涉法涉訴信訪法治化研究

蔣嫻　謝姣姣

摘 要 信訪制度是最具中國特色的糾紛解決途徑，而涉法涉訴信訪是在信訪中針對屬于公檢法及司法行政部門處理的信訪案件。近年來涉法涉訴信訪案件數量上升，為社會和諧穩定和司法權威的樹立帶來了一定的阻礙與困擾。在當前的社會環境下，如何使“訴”、“訪”分離，在不損司法權威的前提下充分發揮信訪的作用是值得深思的。

關鍵詞 涉法涉訴信訪 法治化 糾紛解決

中圖分類號：D632

文獻標識碼：A

一、問題的提出

涉法涉訴信訪的產生有很多原因，信訪不信法是涉法涉訴信訪案件高發的原因之一。從上訪者的角度而言，缺乏基本的法律常識，在訴訟中怠于行使自己的權利，有官司不到庭、不舉證、不上訴，判決之后到處上訪，如此情形不在少數。從社會角度而言，司法腐敗、媒體渲染使百姓認為只要“敢鬧”就能通過信訪換來自己想要的結果，這種心理在一定程度上也增加了信訪的數量。為了規范信訪制度的發展，各信訪機構對其受理事項都有明確的規定。以貴陽市信訪局的微信公眾號為例，在其“信訪指南”一欄中可以明確看到除了其受理的事項外還列明了不屬于信訪的事項范圍：“屬各級人民代表大會以及縣級以上各級人民代表大會常務委員會、人民法院、人民檢察院職權范圍內的”，但是依舊未能有效解決涉法涉訴案件當事人到信訪局進行。涉法涉訴信訪要實現法治化，依法處理涉法涉訴信訪問題，必須實行“訴”、“訪”分離，將屬于法律規定范圍內的事項依照法律規定進行處理，不得由法律以外的因素進行干預。涉法涉訴信訪問題的法治化意在解決為了維護社會穩定而犧牲司法權威的現象。在針對涉法涉訴信訪工作的法治化研究中，有學者提出將涉法涉訴的信訪案件統一納入人大軌道處理，基于同級人大有權監督政府部門執法行為的工作制度，將公檢法及司法行政機關內部設立的信訪機構統一起來設置一個專門的“信訪工作機構”，隸屬于同級人大的領導①。筆者認為，該設想存在不合理之處。涉法涉訴信訪法治化的目的就是為了“挽回”司法權威在維穩中所作出的犧牲，而此構想在一定程度上并不能避免人大領導對司法權的干預。就我國目前的形勢而言，要實現涉法涉訴信訪的法治化，注定有一條長遠而艱險的道路。法治化是法治的確立與實現的過程，“紙上”的法治只是法治的前提和基礎。法治的實現，需要經歷觀念培育、制度建設，持續推進與最終實現的完整過程，而這一過程就是法治化②。要實現涉法涉訴信訪的法治化，不僅要在立法層面予以完善，更要在加強觀念培育以及制度建設。本文擬從我國傳統文化思想對涉法涉訴信訪發展的影響方面探尋涉法涉訴實現法治化路徑。

二、涉法涉訴信訪的背景分析

信訪制度是實現國家民主、社會監督的一種途徑，其本意應是參與國家建設與管理。隨著信訪制度的發展，其功能與職能也逐漸的出現了異化。涉法涉訴信訪案件就是信訪制度發展異化的體現，但是，涉法涉訴信訪又是社會發展不可避免的現象，甚至可以說，涉法涉訴信訪是封建時期訴訟文化發展的另一種表象。

（一）涉法涉訴信訪的前世今生

在古代雖然沒有明確區分司法、行政、立法，但是在法治化進程中遭遇到的阻礙在當時也存在著。直訴制度是指受冤屈的軍民可以直接向帝王本人提出申訴的制度，直訴制度從漢至清得到了不斷的發展與完善。不同朝代對直訴制度的稱謂不同，其規定也略有不同，但是，就其大體內容看來對于官府在正常情況下不予受理上述、原審不公、狀告不理的情況下均允許軍民通過邀車架、撾登聞鼓、立肺石和上表申訴方式，使其冤屈直達最高統治者③。最為人熟知的是邀車架與撾登聞鼓，因為這兩種方式可以使伸冤者直接面對統治者，以最直接、最快速的方式反映問題。而立肺石則是指群眾要越級上告，必須在公石上站三天，能堅持下來者自有專門的官員來詢問案情，并負責上報至最高統治者。立肺石制度最早出現在《周禮·秋官》，要求老百姓在反映問題時說真話不可夸張作假，從直訴制度中可以看出涉法涉訴信訪的影子。

