創新驅動發展中政府智庫的作用機制研究

儲節旺，楊 凱（安徽大學管理學院）

隨著經濟全球化、世界多極化、社會信息化的深入發展，智庫作用日漸顯著，特別是在服務政府戰略決策、推進經濟社會發展，都需要智庫提供必要與及時的思想支持和智力支持，為彌合知識和決策之間貢獻專家智慧。習近平主席強調：“智力資源是一個國家、一個民族最寶貴的資源。我們進行治國理政，必須善于集中各方面智慧、凝聚最廣泛力量。改革發展任務越是艱巨繁重，越需要強大的智力支持。”［1］進一步來說，就是強調要發揮政府智庫在政府治理和社會服務中的作用，為政府職能轉變和科學決策提供智力保障。當前，隨著我國市場經濟體制改革的不斷深入，市場活力不斷地被激發，社會整體創新能力大幅提升。如何發揮政府的作用，進一步提升市場主體的創新能力和創新活力顯然十分迫切。目前，國內學者對此進行了大量研究，但研究更多的集中在創新驅動發展本身，對于如何發揮政府智庫在創新驅動發展中的作用研究相對較少。因此，本文在界定相關概念的基礎上，從國內外學者已有的研究成果出發，從理論角度闡述政府智庫在創新驅動發展中的作用機制，為政府智庫和創新驅動發展相關研究提供一定的參考。

1 創新驅動發展的意義和作用

1.1 創新驅動發展是經濟發展不可逾越的階段

美國經濟學家波特將人類經濟發展歸納為要素驅動、投資驅動、創新驅動和財富驅動四個階段。［2］創新驅動發展特指經濟的發展方式從要素驅動和投資驅動向創新驅動方式轉變。在從傳統經濟發展模式向以創新發展模式轉變進程中，創新驅動的新經濟是建立在知識與信息的生產、分配和使用基礎上的經濟，或者概括為知識經濟。［3］

發展知識經濟是創新驅動發展戰略導向的直接目的，世界經濟合作與發展組織（OECD）1996年的年度研究報告《以知識為基礎的經濟》（Knowledge-based Economy）中，正式提出繼農業、工業經濟之后，人類社會開始進入知識經濟時代。知識經濟時代就是以知識為生產要素，以人的智力為創造核心，以智力資源占有、配置、生產、分配、消費為主要經濟活動的知識經濟時代。在農業經濟時代，土地是最寶貴的資源，也是最核心的生產要素。在工業經濟時代，資本是最核心的生產要素，一切經濟活動都依靠“凝聚的資源”展開。知識經濟時代智力是最寶貴的資源，智力資源成為經濟增長的新引擎。從兩個方面可以得到證明：① 社會經濟的增長范式逐漸轉化為以生產物質產品為主導的工業社會轉化為以生產知識、信息為目的和以知識進行生產為主導的“知識社會”；② 從經濟發展動力理論來看指經濟發展逐步邁向以創新為驅動的新的發展階段。［3］

1.2 創新驅動發展是我國現階段的國家戰略

“創新驅動發展戰略”是胡錦濤同志在2012年7月召開的全國科技創新大會上首次提出的，黨的十八大明確指出實施“創新驅動發展”戰略。堅持走中國特色自主創新之路，以全球視野謀劃和推動創新，提高原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新能力，更加注重協同創新，再次重申了我國實施創新驅動發展戰略實施的必要性、重要性和迫切性，［4］并將其上升為國家發展戰略，放在經濟社會發展的核心位置。走創新驅動發展的道路，是我國加快經濟發展方式，破解經濟發展深層次矛盾和問題，打造中國經濟升級版的必由之路。［5］走創新驅動發展戰略是我國面對國際國內不斷變化的形勢做出的國家戰略選擇。［6］

從國內環境看，長期以來，我國經濟發展源于發揮了勞動力和資源環境的低成本優勢。但目前面臨兩個重要問題：首先是生產要素遞減的問題，使得經濟發展中要素驅動難以為繼，創新可以提高投入要素的生產效率，進而避免生產要素遞減的趨勢；其次是稀缺資源的瓶頸問題，使得經濟發展因為某一要素或資源的短缺而面臨瓶頸問題。創新可以通過生產要素的重新組合來突破生產過程中生產要素或資源瓶頸的短板。

