大學治理語境下高校人事自主權的實證探討

劉亞平，王 芬

建立現代大學制度，是新時期高等教育改革的方向。作為現代大學制度的核心與基石，大學治理結構是推動并完善大學依法自主辦學的重要配套工程。[1]大學治理結構包括外部治理結構和內部治理結構。在當前全面推進建立現代大學制度、推動落實高校辦學自主權、推進高等教育治理體系和治理能力現代化的背景下，[2]有必要進一步從大學治理的角度探討人事管理改革。

人事自主權是高校辦學自主權在人事管理領域的體現。[3]依據《高等教育法》第三十七條，高校依法享有人事自主權：高等學校根據實際需要和精簡、效能的原則，自主確定教學、科學研究、行政職能部門等內部組織機構的設置和人員配備；按照國家有關規定，評聘教師和其他專業技術人員的職務，調整津貼及工資分配。由于人事工作的特殊性，其制度的設計與變革，關乎大局，牽一發而動全身。因而人事制度改革是高校改革的難點。從這個意義上講，人事制度改革影響著整個高校內部管理體制改革的進展。

自1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》指出“堅決實行簡政放權，擴大學校的辦學自主權”以來，高等教育領域的簡政放權取得了一些進展，但從整體上來說，距離建成現代大學治理體系目標還相差甚遠。目前，“去行政化”已成為我國高校管理改革的熱門話題，但如果把去行政化僅僅理解成去除大學管理層的行政級別和編制，并不能解決現代大學治理的核心問題，甚至會在一定程度上削弱大學在發展關鍵期的行政執行力與管理效率。面臨當前國家綜合改革的有利時機，高校需要認真思考：如何通過現代大學治理體系的建設過程，解決好提升大學的辦學質量、完善內部治理、進行人事管理改革等問題。

目前，完善大學治理結構面臨著既要繼承我國高等教育以往自身的經驗，也要借鑒國外高等教育發達國家的成功經驗；既要面對行政權力影響學術權力的問題，也要面對學術文化影響行政文化的問題。要建立現代大學制度，就需要改變現有觀念和管理體系，重新審視和設計布局高校人事管理的權責體系，進而形成適應新形勢的教學科研人事組織方式和內部治理結構。[4]

一、調查方法和對象

(一)調查方法

本課題根據從文獻中總結出的有關高校人事管理的相關問題，并結合課題組成員的實際工作經驗，編制了調查問卷。調查問卷的內容包括高校人員聘用、職稱評聘、高層次人才評價、教師資格認定、人員薪酬、職工考核及人員退出等方面，并就關注度較高的人員招錄和職稱評聘兩方面設置具體問題，進行較深入的調研。問卷根據內容需要設置了單選題、限項多選題、不限項多選題、矩陣量表題等不同題型。

(二)調查對象

問卷以高校教職工為主要調查對象，以專業技術人員和管理人員為主，并選取了3所高校中有從事人事工作經歷的人員參與答題。發放問卷70份，回收有效問卷62份，問卷有效率為89%。

62份有效問卷分別來自政府機關、天津市屬高校、教育部直屬高校、其他事業單位等單位在職人員。從單位性質來看，其中以市屬高校人員為主，占87.1%；從崗位來看，以黨政管理崗為主，占50%，專業技術崗和雙肩挑人員也有一定數量，分別占29.03%和19.35%；從職稱來看，具有中高級職稱人員為絕大多數，總計占93.55%；從職務級別來看，具有科、處級管理職務的人員較多，占67.75%；從學歷層次來看，絕大多數為碩士以上人員，占90.32%；從年齡上來看，以45歲以下中青年人員為主，占88.71%。

二、調查結果分析

本課題從高校人員聘用、職稱評聘、高層次人才評價、教師資格認定、人員薪酬、考核及退出等方面是否需要更大的自主權開展調查，并在人員招錄和職稱評聘兩方面就自主權現狀、存在的突出問題及擴大高校自主權具體方面進行深入的調研。結果分析如下：

(一)高校在多方面具有進一步擴大人事自主權的迫切需求，人員薪酬居首位

設置矩陣量表題，按照“根本不需要”“不太需要”“不確定”“需要”“非常需要”5種程度分別賦1、2、3、4、5分。統計結果顯示，七大方面的平均得分均超過4分，表明高校在這些方面都具有進一步擴大自主權的迫切需求。平均得分從高到低排序分別是人員薪酬4.37分、職稱評聘4.27分、人員退出4.24分、高層次人才評價4.21分、人員聘用4.18分、考核4.16分、教師資格認定4.02分。具體數據見表1。

