基層權(quán)力運行困境與治理路徑探究

【摘 要】 “小官巨腐”這一腐敗新現(xiàn)象既源于基層權(quán)力運行的制度困境，又與動態(tài)社會中經(jīng)濟環(huán)境的變革有關(guān)。在探究其為何產(chǎn)生的基礎(chǔ)上從化解權(quán)力集中、加強權(quán)力監(jiān)督與完善干部選任考核制度三方面對這一問題進行治理，將利于促進基層權(quán)力高效穩(wěn)定運行。

【關(guān)鍵詞】 小官巨腐 基層權(quán)力 社會轉(zhuǎn)型 制度創(chuàng)新

一、社會轉(zhuǎn)型與制度滯后——“小官巨腐”現(xiàn)象產(chǎn)生原因

（一）基層權(quán)力特征

小官指鄉(xiāng)科級領(lǐng)導(dǎo)干部及行政編制外的農(nóng)村“兩委”班子成員，這些職務(wù)所要求門檻相對較低，這一方面導(dǎo)致“小官”法律意識淡薄，往往“重政策輕法律，重批示輕法律，重關(guān)系輕法律”；另一方面造成基層官員普遍以獲得特權(quán)與經(jīng)濟利益為從政目標，“官本位”的傳統(tǒng)思想根深蒂固。當對法律缺乏敬畏與對物質(zhì)的癡迷相結(jié)合，“小官就不再是小貪，相反會在貪腐大路上越走越遠”。

“權(quán)不在小，而在于實。”近年來大額貪腐的小官往往處于“一把手”位置，其所在部門掌管著工程建設(shè)、農(nóng)村土地、城市公用事業(yè)等附加值大、壟斷性強的公共資源。同時基層事務(wù)繁多，為追求效率而進行權(quán)力集中成為必然，這種體制賦予了“一把手”以極大的自由裁量權(quán)，這更強化了“小官實權(quán)”的現(xiàn)狀。

（二）薄弱的基層監(jiān)督

基層監(jiān)督機制主要包括層級監(jiān)督、專門監(jiān)督與社會監(jiān)督三部分，但由于重視不足、體制不完善等原因，其功能都無法充分發(fā)揮，難以遏制權(quán)力腐敗。

在基層權(quán)力運行體系中，上級是最強有力的監(jiān)督主體。但在熟人社會中，官員間往往形成復(fù)雜的“權(quán)力關(guān)系網(wǎng)”，上級反而成為了腐敗保護傘；此外，面對績效考核的壓力，鄉(xiāng)級政權(quán)在完成土地征用流轉(zhuǎn)與拆遷改造任務(wù)時必須得到村干部的配合，“這種潛在的村干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的‘逆保護關(guān)系，無疑會使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對村干部腐敗保持容忍和放縱態(tài)度”。

而以紀委、行政監(jiān)察機關(guān)為主體的專門監(jiān)督一方面因缺乏組織獨立性，致使案件查辦經(jīng)常受到上級掣肘。另一反面因缺乏足夠的人力物力與專業(yè)技術(shù)，在面對手段隱蔽、花樣翻新的基層腐敗時，往往力不從心。

基層群眾對小官“吃拿卡要”行為也最有切膚之感，但社會監(jiān)督的作用卻沒有得到充分發(fā)揮。這與民主制度發(fā)展不充分、公民權(quán)利行使途徑不暢有很大關(guān)系。此外，政府權(quán)力在暗箱中運行，使得群眾知情權(quán)難以保障，在信息不對稱的條件下難以形成有效監(jiān)督，為貪腐大開方便之門。

（三）社會轉(zhuǎn)型時期的動態(tài)環(huán)境

亨廷頓曾說：“腐敗是現(xiàn)代化的產(chǎn)物……處于變革時期的國家往往會腐敗案件高發(fā)，導(dǎo)致腐敗程度加劇的因素是經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展。”現(xiàn)行基層權(quán)力運行機制難以適應(yīng)轉(zhuǎn)型時期社會經(jīng)濟環(huán)境的快速變化，制度脫軌與制度漏洞為“小官巨腐”創(chuàng)造了條件。

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量拆遷征地補償費與房地產(chǎn)建設(shè)資金流入農(nóng)村，這使得村干部所掌握的土地資源大幅升值，資金的巨額化與權(quán)力制約機制的缺失使得村干部能夠以極小貪腐成本獲得龐大經(jīng)濟利益。

