深化電子印章應用 助推“最多跑一次”改革

陳杰

“最多跑一次”改革是浙江省委、省政府深化行政審批制度改革的一項重要舉措，是以人民為中心發展思想的生動實踐。這項改革明確提出，要充分運用“互聯網+政務服務”和大數據，全面推進政府自身改革，倒逼各地各部門簡政放權、放管結合、優化服務。浙江省政府近日召開專題會議，專門研究打破信息孤島，實現數據共享，加快推進“最多跑一次”改革。省委副書記、省長袁家軍強調，“最多跑一次”改革是省委省政府部署的一項重點工作，是部門地方共同參與、全力協作的一項聯動式改革，是在數字化轉型背景下推進政府治理體系和治理能力現代化的一項重大創新。袁省長強調，打破信息孤島，實現數據共享，要講究方法論，運用系統思維，堅持問題導向，抓住問題要害，找到制約改革的關鍵短板，實現重點突破。“最多跑一次”改革的關鍵在于通過數據整合，讓數據多跑路、群眾少跑腿。要加強數據頂層設計，加快打通數據，加快建立公共數據庫，通過“管”讓數據流和業務流同步，實現“一次錄入、大家共用”和“一個數據用到底”。“數據多跑路”、“一個數據用到底”的前提，就是解決部門間的數據共享的信任和安全問題，對此，筆者認為電子印章建設是解決這一問題的有效途徑。

電子印章的發展背景

電子印章是以先進數字技術模擬傳統實物印章，其管理、使用方式符合實物印章的習慣和體驗，其加蓋的電子文件具有與實物印章加蓋的紙張文件相同的外觀、相同的有效性和相似的使用方式。電子印章早在中國的《電子簽名法》頒布與實施之前就出現了，上世紀90年代中后期，隨著傳統辦公模式逐漸向信息化辦公模式轉變，紙質文書的流轉形式也隨之向電子文書的流轉形式轉變，為確保電子文書有效性，并取得電子文書與傳統紙質文書相同的公信視覺效果，逐步開始使用電子印章。

電子印章應用范圍包括全市各類公文，依托政務服務網杭州平臺申報或辦理的行政權力、行政處罰、公共服務等十一類行政審批事項及各類需要數字簽名的電子材料。

電子印章的用戶對象包括參與行政審批和提供公共服務的各級政府部門，以及企業法人、自然人等辦事對象。

電子印章在“最多跑一次”改革中的意義

“最多跑一次”改革是對“四張清單一張網”和“放管服”改革的繼承與深化，對提升部門辦事效率，進一步優化政務環境有著十分重要的作用。

前期，各地政府已通過簡政放權等手段最大程度地簡化規范了辦事流程。但筆者認為，僅依靠流程改造等傳統手段已難以實現辦事效率的大幅提升，必須借助于電子印章、電子證照庫等信息技術手段，才能進一步提升“最多跑一次”改革的“高效率”。

通過電子印章，可以充分運用“互聯網+電子政務”服務，實現讓“數據跑路”；可以有效推動各部門數據資源共享、交換和應用中的認證，打破封閉在各個系統內部的公共數據“信息孤島”；可以有效解決在“一號”申請、“一窗”受理，以及“一網”通辦中涉及數據校核、共享、互認、統一標示等問題，讓數據“不跑偏”、“不被盜”；還可以鎖定網上審批流程，實現全程電子化監管，為打造“線上政府、陽光政府”掃除障礙。

電子印章的法律法規依據

2004年8月28日，全國人大第十一次會議通過《中華人民共和國電子簽名法》，為電子印章的使用提供了法律依據。《中華人民共和國電子簽名法》是為了規范電子簽名行為，確立電子簽名的法律效力，維護有關各方的合法權益而制定的法律。

浙江省人民政府印發《浙江省公共數據和電子政務管理辦法》（省政府令354號）自2017年5月1日起施行。《辦法》主要規范與促進了我省公共數據和電子政務發展，提出全面推行網上辦事，明確“各級行政機關應當使用省政府電子印章系統或者經審核評估達到要求的電子印章系統進行電子簽名。電子印章系統使用的具體辦法，按照省人民政府有關規定執行。各級行政機關使用電子印章系統，向公民、法人和其他組織發放電子證照的，電子證照與紙質證照具有同等法律效力。”

