3000萬畝農村閑置用地待喚醒

喬金亮

今年中央一號文件提出推進宅基地“三權分置”改革，目標之一就是盤活農村閑置用地這筆財富。這也意味著幾十年來形成的集體所有、無償分給農戶占有使用的宅基地權利，由兩權細化成了三權。如今，這項改革正在持續推進中，為實現鄉村振興打開新空間。

3000萬畝！這是中國社科院農村所日前發布的《中國農村發展報告（2017）》透露的全國農村居民點閑置用地大致面積。《報告》指出，新世紀第一個10年，農村人口減少1.33億人，農村居民點用地反而增加了3045萬畝。每年因農村人口轉移，新增農村閑置住房5.94億平方米，折合市場價值約4000億元。

今年中央一號文件提出宅基地“三權分置”，目標之一就是盤活這筆閑置財富。這也意味著幾十年來形成的集體所有、無償分給農戶占有使用的宅基地權利，由兩權細化成了三權。集體所有權不變，但農戶的占有使用權，分解為資格權和使用權。在依法授權的試點地區，農戶可以將使用權轉讓、抵押。今后，宅基地不僅承擔農民的住房保障功能，也將具有資產要素功能。

焦點：閑置農房成改革癥結

近日，山東高青縣菜園村海創生態園旅游公司經理吳玉杰在村里一口氣租下了15戶閑置院落，用來打造精品民宿。村民吳丙強將自家的宅院租給吳玉杰后，終于放下心中的石頭。“在城里買了房，村里的房子就一直閑著。賣掉吧，怕以后沒了落腳地；不賣吧，房子閑著也可惜”。

宅基地“三權分置”的政策讓這種窘況一下子反轉。“只要依法擁有了宅基地使用權，房屋租出去就不用怕收不回來。”高青縣國土局副局長董和平的一席話，解開了吳丙強心里的疙瘩。

我國農村宅基地數量可謂龐大。數據顯示，我國城鎮建設用地面積為91612平方公里，而農村建設用地面積為191158平方公里。農村建設用地主要包括鄉村企業用地、公益性建設用地及宅基地三部分，其中宅基地面積占大頭。隨著城鎮化的快速推進，當前進城務工農民總數達2.8億人，加上近億人變成城鎮居民，大量的宅基地因此處于低效率利用狀態。湖北省武漢市調查顯示，全市1902個行政村的農村房屋共73萬套，其中長期空閑的農房占15.8%。

宅基地是我國特有的土地制度。國務院發展研究中心農村經濟部部長葉興慶說，其特征可概括為“集體所有、成員使用；一戶一宅、限制面積；免費申請、長期占有；房地分開、差別賦權”。這保障了農民居住權，無論窮富都有一塊宅基地用于自建住房。但伴隨發展也存在一些問題，免費申請和占有宅基地，導致一戶多宅、建新不拆舊等“公地悲劇”普遍發生；隨著農村人口外流增多，農房空置現象加劇；農民住房財產權和宅基地使用權權能不充分，農民財產權利受到約束；宅基地抵押、超范圍流轉、建造“小產權房”等法外現象大量存在。

針對農戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，健全依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度成為改革目標。2015年起，宅基地制度改革在33個縣市區試點，除浙江、四川各有兩個縣外，其他29個省份均有一個縣進入試點。今年，試點延期一年，同時中央正式提出宅基地“三權分置”。業內認為，“三權分置”統籌解決了穩定與放活的矛盾，把握了“變”與“不變”的關系，既維護了農村土地占有關系的穩定性，又順應了部分農民想流轉宅基地使用權的意愿。

創新：農房財產權抵押試水

原定于2017年底完成的農村“兩權”抵押貸款試點經批準也正在延期，入夏以來，各地不斷傳來試點的最新進展。來自中國人民銀行成都分行的統計數據顯示，從2016年1月到2018年6月末，成都農民住房財產權抵押貸款累計發放115筆，金額3.26億元。今年6月底，浙江省德清縣舉行首批宅基地“三權分置”簽約發證現場會，這是全國農村土地制度改革試點地區頒發的第一批宅基地“三權分置”證書。