在經濟轉型升級的過程中，創新驅動發展導向的重點是產業結構和經濟發展方式的優化升級，進而促進高新技術產業的快速崛起，推動社會整體發展效益的提高。我國創新驅動發展的直接目的就是要打破以資源和環境換發展的落后產業模式，最終實現集約發展、綠色發展、共享發展，打造中國經濟發展的升級版，讓人民共享改革發展的成果。［3］

從國際環境看，進入新的歷史時期，發達國家和新興經濟體為迎接新科技革命，紛紛把科技作為國家發展戰略的核心，出臺一系列創新戰略和行動計劃，［7］先后實施了加快高端制造業發展的國家戰略和計劃，提振實體經濟，增強國家競爭優勢;新興發展中國家也先后加快實施制造業發展的規劃和戰略，以要素成本優勢搶占制造業中低端市場。［8］面對這一國際形勢，中國必須走創新驅動發展戰略突破發達國家對技術高地的長期統治地位和打造對欠發達國家的技術、人才優勢。

1.3 智庫在創新驅動發展中的作用

在知識經濟時代，知識、能力對個人和國家的發展作用不斷凸顯。智力資源是創新驅動發展戰略實施的有效保障，真正的大國不僅僅是在軍事上有強大的實力，更重要的是國民的思想和素質。過去世界各國為爭奪自然資源、資本而戰，而今是為智力資源而較量。為提升國家競爭力，當今世界各國都在努力構建國家創新體系。

從創新驅動發展本身而言，創新能力的強弱不僅與創新的資源和創新主體有直接關系，而且也和創新驅動發展整合能力關系密切。弗利曼、倫德瓦爾認為創新驅動發展能力不僅僅取決于資源的優劣和主體的強弱，而更多地在于對各類創新要素的整合、集聚能力。［9］創新驅動發展是一項復雜的系統工程，絕不是相關要素的簡單疊加，而是持續累積性或破壞性的創新過程。［10］它涉及到科研活動、產業創新、國內技術交易、技術引進和外資吸引等一系列創新驅動發展的活動。

智庫作為國家思想創新的源泉，在思想支持、政策參于、知識的生產和傳播以及國家、市場、社會三者之間的溝通渠道中發揮著重要作用。智庫是國家治理體系和治理力能現代化的重要組成部分，是知識經濟時代國家和社會進步的治理之源和世界各國創新的重要主體。智庫已經成為現今社會管理和公共服務中不可或缺的重要組成部分。政府智庫是創新驅動發展的智力保障，只有有效的發揮政府智庫在創新驅動發展中的智力支持、戰略引領和輿論引導作用，才能真正的實現國家創新驅動發展的“中國夢”。智庫在美國有“第四部門”之稱，還有學者將智庫稱為第五種權力（影子政府、思想推手等）。［11］

2 智庫的類型及政府智庫內涵

2.1 智庫的類型

關于智庫的劃分不同學者從不同的視角闡釋了自己的觀點。約瑟夫·布雷姆從政治學角度出發將智庫分為兩大類：第一類是具有政治觀點和立場的智庫；第二類是不能確定其意識形態和政治派別的智庫。［12］McGann根據智庫經費來源將其分為六大類，分別是政黨智庫、政府智庫、高校智庫、獨立智庫、半官方智庫、半獨立智庫。［13］他在“智庫和公民社會項目”研究報告中，又以智庫扮演的不同角色為標準將智庫分為八類，即政策制定者、轉型者、政府代理人、跨國智庫、政黨代言人、學者型、行動者、混合體。［14］薜瀾等將智庫分為四種類型，事業型智庫、企業型智庫、民辦非企業單位法人型智庫（“民非型”智庫）、大學下屬型智庫（“大學智庫”）。［15］還有學者將中國智庫的分類形象的比喻為“五路大軍”，即高等院校、社科院、黨校、黨委政府研究室及其職能部門的政策研究機構、學術團體等五個類別。［16］

