精準(zhǔn)救助讓陽(yáng)光溫暖每一位困難群眾
——湖北省高新區(qū)·掇刀區(qū)社工機(jī)構(gòu)參與低保核查服務(wù)的調(diào)研報(bào)告

最低生活保障是我國(guó)托底性的基本民生保障制度。近年來(lái)，隨著制度體系的健全、規(guī)范管理的加強(qiáng)、監(jiān)督體制的完善，低保制度已較為成熟。但由于種種原因，在一些地方依然存在“人情保”“關(guān)系保”“應(yīng)保未保”等問(wèn)題，影響了社會(huì)公平正義，影響了人民群眾的獲得感。如何實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)救助，把制度的政策效應(yīng)充分展示出來(lái)，很多地方都在進(jìn)行探索。湖北省荊門市高新區(qū)·掇刀區(qū)通過(guò)購(gòu)買服務(wù)引入第三方非盈利社工機(jī)構(gòu)開(kāi)展城鄉(xiāng)低保核查，極大地提高了社會(huì)救助對(duì)象精準(zhǔn)度，群眾滿意度顯著提升。

一、緣起：引進(jìn)社工機(jī)構(gòu)參與低保核查服務(wù)的背景

荊門市高新區(qū)·掇刀區(qū)位于荊門的東城區(qū)和南城區(qū)，是荊門城市擴(kuò)張的核心區(qū)，也是荊門工業(yè)經(jīng)濟(jì)的集聚區(qū)。全區(qū)國(guó)土面積639平方公里，下轄2個(gè)鎮(zhèn)和4個(gè)街道辦事處，總?cè)丝?1.5萬(wàn)人。目前全區(qū)城鄉(xiāng)低保對(duì)象6589人，每年需要核查低保對(duì)象3000人左右。區(qū)級(jí)民政系統(tǒng)設(shè)置編制20個(gè)，其中掇刀區(qū)救助局只有2人，工作人員嚴(yán)重不足，直接影響了社會(huì)救助政策落實(shí)的質(zhì)量和效果。

（一）對(duì)象難瞄準(zhǔn)。我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)低保主要采取個(gè)人申請(qǐng)制，街道和居委會(huì)的工作人員是低保政策的最初和最終執(zhí)行者，具有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，對(duì)于低保的瞄準(zhǔn)有著直接影響。一方面，人情關(guān)難破。隨著黨和政府各項(xiàng)民生工程的啟動(dòng)，低保救助具有較大的“含金量”，成為極少數(shù)人垂涎的利益。由于人情觀念等原因，存在一些“關(guān)系保”“人情保”現(xiàn)象，在一定程度上造成了不良社會(huì)影響。另一方面，核實(shí)難度大。雖然近年來(lái)社會(huì)救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制取得很大成效，在國(guó)家層面分別與公安、國(guó)土、工商、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門，就查詢社會(huì)救助對(duì)象家庭的戶籍、車輛、不動(dòng)產(chǎn)、工商登記、銀行存款、證券等金融信息出臺(tái)了相關(guān)文件。但從基層操作層面來(lái)看，很多地方部門之間溝通不暢，導(dǎo)致中央文件精神很難落地，一些家庭申請(qǐng)社會(huì)救助的信息難以共享，在一定程度上給基層社會(huì)救助機(jī)構(gòu)和民政部門帶來(lái)了巨大的工作風(fēng)險(xiǎn)和壓力。

（二）精準(zhǔn)難實(shí)現(xiàn)。社會(huì)救助動(dòng)態(tài)管理信息工作量大，而且成本過(guò)高，現(xiàn)有的工作力量不能滿足精細(xì)化要求。一方面，精細(xì)化操作成本過(guò)高。動(dòng)態(tài)管理主要是對(duì)救助對(duì)象的基本信息、救助項(xiàng)目情況以及個(gè)人變動(dòng)信息進(jìn)行跟蹤管理，每一項(xiàng)信息的管理對(duì)于精準(zhǔn)救助的實(shí)現(xiàn)都至關(guān)重要，而且每一項(xiàng)信息的數(shù)據(jù)量都很大。比如，救助對(duì)象的基本情況，包括其家庭的基本情況、收支情況、疾病情況、教育情況等等，都要逐一進(jìn)行核查，信息核查工作量大且成本高，給現(xiàn)實(shí)工作帶來(lái)巨大的考驗(yàn)。另一方面，難以實(shí)現(xiàn)精細(xì)化要求。據(jù)了解，當(dāng)前惡意騙保的情況不算多，有很大一部分是收入在低保標(biāo)準(zhǔn)上下浮動(dòng)的邊緣群體來(lái)申請(qǐng)低保。低保制度事關(guān)公平、影響大、范圍廣、社會(huì)關(guān)注度高、群眾容忍度低。因此，低保也是紀(jì)委審計(jì)等監(jiān)察部門關(guān)注的重點(diǎn)。往往會(huì)對(duì)出現(xiàn)錯(cuò)保的工作人員采取問(wèn)責(zé)機(jī)制。在這種壓力下，低保經(jīng)辦人員容易產(chǎn)生“寧漏勿錯(cuò)”的工作態(tài)度，容易將一些符合條件的貧困人群拒之門外。此外，人手與工作量嚴(yán)重不匹配也是制約精準(zhǔn)救助的一個(gè)突出問(wèn)題。工作人員嚴(yán)重不足，根本沒(méi)有時(shí)間精力去一戶一戶核查，這些工作完全依靠村干部去做，不可避免會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)保、漏保情況。

