法》《農業信貸法》等一系列法律。而我國在這個方面的立法還是空白，僅有的《中國人民銀行法》《商業銀行法》《銀行業監督管理法》等基本金融法律中也缺乏相應的表述。雖然近年來中國人民銀行和銀監會對于發展普惠金融出臺了一些規范性文件，如《貸款公司管理暫行規定》《農村資金互助社管理暫行規定》《農村中小金融機構行政許可事項實施辦法》《關于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》《關于小額貸款公司試點的指導意見》等，但這些部門規章的效力層級低，有些只是指導性、臨時性的政策文件，零亂復雜，缺乏綱領，權威性和約束力也很有限，難以有效適用。

農村金融基礎設施建設不足

農村普惠金融體系的構建離不開金融基礎設施的支撐。首先，由于農業和農村經濟的弱質性，農村金融市場普遍存在高風險、低收益的問題，對資本缺乏吸引力，金融市場參與主體的參與度較低。其次，農村普惠金融的發展在一定程度上受到當前我國宏觀經濟環境的約束，二元經濟的存在是農村普惠金融發展的重要障礙之一，長期以來我國政府政策性投入具有一定的傾斜性，對農村地區的投入嚴重滯后于城市。加之農村地區自身交通、電力等條件較差，經濟基礎相對薄弱，導致眾多金融機構選擇退出農村金融市場，并且部分運作良好、實力較強的農村金融機構在發展壯大之后，選擇脫離農村金融市場，向收益更高、風險更低的城市地區發展。從本質上來看，只要城市經濟、工業經濟中的項目投資平均收益率高于農業經濟中的項目平均收益率，農村資金的出逃就不會停止。因此，綜合來看，農村金融基礎設施建設缺乏一定的內生動力，而過度依賴有限的政策扶持在長期來看可能會導致普惠金融發展的不可持續。農村金融基礎設施要依靠市場規律，保障金融服務的數量和質量的供給，只有這樣，才能滿足農村的金融市場需求。

農村金融體系存在結構性約束

我國農村金融體系存在結構性約束，這在一定程度上對發展普惠金融構成阻礙。一方面，當前我國農村金融體系以股份制、商業化經營模式為主導，這種單一的體系在客觀上形成一種結構性約束。股份制商業銀行在農村金融市場中占據壟斷地位，金融機構的趨利性促使金融資源大量流向低風險、高收益的項目流入，農村經濟由于內在的劣勢，對金融資源的吸引力較為薄弱，客觀上會促使農村金融服務偏離支農、惠農的目標。此外，單一的金融模式導致新型金融合作組織缺少一定的發展空間，不利于金融市場的競爭活力的加強。另一方面，金融機構與農戶之間的信貸供求存在結構性錯配的約束。從需求方來看，目前我國農村大部分農戶的生產經營模式仍然是分散的傳統小農經營模式，在生產性投資方面的資金需求十分有限，并且，農戶改善型自建住房或購買住房的借貸資金主要通過自主借款，向正規金融機構貸款的需求更加有限。從供給方來看，農村正規金融機構的貸款服務主要以滿足農戶的生產性投資需求為主，這就造成農村金融市場的供需出現結構性錯配，農村金融機構服務于農業經濟的功能被削弱。同時，農村非正規信貸機構如私人錢莊等的出現，也會在一定程度上影響普惠金融的深化。一方面，農村非正規金融機構可以以較低的成本對農戶提供信貸支持，緩解農戶的信貸約束。另一方面，非正規金融機構會破壞農戶與正規金融機構的信任關系，促使農村正規金融機構和非正規金融機構形成二元對立的市場，不利于農村金融市場的健康運行。