（二）涉法涉訴信訪與直訴制度對比

如果說涉法涉訴信訪是封建直訴制度在當今社會的另一種形式，那從直訴制度中可以看到涉法涉訴信訪中常見的幾種形態。

1.上表申訴是通過向皇帝上書希望得到昭雪或減刑的行為，唐朝時期中書省和門下省負責收受投訴的表書，并且上表申訴制度已經相當完完善。而上表申訴的制度設計更類似于今天的刑事申訴制度，但是刑事申訴制度在刑事糾錯中并沒有產生明顯的效果，是因為許多申訴都石沉大海，如果沒有專業律師在監獄外的奔走努力，想要通過申訴書推動案件的重申是極其艱難的。在此種情形下，罪犯家屬在庭外的信訪變便成為了“救命稻草”，或是罪犯刑滿釋放后不斷上訪申訴以求推動案件的重申。

2.邀車架、撾登聞鼓及立肺石都是以更直接的形式申訴冤情，作為可以直接面對權力者一種方式，更多人愿意冒險嘗試。同理，在涉法涉訴信訪中，有的信訪者是因為通過其他方式不能解決其問題，因此選擇通過信訪、越級信訪來維護自己的權益。因此，我國每年在“兩會”期間“進京”的信訪者陡增是必然的。

封建直訴制度對現代人的影響深遠，古代皇權官僚思想舊根難除、現代人民主觀念淡薄、缺乏權利意識，加之部分行政機關懶政怠政官僚主義思想猶存都是造成信訪及涉法涉訴信訪案件量大難減的原因。而在古代的“清官”文化的發展下也進一步的推動了我國涉法涉訴信訪的發展。

（三）涉法涉訴信訪的現代法律背景

新中國成立之后，傳統涉法涉訴信訪在受社會和文化的一定影響，在一段時期內遭受到了嚴格的規則和管控，但是并沒有使其消失和削弱，反而行政體制和司法管理模式為涉法涉訴信訪的發展提供了土壤和空間。

1.權利集中在高層，上級對下級的直接控制，黨政對司法的干預形成一種我國特有的“政法體制”，在權利分配中，鄉鎮基層地方權利，省市及中央的權利高度集中，黨委政府掌握絕對的權利，司法機關處于一種相對“弱勢”的地位。權利的分配不均，導致了不同的情感認同和價值判斷。在許多人的眼中，“法律、法院、法官不如領導一句話”，信訪者為了見到位居高位的領導，不惜越過截訪者穿越重重阻礙，這樣的現象是傳統文化在當代社會的一種體現。

2.法院內部的行政化管理模式，削弱了法官的自主性和獨立性。在實踐中，一方當事人如果聽說對方當事人與法院“有關系”，必定會觸發其最敏感的神經，如果案件判決的結果不如意，必定會以法官偏私作為理由上訪。在一些案件中，想要通過正常的救濟途徑推翻審判結果其難度之大可向而知。因此，在司法改革中司法的去行政化和主審法官負責制的落實與推進也是實現涉法涉訴信訪法治化的基礎。

三、涉法涉訴信訪法治化實現的路徑

要實現涉法涉訴信訪的法治化，不僅要將維護法律權威放在第一位，還應當考慮社會的安定與和諧，不能以司法權威換取社會穩定，也不能不顧社會效果只顧其權威的樹立。

（一）加強司法隊伍廉潔建設

司法腐敗是造成當事人不信任法律的一個主要原因，法官終身負責制可以避免案件中“關系戶”的存在，減少當事人因為對法官不信任而上訪的情形。加強司法隊伍的廉潔性建設也是建設國家法治的基礎，是當事人得到公平公正判決的前提和保障。涉法涉訴信訪要求解決的問題就是信訪者在相關司法機關遭受的權利侵害。對于當事人而言，訴訟是一種成本極高的糾紛解決方式，而我國訴訟外糾紛解決機制的發展不完善，使得信訪成為了許多基層百姓在權利受損時能抓住的最后一根稻草。如果社會大眾對法官的價值判斷都是“公正、廉明”等正面形象，將會在很大程度上促進法治的發展和社會糾紛的解決。