本文結合國內外專家學者的觀點將我國的智庫大致分為大三類，即政府智庫、高校智庫和民間智庫。

2.2 政府智庫的內涵

我國政府智庫主要由各級黨委政策研究室、政府政策研究室、社會科學院、社科聯、黨校等五個系統組成。［17］因此，本文給政府智庫以下定義：政府智庫是隸屬于政府部門，專門為公共政策和公共決策服務的社會組織，包括各類縣級以上的黨委政策研究室、政府政策研究室、社會科學院、黨校等政府部門或事業單位。

3 創新驅動發展中政府智庫作用的三維度分析

本文在徐曉虎的智庫基本運行模型的基礎上，構建了政府智庫對創新驅動發展影響的基本運作模式（見圖1），并從理論角度對此進行了具體闡述與論證。

圖1 創新驅動發展中政府智庫的基本運作模式

由圖1可知，政府智庫作為知識密集型組織，其根本的使命就是結合經濟社會發展的最新態勢以及社會訴求，收集相關的信息、知識和數據，通過對其加工處理，產生學術理論成果和新的公共政策建議。政府智庫再通過自身的成果輸出渠道將相關的成果發表出去，包括產生政策影響的政府內參、決策咨詢、高層講課、政府課題成果報告等；產生精英影響的學術論壇、學術報告、學術講座、理論著作，以及通過報紙、電視、互聯網產生邊緣影響。這些因素共同作用于政府的政策，推動政府出臺符合社會發展需求的創新驅動發展政策，最后政府智庫再通過對創新驅動發展在實際運行過程中存在的問題，收集相關資料，提出新的政策建議，如此循環形成一個完整的閉合系統，使政府政策不斷與時俱進，滿足社會發展的新需求。本文在徐曉虎已有的成果基礎上，著重分析政府智庫通過政策影響、精英影響、邊緣影響來作用創新驅動發展的途徑。

政府智庫作為政府機關的組成部分，同樣具有社會公共屬性，但政府智庫不能直接參與社會管理和公共服務，更不可能直接制定相關政策，而是影響政策制定和制度創新。影響國家公共政策決策是政府智庫的主要歷史使命和社會責任，而智庫之所以能影響國家決策，從根本上來說，是因為其具有相對的獨立性，對社會問題解讀的專家視角，使其可以對國家決策產生重要影響，最終對社會不同階層產生影響。朱旭峰等［18］從社會結構影響力，將智庫影響力分為三個層次——決策影響力、精英影響力和邊緣影響力，并以此為基礎構建分析框架，分析了西方智庫對公共政策的影響。胡鞍鋼［19］在此基礎上，將智庫影響力分為學術影響力、政策影響力、社會影響力及國際影響力。孫志茹等［20］則將影響力劃分為學術、決策者群、思想庫、外部環境及政策五個部分。本文將從決策、學術、邊緣影響三個維度分析智庫產出如何對創新驅動發展產生影響。

3.1 政府智庫對創新驅動發展的決策層影響

近年來，中國政府把推進中國智庫建設提高到國家治理體系、治理能力現代化以及不斷地增強國家軟實力的戰略高度。國家治理體系和和治理能力現代化的核心是公共政策科學化、民主化。智庫的思想支持、政策參與及其國家、市場、社會三者之間的溝通渠道和平臺作用，都使得政府智庫對于國家治理體系和治理能力現代化建設具有重要的作用。從權利與決策者作為出發點的政治學理論，其中包括杜魯門 （Truman）、達爾 （Dahl） 的多元理論［21］和米爾斯（Mills）的精英理論。［22］多元理論認為，政府的政策最終是對不同利益群體需求的一種折中以及不同利益集團相互妥協的結果。①主要觀點參見 D B Truman，The Governmental Process：Political Interests and Public Opinion，Reprint edition，Greenwood Publishing Group，1981 和 R.A.Dahl，Pluralist Democracy in the United States，Chicago，1967.利益集團是那些具有共同目標的個人為影響公共政策而結成的團體。智庫作為政策研究群體，可以在各種利益群體之前發揮利益的整合作用，而智庫自身的獨立性和專家性質使得他們可以站出來，通過專家意見來影響利益群體的訴求繼而影響公共政策（見圖2）。與多元理論相對應的精英理論，則將政策過程理解為由個別具有一定能力的組織或個人，在相關動機的作用下做出的政策選擇。簡單地說，政策是由少數社會精英團體所決定的。［23］根據精英理論的框架，思想庫中的負責人和研究人員屬于這類精英人物，他們對政策的產出具有很強的影響力。