對策建議 加快推進農村金融體系的市場化改革

農村金融市場化改革應先于城市，要進一步發揮市場在發展農村普惠金融中的基礎性作用。只要構建市場化的金融市場，才能更加有效地實現金融資源的合理配置，為金融主體營造具有活力的競爭環境，促進金融主體加強技術和產品創新，提高金融服務供給效率，降低金融體系的運行成本和風險。政府應對于農村金融市場進行科學的監督和管控，一方面加強立法，明確各金融機構的功能和職責定位，保障金融消費者的合法權益，為推動普惠金融發展提供牢靠的外部環境；另一方面，政府要加快構建農村普惠金融發展的配套體系，比如農村信用擔保機制、農村保險等，降低農村金融發展的各方面風險，保障農村普惠金融發展的信用基礎。要加快構建城鄉普惠金融對接的內生機制，促進農村金融資源對農業發展的輔助作用的發揮。政府補貼政策應更加注重針對性，不僅要做到有的放矢，更要做到靈活調整，在農村普惠金融發展的不同階段要進行適當調整。地方政府要加快建立內容全面的農戶征信體系，成立專門的監管主體，對小額信貸機構進行必要的監督，將農村金融市場的風險控制在一定的限度之內。政府要加快向服務型政府的轉型，鼓勵和引導農村金融機構提高普惠程度。將農村地區各類金融資源納入普惠金融體系，加快完善金融市場的擔保機制和抵押價值認定制度，為農戶將所持有住房、土地等資源作為抵押提供制度上的依托，完善農村信貸擔保制度，通過政策性信用擔保、互助式信用擔保等形成多種方式的擔保機制，促進信貸資金向農村流入，推動金融市場其他相關配套措施的構建和完善。

加強金融創新，擴大普惠金融覆蓋面

農村普惠金融體系的構建是一個系統性工程，離不開金融產品和技術的創新驅動。要加快推進農村信息、通訊技術的基礎設施建設，加快推動農村地區互聯網基礎設施的建設和投入，提高農村互聯網覆蓋率，為“互聯網+農村普惠金融”的發展提供硬件支持。要創新金融組織管理模式，充分利用大數法則進行用戶評估，提高金融交易的效率。要充分發揮互聯網金融挖掘用戶需求的優勢，將用戶需求融入產品創新，提高農村普惠金融的服務質量。不斷組建靈活的金融組織方式，根據農村經濟發展的不同水平和不同階段，選擇適當的金融組織方式，不斷擴大農村金融市場的資金供給和普惠金融的覆蓋面。鼓勵和引導農村金融機構開展在組織、運作、業務、技術、產品等各方面展開創新，并對金融機構及其員工進行普惠性指標的考核，推動農村金融服務創新向縱深發展。要加快建立以鄉政府、村委會為主導的基層金融服務網點，設立“普惠金融+服務站+村委會”基層服務網點，向村民提供諸如銀行小額取款、繳費、轉賬、貸款、公共事業辦證、票務查詢及購買、醫療掛號、電子商務、電子政務、求職、農村物流等服務。形成“網點固定服務+服務點代理服務+電子渠道自助服務+上門服務”四位一體服務模式，開發“農保通”“直補通”“農合通”三大支付系統，全天候、跨地區、多渠道提供“查、繳、扣、取”金融服務，把國家惠農政策、資金和技術及時、方便地送到貧困農民手中，切實增強老百姓的獲得感和滿意度。

優化農村普惠金融發展的制度環境

加強頂層設計，將發展農村普惠金融納入鄉村振興戰略中，在宏觀層面進一步推進農村金融體系的制度建設。要加快構建以《促進農村金融發展法》為基準，以農村商業金融法、農村政策金融法、農村合作金融法、民間金融法等為分支的法律框架體系，并從農村普惠金融發展管控、農村弱勢者金融權利保護、制度實施保障三個維度構建基本制度體系。另一方面，要加快構建完善的農村征信體系，完善農戶經濟信用信息庫，提升農戶信用信息的覆蓋率，并增加征信數據的共享與應用。此外，由于風險防控在當前農村普惠金融的發展中仍然是薄弱環節，一些機構資金安全、信息安全的保障仍然不足，因此加快構建規范的風險防控體系尤為關鍵。金融機構必須在規范運營的基礎上構建更加有效的監管關鍵。各級金融主體要搭建一個統一的監管體系，明確功能定位，并增強與各地區地方政府的聯合監管，力求構建一個堅固的系統性金融風險防范機制。要盡快頒布全國范圍內適用的互聯網金融監測統計系統，尤其要強化P2P網貸行業的監測統計及風險預警，對流動性風險進行實時跟蹤監測。

（作者單位：中國社會科學院城市發展與環境研究所）