(二)高校人員錄用工作效率低下，行政審批繁瑣，亟須簡政放權

本課題對高校在人員錄用過程的效率、存在的問題及哪些方面需要進一步擴大自主權開展了比較深入的調研。在存在的突出問題方面(表2)，62.9%的人員認為高校的招聘工作缺乏靈活性，59.68%的人員認為高校的招聘工作缺乏自主權，58.06%的人員認為招聘程序過于繁瑣，38.71%的人員認為不同省份高校招聘政策缺乏銜接。充分表明政府對高校的招聘工作管得過多、過細，行政審批繁瑣，高校的自主權較小，亟須簡政放權。

表2 高校在人員錄用過程中存在的突出問題

這些原因直接導致了高校人員錄用工作效率較低，在“高校完成一次招聘工作需要的時間周期”這個問題中，有25.81%的人選擇6個月以上，32.26%的人員選擇3～6個月，25.81%的人員選擇2～3個月，選擇2個月以內的人員僅占15.81%。在“當貴校從外單位調入工作人員時，辦理手續需要多長時間”這個問題中，有56.45%的人員選擇2個月以上，選擇1～2個月占32.26%，選擇1個月以內的僅占11.29%。

針對存在的問題，受訪人員認為最需要在“確定招聘職數”(77.42%)、“決定發布招聘信息的時間和方式”(61.29%)、“選擇對應聘人員的考察方式”(61.29%)、“確定對應聘人員的評價標準”(54.84%)等具體工作環節擴大高校自主權，見表3。

(三)高校在職稱評聘方面已具有一定的自主權，但仍需進一步擴大

問卷對高校職稱自主評聘的現狀、存在的問題及哪些方面需要進一步擴大自主權設計了問題。結果顯示，市屬高校絕大部分只具有高校教師、自然科學研究、社會科學研究和實驗技術四個系列的評審權，結構比例基本都是按上級文件執行或由上級主管部門審批。在存在的比較突出問題方面(表4)，排在首位的是“單位內部不同崗位之間難以平衡”的問題(70.97%)，排在第二位的是高校職稱“結構比例設置不合理”(58.06%)，第三個比較突出的問題是“評審條件不夠科學全面”(58.06%)，第四個比較突出的問題是“自主評聘的范圍不廣”(46.77%)，還有一個較高的選項是“部分輔系列評審條件滯后”(41.94%)。

表4 高校在職稱評聘過程中存在的突出問題

針對可能出現的問題，我們對高校職稱評聘需要進一步擴大自主權的具體方面開展了調研，結果表明最需要在“確定各職稱系列結構比例”(82.26%)、“制定評審條件”(56.45%)”、“制定評審程序”(45.16%)、確定評審工作開展時間(43.55%)等方面進一步擴大高校的自主權。具體見表5。

表5 高校職稱評聘需要進一步擴大自主權的具體方面

三、外部治理方面，政府部門要理清職責，簡政放權，下放高校人事管理權

雖然《高等教育法》規定了高校在人事管理方面有自主權，但在現實中，當前高校人事自主權與“自主確定”的要求存在著差距，政府依然行使著較強的操控權。基于以上調研結果，課題組認為，政府管理部門應該減少直接干預，在控制人員總量、最高等級名額和提供指導性的結構比例的前提下，逐步取消對具體管理領域的審批手續和控制。

(一)以績效工資為突破口，擴大高校在薪酬管理方面自主權

當前，天津市屬高校的工資體系包括崗位工資、薪級工資、基礎性績效工資、加班費、值班費、符合政策的津補貼、獎勵性績效工資等項目。在以上項目中，高校除了獎勵性績效工資有部分自主權外，其余的都必須按國家或天津市的標準執行，基本上沒有自主分配的余地。政府對各校的績效工資實行總量控制，每年審批，而且規定凡是從學校發放給個人的經費均納入績效工資總量，包括研究生帶教費、專家講座費等，甚至由政府部門委托學校承擔的一些專項工作(如四六級考試、國家研修班、題庫建設)所產生的人員費用也計算在內，占用學校績效工資總量。

2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發了《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》，要求充分發揮收入分配政策的激勵導向作用，激發廣大科研人員的積極性、主動性和創造性。