此外，部分群眾認(rèn)為政府既是低保政策的設(shè)計(jì)者，也是執(zhí)行者，“自說(shuō)自話”難以令群眾心悅誠(chéng)服。

二、創(chuàng)新：引入第三方參與核查的做法

圍繞“精準(zhǔn)救助”和“陽(yáng)光低保”，荊門市高新區(qū)·掇刀區(qū)創(chuàng)新工作方法，引進(jìn)第三方非盈利社工機(jī)構(gòu)開(kāi)展城鄉(xiāng)低保核查。

（一）制定試點(diǎn)方案。在探索開(kāi)展社工機(jī)構(gòu)進(jìn)行低保入戶核查的基礎(chǔ)上，出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展第三方參與低保核查試點(diǎn)工作的通知》，制定具體工作方案，明確工作程序和要求。主要做法：宣傳工作→信息核對(duì)→第三方入戶核查→結(jié)果評(píng)議（核查意見(jiàn)報(bào)送街道、鎮(zhèn)民政部門，參與民主評(píng)議、審批蓋章，審批核查結(jié)果公示）→接受申訴二次核查（對(duì)結(jié)果有異議的進(jìn)行更正解釋和維穩(wěn)）→接待信訪（接待群眾來(lái)電來(lái)訪，做好解釋、安撫、情緒疏導(dǎo)工作，化解社會(huì)矛盾）→動(dòng)態(tài)申報(bào)（及時(shí)入戶核查，高效解決困難家庭燃眉之急）。

（二）明確責(zé)任主體。一是明確第三方核查的主體責(zé)任。采取購(gòu)買服務(wù)方式，競(jìng)爭(zhēng)性引進(jìn)社工機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全區(qū)低保對(duì)象核查工作，核查人員只對(duì)聘請(qǐng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，避免了核查過(guò)程中人情等客觀因素的干擾，有效杜絕了“人情保”“搭車保”等現(xiàn)象。二是明確民政部門監(jiān)管的主體責(zé)任。事前對(duì)第三方機(jī)構(gòu)社工調(diào)查人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，講解低保政策，說(shuō)明工作要求；事中了解核查情況，解釋政策疑惑，督促工作進(jìn)度，提供工作支持；事后對(duì)第三方機(jī)構(gòu)入戶核查情況進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，并按一定比例抽取樣本進(jìn)行復(fù)核。三是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審批的主體責(zé)任。低保審批流程調(diào)整為：群眾申請(qǐng)→信息核對(duì)→第三方入戶核查→出具初步建議結(jié)論→第三方參加鎮(zhèn)（街道）民主評(píng)議→公示→鎮(zhèn)（街道）審批→常年公示→動(dòng)態(tài)管理。四是明確村（社區(qū)）協(xié)助核查的主體責(zé)任。村（居）民委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)助鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處做好材料收集和協(xié)助第三方核查等工作。由以前負(fù)責(zé)初步核查和報(bào)送，變成只負(fù)責(zé)向群眾引見(jiàn)第三方以及公示等輔助工作，“當(dāng)局者”變成了“協(xié)作者”，有效杜絕了人情干擾，保證了初始環(huán)節(jié)的公正公平。