圖2 多元理論下的政府智庫服務決策機制模型

政府智庫對政策發揮作用的方式和機制，大致可以概括為以下幾種。① 內參和政策報告。這也是中國智庫對公共政策產生影響的最常見的方式，主要包括寫出或長或短的政策內參和調研報告，定期不定期地發送給有決策權的部門和個人手中。以官方智庫通過報送內參的方式和向上傳遞言論而言，中央黨校有直接送達中央有關領導的《思想理論內參》，也有內部發行的《理論動態》。中國社會科學院的《中國科學院要報》，國家行政學院的《咨詢與研究》等均屬此類。② 咨詢機制。主要包括兩種形式，一種是咨詢會議，當有關部門需要就某個問題尋求答案或對策時，通過召開會議，邀請有關智庫人士參加，并就特定議題發表建議；還有一種經由機制化的委員會，委員會成員主要包括政府主要負責人員以及智庫成員和專家學者，以此對公共政策開展影響。③ 承接“發包”課題。一般是政府部門就需要的問題設立課題，委托相關機構或專家開展研究，以此作為今后制定政策的參考。④ 為中國最高領導層講課。這也是中國智庫專家發揮影響力的獨特方式。從2002年12月26日開始至今的中共中央政治局集體學習，截至2014年12月11共開展96次集體學習。期間，共有142位專家學者相繼走進中南海講課。其中來自中國社會科學院的人數最多，有24人，國務院發展研究中心11人；國家發改委宏觀經濟研究室8人。［24］

3.2 智庫對創新驅動發展的精英影響力

中國的政策過程正從原來的行政體制對政策過程的壟斷演變為強勢精英聯盟對政策思想壟斷的一個過程。孫立平認為，自上世紀末以來，體制外精英逐步獲得政治上的認可，強勢精英聯盟已經形成并對政治選擇產生重要影響。［25］智庫作為知識精英群體，主要通過發表學術論文、出版著作、召開研討會等形式，將自己的研究成果展現給同行及其他社會精英，這也是思想庫活動的重要組成部分。思想庫的思想成果如果可以得到其他精英的認可，并能吸引社會精英群體和相關組織積極宣傳和倡導自己的觀點，那么其政治主張和政治觀點就很容易被社會決策層認可，最終成為政府政策得到有效落實，其中開展學術論壇是政府智庫將學術成果輸出的重要方式之一。

上海社會科學院積極發揮自身在創新驅動發展方面的智慧引領作用以期通過在精英領域產生影響，進而推動政策的落實和變化。如2016年3月19日，上海社會科學院智庫研究中心會同上海交通大學《互聯網金融法律評論》、浙江大學互聯網金融研究院法律中心、上海財經大學金融服務與消費者保護法律研究中心、上海交通大學互聯網金融法治創新研究中心，在上海交通大學法學院共同舉辦“互聯網金融法治創新高峰論壇：真偽互聯網金融之辨”。論壇邀請了中國人民銀行、中國證監會、上海市金融辦等金融監管部門領導名古屋大學、浙江大學、上海交通大學、復旦大學等金融法學界的專家學者，螞蟻金服集團、大成律師事務所等互聯網金融業界領導共同參會。［26］專家學者圍繞“真偽互聯網金融之辨”的中心議題，對互聯網金融的本質與發展、風險與監管等多個問題展開了深入的探討和分析。宋海從修訂完善金融法律、構建正規監管與行業自律相結合、加強互聯網金融消費者權益保護、完善互聯網金融風險管理協調機制、設立互聯網金融準入門檻等方面發表意見。戴立寧從金融創新和金融監管兩個視角深入淺出地闡釋互聯網金融的本質特征。孫玉琦從“真偽互聯網金融”的監管識別和互聯網金融企業的風險管控角度出發，對互聯網金融規范與發展的關系問題進行了解讀。會議主要討論了互聯網法治創新的一系列前沿問題，在互聯網金融法治創新達成多項學術共識以及互聯網金融法治創新領域亟待解決的法理問題，本次論壇在學術界產生了巨大的影響。會議同時得到中國銀行和上海金融辦相關領導的高度贊揚，并期望上海社會科學院以及學術界更加深入的研究，努力將學術成果轉化為政策意見為政府創新金融管理建言獻策。