改變工資結構體系因其政策性強、牽涉面廣、影響較大而在短期內難以實現。但從績效工資入手，尤其是獎勵性績效工資，進一步擴大高校的自主權，在當前形勢下應該可以實現。

(二)進一步深化職稱評聘改革，充分發揮職稱的導向作用，激發廣大專技人員的積極性和創造性

職稱評聘工作是高校人事管理的重要組成部分，與專業技術人員的利益息息相關，甚至是影響教師學術價值取向和行為動機的關鍵因素。該項工作一直在不斷改進和完善，高校的自主權也在不斷擴大，比如天津市屬高校的高校教師、自然科學研究、教育管理研究、實驗技術等四個職稱系列已不再由政府統一評審資格，而是由高校在上級主管部門核定的職數內自主聘任。

但由于職稱評聘工作的系統性和復雜性，目前仍然存在一些問題，比如在調查問卷統計結果中，受訪人員選擇比較多的“單位內部不同崗位之間難以平衡”“結構比例設置不合理”“評審條件不夠科學全面”“自主評聘的范圍不廣”“部分輔系列評審條件滯后”等，還需要采取有效措施，不斷地深化改革。在實際工作中，上述問題并不是孤立存在，而是相互影響的，比如“單位內部不同崗位之間難以平衡”的問題，其出現的很大一部分原因就在于學校具有自主評審權的職稱系列有限，大部分的輔助系列需要報送至其他評委會評審，學校無權自主設置結構比例和評審條件，導致高校難以憑自己的權限處理好不同崗位之間的平衡問題。

要解決職稱評聘中的這些問題，還需要政府進一步簡政放權，讓更多的職稱系列由高校自主評聘，并可嘗試在“制定各職稱系列結構比例”“制定評審條件”“制定評審程序”“確定評審工作開展時間”等方面進一步擴大高校的自主權。

(三)推進編制管理制度改革，簡化人事調配行政審批程序，放開高校人事自主權的第一道關口

本課題調查發現，地方高校的招聘工作普遍存在缺乏靈活性、高校自主權小(不能自主確定招聘職數、發布招聘公告等)、招聘程序過于繁瑣、行政審批事項過多、招聘效率低下等突出問題，而且受編制影響，各地方高校的教師數量與教育部要求的生師比還有較大差距，基本都在缺編運行。要落實高校的人事自主權，政府要放開第一道關口，可重點先做好以下兩方面工作。

首先，探索多元化的用人方式。除了事業編制外，可以探索合同制、勞務派遣制用人形式。

其次，由高校自主確定招聘崗位數量，制定并發布招聘方案。政府部門在審批高校進人時，要進一步簡化行政審批程序，盡量使審批程序流程化、簡單化，增強審批的透明度，加強審批反饋。

四、完善高校內部治理結構，改革自身管理體制

(一)人事管理重心下沉，將聘任教師的權力和責任賦予二級學院領導

二級學院是大學這個“學科共同體”的重要組成部分。長期以來，高校的各項行政管理職能主要集中于學校一級的行政職能部門，院系的自主權限小、自主性低。實際上，院系領導、各專業的專家對于聘任什么樣的教師最有發言權。因此，高校的人事管理體制應該由集權向分權管理轉變，發揮院系的能動性，人事部門的管理應該由事務性管理轉向服務性管理，由院系自己確定招聘什么樣的人。

(二)發揮學術委員會等學術機構在教師考核中的職能

一方面要完善和實施學術委員會制度，成立學院一級的學術委員會，發揮學術委員會成員和組織在學術上的話語權、決策權、監督權，發揮教授在學科建設、課程設置、新進教師選聘、專業技術職稱考核評價方面的作用。

另一方面建立二級學院教師考核評價管理體制。現在很多高校是由本校的教師評價發展中心對不同學科的教師進行評價，對不同學科實行的是統一的評價標準或體系。應該根據不同學科的特點，由各學科所在的學院建立不同的評價標準，在這一過程中也離不開學院學術委員會的參與。

(三)探索建立符合校情的勞動分配機制

從本課題調查問卷的統計結果來看，有88.71%的被調查者認為高校在薪酬方面“需要”或“非常需要”進一步擴大自主權，其中選擇“非常需要”的占53.23%，這反映了廣大教職工對此方面的關切度。高校需要進一步建立健全以能力和業績為導向的，以崗位職責和實際貢獻為尺度的，更具激勵、更加規范的校內薪酬分配機制。

當前，各高校按照教育部要求，制定完成了自己的大學章程。大學章程承載著大學的精神和使命，是推進建立現代大學制度、推動學校事業科學發展的指導性綱領。高校應該以章程為指導，結合自身特色，探索個性化辦學方案。

人事管理要與教學科研管理、行政管理等配套推進，高校應該以大學章程為準則，梳理人事制度與其他各項制度相配套、相銜接的制度，整體推進，實現內部結構治理優化。