（三）審批力求精準(zhǔn)。精準(zhǔn)審批的前提是精準(zhǔn)識(shí)別。荊門高新區(qū)·掇刀區(qū)堅(jiān)持“三個(gè)突出”，推進(jìn)核查工作提質(zhì)提速提效，提升政府公信力。一是突出準(zhǔn)入公平，實(shí)行第三方選第三方。采取“三步走”步驟。第一步，推行代理招標(biāo)。區(qū)救助局提請(qǐng)區(qū)財(cái)政局負(fù)責(zé)服務(wù)招標(biāo)，區(qū)財(cái)政局從代理招標(biāo)公司庫(kù)里選擇1家有資質(zhì)、有經(jīng)驗(yàn)的代理公司負(fù)責(zé)代理招標(biāo)，規(guī)避直接指定的問(wèn)題。第二步，實(shí)行核查準(zhǔn)入。明確參加投標(biāo)的機(jī)構(gòu)必須是民辦非企業(yè)單位，且從事過(guò)相關(guān)經(jīng)歷、社會(huì)評(píng)價(jià)好、服務(wù)價(jià)格低。第三步，實(shí)施路演票決。2018年4月，5家符合條件的參投機(jī)構(gòu)，以路演的形式推介自己的隊(duì)伍實(shí)力和核查方法等，代理公司組織區(qū)財(cái)政、民政負(fù)責(zé)人以及人大代表、政協(xié)委員、低保戶代表投票表決。二是突出核查公正，創(chuàng)新方式方法。核查方式上，第三方主要采用三級(jí)評(píng)估方式。第一級(jí)，從村（社區(qū)）獲取信息比對(duì)后初評(píng)數(shù)據(jù)→入戶核查→內(nèi)部初評(píng)→作出建議結(jié)論→無(wú)疑議的上報(bào)鎮(zhèn)（街道）。結(jié)論有疑議的，重新入戶審核，仍有疑議的再度核查。第二級(jí)，第三方與鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）開(kāi)展第二輪評(píng)估，有問(wèn)題的實(shí)行三方聯(lián)合復(fù)查。第三級(jí)，由區(qū)救助局嚴(yán)格依照城鄉(xiāng)居民最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，指導(dǎo)鎮(zhèn)、街道對(duì)申請(qǐng)對(duì)象作出“停保”和差額補(bǔ)助結(jié)論。核查方法上，創(chuàng)新出了“望、問(wèn)、聞、查、切”五步調(diào)查法。“望”，即看房、看衣、看食、看診、看出行。“問(wèn)”，即對(duì)照制定的《入戶調(diào)查60問(wèn)》，面對(duì)面了解核查對(duì)象的經(jīng)濟(jì)狀況。“聞”，即聽(tīng)基層干部談、聽(tīng)親朋好友講、聽(tīng)同事鄰居議。“查”，即對(duì)有疑議的事項(xiàng)，進(jìn)行多方求證。“切”，即依據(jù)調(diào)查和信息核對(duì)結(jié)果，對(duì)核查對(duì)象作出客觀評(píng)價(jià)。三是突出復(fù)核公開(kāi)，科學(xué)運(yùn)用考評(píng)結(jié)果。第三方社工服務(wù)中心中標(biāo)后，區(qū)救助局與其簽定《政府購(gòu)買服務(wù)委托合同書(shū)》，明確相應(yīng)約束條款，直接與核查經(jīng)費(fèi)掛鉤。核查結(jié)束后，區(qū)救助局對(duì)城鄉(xiāng)低保對(duì)象各按照30%的比例隨機(jī)確定復(fù)核對(duì)象。比如，隨機(jī)抽查5%不準(zhǔn)確的，取消購(gòu)買服務(wù)資格，追究違約責(zé)任。發(fā)現(xiàn)吃拿卡要的、弄虛作假的，一律解除合同，工作經(jīng)費(fèi)為零。