3.3 智庫對創新驅動發展的邊緣影響力

對于大眾傳播的力量，美國卡內基國際和平基金會的裴敏欣認為：“智庫的研究成果一旦引起大眾傳媒的注意，就會引起全社會和決策者的注意，形成強大的輿論力量”，［27］智庫對大眾的影響主要通過印刷媒介、電子媒介和網絡媒介等渠道開展影響。

（1）印刷媒介的輿論引導。印刷媒介是輿論久遠的載體，印刷媒介的影響力可以跨越時空，把輿論無限地延續下去。本文以《人民日報》為例，該報的社論在不同時期對中國大陸政治都有著決定性的指導作用，很多社論往往改變了中國的歷史。以CNKI學術期刊網絡出版總庫收錄的人民日報中有關創新驅動發展的文章數目來衡量智庫通過印刷媒體以達到影響有關創新驅動發展的邊緣影響力。首先以CNKI報紙檢索，以“人民日報”為篇名，時間選取為2008年1月到2017年2月，共檢索出62篇有關創新驅動發展的文章，其中有14篇由我國政府智庫組織組員或政府智庫發表，這一比例占總量的22.6%，可見政府智庫通過印刷媒體對創新驅動發展的社會輿論引領發揮了重要的作用。

（2）電子媒介的輿論引領。電子媒介主要是指廣播電視，智庫成員可以通過接收廣播、電視媒體的采訪向社會公眾分析國家對創新驅動發展的必要性、緊迫性，闡述國家創新驅動發展的政策。智庫、學者、專家可以從自身獨特的視角來闡述創新驅動發展戰略，形成創新驅動發展的社會共識，營造創新驅動發展的良好社會環境。

（3）網絡媒介的信息傳播。近些年來，網絡媒介以其信息傳播的快捷、互動、全球化成為智庫傳播自身思想產品的主要形式之一。目前，我國幾乎所有的官方智庫都有自己的網站，每個網站都是全方位展示自身的一個平臺。以中國社會科學院網站為例，受眾可以閱讀有關創新驅動發展的政策報告，也可以觀看有關智庫舉辦的創新驅動發展會議、論壇，了解國家關于創新驅動發展的最前沿動態。通過網絡媒介，使得智庫的思想產品更能全方位地展示出來，同時也使得智庫對社會邊緣影響力的渠道更加多元和及時。對于智庫的社會邊緣影響力，一些關于智庫的研究工作傾向于建立一套復雜的評價體系，研究方法盡量復雜，但過于復雜反而不能有效地揭示事物的內在本質，我們期望用最簡單的方法揭示智庫影響力的內在規律。在政府智庫通過網絡媒介影響邊緣群體的產量指標的選擇上，選取智庫名稱、智庫思想和政策建議在百度上的搜索結果數（簡稱“百度影響”）。“百度影響”的提出也是對智庫研究方法的一種新的嘗試。根據各個政府智庫在百度上的搜索結果數目可以判斷出該政府智庫對社會公眾的影響力，現根據搜索結果排出當今中國10家頂級政府智庫（見下表）。

表 2017年中國“十強”政府智庫

從名單上可以看出，排在前十的政府智庫基本上集中在上海、北京，而這些城市也是我國創新驅動發展指數靠前的城市，這也從側面反映了政府智庫的邊緣影響力與創新驅動發展指數存在著正相關，與前文的實證研究存在一致性。