另一方面，在市場經(jīng)濟快速發(fā)展背景下，大量市場主體獲得了可觀的經(jīng)濟利潤，同時物價快速上漲，而基層干部的工資待遇卻增長緩慢，其“政治發(fā)展空間也非常狹小”，導(dǎo)致其以貪腐求得經(jīng)濟利益來彌補心理落差。

二、制度創(chuàng)新的三個維度——“小官巨腐”的治理路徑

（一）化解權(quán)力集中的制度革新

高度集中的實權(quán)是“小官”想要“巨腐”的前提，因此對基層自由裁量權(quán)進行適度限制至關(guān)重要。首先，在腐敗多發(fā)的農(nóng)村拆遷與工程建設(shè)等重點領(lǐng)域，當基層不具備管理能力時，在不影響基層自主性與村民自治合法性基礎(chǔ)上，將部分管理權(quán)力進行上移，減少“山頭主義”的可能性。其次，取消不必要的基層審批權(quán)是化解基層權(quán)力集中的又一路徑。而當權(quán)力集中成為必需時，應(yīng)當以健全的制度保證權(quán)力在程序框架內(nèi)運行，以程序正義促進實體公正。

（二）健全層級、專門與民主監(jiān)督機制

一是要強化上級黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任。將下級干部的廉潔情況作為對其政績考核的重要指標，打破上下級間“政績、權(quán)力、利益共同體”，充分發(fā)揮層級監(jiān)督效力。

二是要加強基層紀檢監(jiān)察隊伍建設(shè)。要保證其機構(gòu)的獨立性，探索建立“基層紀委業(yè)務(wù)垂直負責(zé)制度”。同時“延伸紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督與查處功能”，明確其對村干部與企事業(yè)單位負責(zé)人的管轄權(quán)，填補專門監(jiān)督制度漏洞。

三是要落實與深化基層民主。為此要增強群眾的權(quán)利意識、公民意識與法律意識，使其在知權(quán)懂法的基礎(chǔ)上能夠正確維護自身權(quán)益與公共利益。而知情是監(jiān)督的前提，切實深化信息公開制度成為必需，“針對土地拆遷、招投標和工程建設(shè)等重點經(jīng)濟領(lǐng)域，要通過建立完善的信息公開披露制度，嚴格信息公開程序、內(nèi)容、范圍和時限，確保各環(huán)節(jié)信息真實、公開和透明”。

（三）基層官員選任與考核管理制度創(chuàng)新

與基層官員接觸最為密切的群眾是最有資格的考官，因此在干部選任時要重視民主，“完善選拔與任用的全程信息公開制度”，選任接受群眾監(jiān)督。同時大力懲處“買官賣官”“帶病提拔”等用人腐敗現(xiàn)象，建立選任用人終身追責(zé)制度，從源頭上遏制“小官低素質(zhì)”現(xiàn)象。

在基層干部日常考核中，要強化價值觀標準，用適度量化避免道德考核流于形式，防止“唯經(jīng)濟”的單維度考核帶來的“能人腐敗”。而且要重視考核結(jié)果，完善考核激勵與淘汰機制，對于德才兼?zhèn)涞摹昂酶刹俊币o予晉升機會與物質(zhì)獎勵，防止其因“勞無所得”導(dǎo)致心理失衡，而對于考核不合格的“壞干部”要及時進行清理，配合輪崗制度，防止其長期把持職位產(chǎn)生的公權(quán)力私人化現(xiàn)象。

在基層隊伍管理中要重視軟硬結(jié)合，一方面構(gòu)建包括業(yè)務(wù)素質(zhì)、法律知識與道德教育的定期培訓(xùn)制度與警示約談機制，增強其依法用權(quán)意識。另一方面要加大腐敗的懲處力度，構(gòu)建政法、經(jīng)濟雙重重罰制度，使其“權(quán)力尋租成本大于權(quán)利尋租的純經(jīng)濟收益”，用“不敢腐”的硬性制度遏制基層腐敗。

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作者簡介：鄧巖（1997—），男，河北廊坊人，河北大學(xué)政法學(xué)院政治學(xué)與行政學(xué)專業(yè)在讀本科生。