杭州市使用電子印章概況

杭州市電子印章的使用可追溯到2005年，唯一應用在市政府電子公文系統，每個使用單位分配到一個電子印章數字證書，在形成電子文件中，使用內嵌的方正印章系統加蓋電子印章制作成帶電子印章的文件。此電子印章的建設和管理由杭州市人民政府電子政務辦公室負責。2014年7月根據中央部署要求，杭州市開展黨政機關電子公文系統安全可靠應用試點工作，2016年3月，通過標準化改造和軟件升級，完成了電子公文系統改造投入運行。電子簽章系統由原方正印章系統改成中安網脈印章系統，市本級共有100多家單位的近200個電子印章數字證書聯入。此電子印章的建設和管理由杭州市委辦公廳信息化管理中心負責。

隨著“最多跑一次”改革的縱深發展，杭州市提出了電子印章應用的工作目標：依托浙江省電子印章體系架構，建成全市統一的電子簽章應用服務體系，實現人口、法人、電子證照、電子文件等各類數據材料的數字簽名，推動各類數據證明的互認共享，加快推進“最多跑一次”改革。截止2017年8月底，已完成市本級34個部門68個印章的制作，13個區、縣（市）完成79個單位126個印章的制作，在參保證明、稅票、房產證明、最低生活保障家庭救助證、殘疾人證和市質監局的組織機構代碼證、市規劃局的建設用地規劃許可證、市檔案局的檔案人員培訓證書、市教育局的民辦學校辦學許可證、高中畢業證、高中結業證等證明證書中實現電子簽章。杭州市同時還大力推進公民辦事事項的網上辦理，著力破解“信息孤島”，依托統一的身份認證體系和電子證照庫，加快建設全市公民個人辦事事項信息數據庫管理系統和公民個人基礎信息數據管理系統，將各個部門涉及公民個人的證照（數據）全部納入個人基礎數據庫，實現統一身份認證、統一數據共享。

電子印章使用存在問題

結合杭州市目前電子印章使用情況，要將電子印章從單一應用變為廣泛應用，助力于“最多跑一次”改革，主要存在以下三個層面的問題：

在政策層面，目前，我國尚未建立起全社會統一的電子印章應用和服務體系，電子印章管理機制的缺失已經成為制約電子印章發展的一大瓶頸，制約了電子印章作為信用證物在各個領域的實際應用。據了解，目前，全國各地使用電子印章推進“放管服”改革、實現多部門聯合審批的情況仍然較少。

在技術層面，目前，電子印章系統由省、市、區（縣、市）三級各自開發，其具體的產品、技術和標準不盡相同，導致不同系統間的電子印章更換、升級和改造無法兼容，存在重復開發、難以相互認證的問題。

在應用層面，從實踐情況看，各級行政機關在傳統審批中還存在“認”實物印章、“不認”電子印章的現象，部分領導對電子印章的應用意識也參差不齊，因此，在推廣電子公章的使用時，對部門現有業務系統的升級和改造存在一定阻力。

深化電子印章應用的意見建議

實踐證明，信息技術可以高效提升政務服務效能，推動組織和流程優化，信息技術也是“最多跑一次”改革中最重要的技術支撐，其中電子印章技術就是一項重要舉措。為更好發揮電子印章助推“最多跑一次”改革的作用，筆者建議：

出臺一個電子印章使用管理辦法。從法律法規和政策依據上明確電子印章的管理、應用、安全等規范要求，改變市級層面缺乏相關的法律法規和政策依據的現狀，使電子印章有法可依、有規可用、有力可推。

形成一套技術標準體系。通過建立統一的技術標準，逐步規范電子印章的開發建設，使不同部門系統可通過統一接口互相認證使用電子印章，減少信息技術的重復開發利用。

建立一個可認證的共享數據庫。通過加大宣傳力度、提供有效技術支撐等手段，在積極推動各部門數據資源共享、建立審批證照批文等共享數據庫的同時，不斷推動電子印章建設、改造和相互認證工作，切實做到“數據多跑路、群眾少跑腿”。

完善多項配套措施。通過開展專項培訓、編印工作指南等方式，盡快使窗口的工作人員適應使用電子印章進行網上審批的辦理方式，主動做好電子印章啟用后審批信息的流轉、送達工作，進一步提升行政效率。

（作者單位：杭州市機構編制電子政務中心）