浙江義烏是全國聞名的小商品之都，被確定為全國農村土地制度改革試點城市，承擔宅基地制度改革試點任務。在義烏的農村，有大量的淘寶店、批發商需要租住宅基地、民房用于日常運營。如今，農村宅基地和農房納入不動產統一登記，拿到不動產證后，農房就能辦抵押了。義烏市相關負責人介紹，截至2017年底，已頒發農房不動產證2萬多本。農民經商辦企業用錢，可以不用找人擔保，只要憑自己的不動產權證就可以到銀行辦理。目前，義烏全市24家金融機構均可開展此項業務。

長期以來，根據物權法、擔保法規定，宅基地使用權不得抵押。2015年，經全國人大授權在試點縣調整相關法律條款，全國59個試點縣（市、區）被納入“農民住房財產權（含宅基地使用權）抵押貸款試點”，這意味著試點地區暫時放開對宅基地使用權不得抵押的限制。中國人民銀行有關負責人介紹，農村“兩權”抵押試點開展以來，90%以上的試點縣（市、區）建立了農村產權交易中心或土地流轉中心，1180家金融機構建立住房財產權抵押貸款管理制度并落地試點業務，對不良貸款容忍度等方面也作了特殊安排。一些重點、難點問題開始破題。

試點中，一些地方引入了第三方評估機構等豐富抵押物價值評估方式，采取農村承包土地的經營權抵押物“預處置”模式，提前找好抵押物處置接受方，并與土地流轉經營公司、農業龍頭企業、擔保公司合作等創新轉讓模式。試點的兩年多時間里，各地還設立了風險補償基金，探索引入農業保險和小額貸款保證保險等降低金融機構風險。而且，通過培育發展農村產權交易市場，一批家庭農場、農民合作社通過“兩權”抵押貸款擴大了生產規模，并通過吸納農民就業和股份分紅等形式帶動農民增收。

底線：宅基地權益屬于農民

當前，各類主體返鄉下鄉創業創新面臨“用地難”。以鄉村旅游為例，如果沒有土地指標，沒有可利用的農房，就沒有空間發展。大興區是距離北京市區最近的郊區，成為當前農村土地制度改革多項試點交匯點：是農村“兩權”抵押貸款試點，也是“三塊地”改革試點，還是農地入市建租賃房的試點。在大興，當地村民建造房屋，城里人租下來，專門經營農家樂、發展鄉村旅游。適度放活宅基地使用權，讓城市人參與到對宅基地的利用中，為鄉村振興的實現打開了新空間。

今年7月，山東省印發了《關于開展農村宅基地“三權分置”試點促進鄉村振興的實施意見》，根據東中西部、遠近郊區和山地平原特點，兼顧不同發展階段和模式，每個設區市確定1個試點縣。按照房地一體的原則，合理確定宅基地和農民房屋通過轉讓、互換、贈予、繼承、出租、入股等方式流轉的適用范圍，設定流轉期限、途徑和用途。山東本著“對非法占用的行政強制退出、合法閑置的經濟杠桿調節、自愿退出的合理補償激勵”的原則，探索有償轉讓、有償調劑、有償收回等方式，引導農村宅基地以多種形式規范有序退出。

鄉村民宿

“保障宅基地農戶資格權，關鍵是處理好居住權與財產權的關系。”自然資源部調控和監測司巡視員董祚繼說，居住權是農戶作為集體經濟組織成員的基本權利，不論宅基地如何流轉，都不能改變農民家庭作為集體經濟組織成員的居住權。農戶有權自愿有償退出宅基地，但資格權的退出應以農民在城市里穩定就業和穩定居住為前提。可建立資格權退出的反悔機制，允許進城務工農民基于身份，重新從集體經濟中取得使用權，但原退出所獲補償應退還集體。

中央農辦副主任韓俊說，宅基地的“三權分置”不同于承包地“三權分置”。對承包地“三權分置”，政策是鼓勵適度集中的，而對宅基地就不存在鼓勵集中到少數人手里的問題。適度放活宅基地使用權，不是讓城里人到農村買房置業，而是吸引資金、技術、人才等城市要素流向農村，使閑置農房成為鄉村振興的產業載體、農民增收的鮮活資源。改革的目的是進一步盤活宅基地，發展農村新產業新業態，拓寬農民增收渠道，出發點是讓農民更多分享產業鏈和土地增值收益。