（二）明確信訪機構糾紛解決導向作用

信訪不是糾紛解決的最終辦法，而是問題反映的一種途徑。面對上訪者的訴求，應當由有關部門出面解決，而不是為了維穩業績犧牲司法權威的黨政領導干部。面對涉法涉訴案件，可以由信訪機關與司法機關內設的信訪機構進行合作，將屬于涉法涉訴的案件在信訪機關的辦事處或指定接待地點進行“分流”，就地解決，減少上訪者“被踢皮球”的心理。杜絕行政領導干部對涉法涉訴案件的干預，維護司法的權威與獨立。涉法涉訴案件依法終結，要求案件終結的依據必須是法律法規，而不是領導干部的個人意志。加快司法改革，實現司法獨立，將涉法涉訴案件依法在程序中得到解決。此外，信訪機關應當理性看待“維穩業績”，一味的忍讓只能助長纏訪、鬧訪的發生，而不能實際有效的解決問題。正視涉法涉訴信訪產生的原因，進行積極疏導，如果為了維持社會秩序的穩定而進行截訪，極有可能造成相反的效果，產生更大的負面影響，與維穩的初衷相悖。

（三）加強信訪普法，加強公民法治精神建設

我國幅員遼闊，各地的經濟發展水平不一，群眾的意識及觀念也各有差別。各地經濟條件有別，普法工作不能有區別。在一些農村地區，特別是邊遠落后的農村地區，當地司法機關一年普法的次數幾乎為零。在經濟落后的地區，由于普法工作的缺失，使當地老百姓對于維護自己權利的合法途徑一無所知。在這樣的情形下，當其在司法活動中遭遇了不公平的對待，極易使其產生反社會的心理，從而引發一些報復社會的行為，長期以往不利于社會的長治久安。因此，加強普法工作的開展，有利于引導公民主動將涉法涉訴問題在法律途徑內解決。要實現涉法涉訴信訪案件的依法結案，必須使人民群眾對憲法、法律有發自內心的尊重，樹立法律和司法的權威。只有使人民群眾相信法律才能解決“信訪”不“信法”的問題。

綜上，我國目前要實現涉法涉訴的法治化，應該積極克服障礙，配合司法改革、公民法治教育等工作一同開展。沒有認識是因為沒人引導，加大“訴”、“訪”分離的宣傳工作，將信訪普法工作開展到個人。明確“有問題找政府”口號中的問題范圍，從行政領導干部入手，堅決杜絕行政對司法的干預和影響，絕不以司法權威換取維穩業績。涉法涉訴信訪救濟功能的擴張和異化，司法救濟功能弱化以及公民意識的缺失，是涉法涉訴信訪愈演愈烈的一個原因。要實現涉法涉訴信訪的法治化，不僅要使其具備完善的程序還要樹立公民法治觀念，減少涉法涉訴功能的擴張對法治化進程的負面影響。

注釋：

①劉炳君.涉法涉訴工作的法治化研究.法學論壇.2011（26）.

②石佑啟、陳詠梅.行政體制改革及其法治化研究：以科學發展觀為指引.廣東教育出版社.2013.

③馬小紅、龐朝翼.守望和諧的法文明-圖說中國法制史.北京大學出版社.2009.

參考文獻：

[1]顧錚崢.從“信訪”到“信法”——論涉法涉訴信訪依法終結制度的建立與完善.法制與社會.2014（10）.

[2]盧大海、夏涼.涉法涉訴信訪法治化路勁探究——以法律程序為核心.武漢交通職業學報.2014（16）.

[3]謝家銀、陳發桂.法治視野下涉法涉訴信訪終結的制度邏輯.云南行政學院學報.2014（5）.

[4]劉偉麗.推進我國涉法涉訴信訪法治化的思考.中州學刊.2015（4）.

[5]何國強.論涉法涉訴信訪治理的法治化.政法學刊.2015（6）.

[6]任民.涉法涉訴信訪制度法治化問題研究.湖北警官學院學報.2014（5）.