4 提高政府智庫影響力的對策建議

4.1 參與政府治理，提高政策影響力

（1）關注社會熱點，發揮民主參政職能。政府智庫要積極主動地參與到政府的社會管理中來。一方面，要了解政府在社會管理中遇到的問題和難題，同時也要了解政府需要什么政策，有針對性地開展調研、考察，深入社會了解實際情況提出有針對性和前瞻性的政策建議，通過各種渠道積極主動地參與和影響政策的制定；另一方面，各類智庫機構要利用自身的專業知識和對政府的政策開展全方位的研究和評價，對不符合實際情況的政策提出質疑和改進意見，甚至對有關政策提出批評建議。這是我國民主政治的重要組成部分，也是智庫參與和服務政府決策的重要形式，這將不斷地促進國家治理體系、治理能力現代化邁向更高的水平。

（2）提高決策參與度，引進“旋轉門”機制。政府智庫成員要更加積極主動地參與到政府決策，發揮自身的專業知識，使自己有關政策問題的意見建議可以直接運用到決策中去。當前，可借鑒美國的“旋轉門”，加快干部實施制度的改革，使專家學者可以參與到政府的管理和決策中去，發揮專家的專業知識，不斷地促進管理的科學化。同時，智庫也要積極主動地吸收退休的政府高級官員到智庫中來開展有關課題的研究，不斷地擴大智庫對政府決策的影響力。最終，不僅提高了政府決策國家科學，而且也能推動現代智庫的不斷發展。

4.2 營造良好學術氛圍，吸引各層次人才，開展深層次理論研究，提升精英影響力

（1）加強智庫的人才隊伍建設。研究型團隊建設是政府智庫能否發揮作用的關鍵，建設高水平的研究型團隊，離不開高水平的人才隊伍。為此，政府智庫要積極營造良好的學術氛圍，建立一流人才的引進機制，提高政府智庫研究人員的工資、薪酬、福利待遇，努力吸引各層次人才，給政府智庫成員更多的獨立性和自主性以及個性化的成長環境，培養一支具有創新思維和創新能力的研究型隊伍。同時，加強與各兄弟研究院所的合作，建立人才和研究成果的共享機制，使人才資源和研究成果得到最有效利用。建立起優秀人才脫穎而出的體制機制，發揮專家、學術帶頭人的學術影響力和“傳幫帶”作用，提升青年人才隊伍的素質，使其可以快速成長、進步，為政府智庫提供堅實的人才儲備。

（2）建立健全智庫人才隊伍的考評和競爭機制。要建立各類政府智庫的考評體系和競爭機制，以此提高政府智庫的研究水平和專業能力。建立和完善政府智庫人才隊伍的考評機制建設，逐步形成能者上，庸者下的晉升機制，擴大不同級別人才隊伍的工資薪酬待遇，有效調動人才隊伍的積極性。各項考核指標最終需要落實才能實現制度的激勵性，因此需要建立和完善制度保障，確保各項考評制度能夠扎扎實實的得到落實。同時，鼓勵各類政府智庫在政策研究領域開展競爭，并將研究成果的質量作為基本的評價標準，以提升各類政府智庫的競爭力。定期邀請各類智庫的專家學者開展各類學術交流、座談會等，交流學術熱點以及分享最前沿的學術成果，積極將自身研究成果推廣出去。

4.3 與時俱進，擴大邊緣影響力

政府智庫要緊跟時代步伐，不斷地促進智庫與時俱進，充分利用現代傳媒、新科技、社交網絡和“云”的影響力。借助互聯網和“云計算”的技術促進智庫的網絡化、模擬化建設，利用更能被現代人和年輕人接受的方式傳播自己的“思想產品”，實現與閱讀者的實時動態互動，如開通微信、微博、論壇等公眾賬號。與此同時，也要不斷加大智庫通過傳統媒介的宣傳力度，包括在相關的電視節目開展有關政策評論的專題節目，利用能夠被普通閱讀群體接受的語言文字和表達方式傳播自己的政策意見和政治主張。中國智庫在緊跟時代變化的同時，也需要擴大傳統媒介的傳播方式。