（四）完善相關(guān)機(jī)制。一是建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在網(wǎng)絡(luò)審批上，設(shè)置了鎮(zhèn)（街道）網(wǎng)上審批最低生活保障試點(diǎn)模塊，將審批端口前置到基層。以前最快一周才能辦完的手續(xù)，現(xiàn)在只要1天。在信息核對(duì)上，建立了由公安、車管、房管、工商、稅務(wù)、住房公積金、養(yǎng)老保險(xiǎn)等部門組成的聯(lián)席會(huì)議制度，既共享部門信息，也借部門之力開(kāi)展核查，精準(zhǔn)識(shí)別保障對(duì)象。二是建立核查監(jiān)督機(jī)制。引入第三方參與低保核查，政府主要從三個(gè)階段落實(shí)監(jiān)督責(zé)任：?jiǎn)?dòng)前監(jiān)督制定方案、過(guò)程中監(jiān)督操作規(guī)范、結(jié)束后監(jiān)督效果達(dá)標(biāo)。重點(diǎn)是隨機(jī)抽樣復(fù)核，嚴(yán)格按合同兌現(xiàn)工作經(jīng)費(fèi)。三是建立工作經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。年初，區(qū)財(cái)政列出資金預(yù)算，并經(jīng)人大審議表決通過(guò)，全額保障購(gòu)買服務(wù)經(jīng)費(fèi)。四是建立追責(zé)問(wèn)責(zé)機(jī)制。切實(shí)加強(qiáng)低保責(zé)任制度建設(shè)，出臺(tái)相關(guān)政策，明確相關(guān)部門、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等單位及各級(jí)干部的工作職責(zé)、追責(zé)形式、追責(zé)辦法，為低保審核審批工作設(shè)置了一道高壓線。

三、成效：一條具有借鑒意義的新路

經(jīng)過(guò)兩年的試點(diǎn)，荊門市高新區(qū)·掇刀區(qū)在破解低保核查難、提高救助對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別度方面，探索出了一條具有借鑒意義的新路。

（一）促進(jìn)了社會(huì)救助工作的精準(zhǔn)化。委托第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展低保入戶核查試點(diǎn)工作，既彌補(bǔ)了工作人員嚴(yán)重不足的短板，同時(shí)又提高了低保工作的透明度、滿足了救助對(duì)象更深層次的服務(wù)需求，推進(jìn)了社會(huì)救助工作的精準(zhǔn)化。引進(jìn)的社工機(jī)構(gòu)除了承擔(dān)低保對(duì)象的核查工作外，還提供相應(yīng)的增值服務(wù)。荊門市高新區(qū)·掇刀區(qū)引進(jìn)的藍(lán)天社工服務(wù)中心既自帶律師，也與區(qū)鎮(zhèn)村單位聘請(qǐng)律師合作，從法律和情理的雙重角度，為上訪核查對(duì)象析法釋理，疏導(dǎo)情緒。除此之外，還提供生活生計(jì)服務(wù)和情感慰藉服務(wù)，組織義工、志愿者經(jīng)常到低保戶家中幫干家務(wù)、噓寒問(wèn)暖。

荊門社工入戶核查

（二）提升了人民群眾對(duì)低保工作的滿意度。社工機(jī)構(gòu)作為第三方，受民政部門委托獨(dú)立開(kāi)展核查，立場(chǎng)中立、客觀公正，講政策、擺數(shù)據(jù)，受人情干擾少，有效減少了“人情保”“關(guān)系保”、騙保等現(xiàn)象，促進(jìn)了低保工作的公平、公正、公開(kāi)，減少了基層救助工作信訪壓力，提升了群眾認(rèn)可度。2017年荊門市高新區(qū)·掇刀區(qū)通過(guò)社工機(jī)構(gòu)核查城鄉(xiāng)低保3142戶，共取消不符合條件的284戶，占核查總數(shù)的9.04%。區(qū)社會(huì)救助局2010年至2015年年度低保核查對(duì)象滿意度調(diào)查，群眾滿意度一度徘徊在70%左右，自2016年第三方機(jī)構(gòu)參與核查以來(lái)，2018年群眾滿意率上升到99.63%。

（三）彰顯了社工機(jī)構(gòu)的價(jià)值。試點(diǎn)三年來(lái)，荊門市高新區(qū)·掇刀區(qū)共計(jì)投入90余萬(wàn)元用于政府購(gòu)買社會(huì)救助領(lǐng)域社會(huì)工作服務(wù)，委托社工機(jī)構(gòu)參與低保核查服務(wù)工作。通過(guò)購(gòu)買服務(wù)，讓社工機(jī)構(gòu)有了比較穩(wěn)定的收入來(lái)源，從而壯大了社工人才隊(duì)伍，提升了社工機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力。荊門市藍(lán)天社工服務(wù)中心總干事朱小明介紹，承接低保核查服務(wù)工作后，機(jī)構(gòu)專職社工人數(shù)逐年增加，2015年只有6名，現(xiàn)在有28名，持證社工人數(shù)也從1名增加到6名。通過(guò)低保核查服務(wù)的開(kāi)展，社工對(duì)專業(yè)方法和技巧的運(yùn)用更加熟練，積累了實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)看到了社會(huì)工作的發(fā)展空間，堅(jiān)定了從事社工的信心和決心。