城市建設用地規劃管理探究

雷 軍

岳陽市規劃信息中心，湖南岳陽 414000

隨著城市化進程不斷推進，土地作為城市最寶貴的基礎資源，如何科學利用、合理規劃、統籌管理是城市規劃工作者長期思考和實踐的課題。而城市規劃用地管理是保障城市規劃合規實施、促進城鄉協調發展、協調各方矛盾權益和完善城市規劃的必要手段。

1 當前城市建設用地規劃管理現狀

當前，城市規劃管理有環境友好型向科技經濟型發展趨勢，主要目的是追求利益最大化。因而完全依賴市場杠桿不能有效促進城市用地有科學化配置，必須進行統籌管理才能有效對城市建設用地進行監管。當前，城市建設用地規劃管理存在以下主要問題。

1.1 管理統一協調難度大

城市規劃用地管理涉及建筑、規劃、城管等多個部門，各個部門都有對應的職責權限，但存在職責交叉、相互協作度不高、推諉扯皮等情況，還沒有很好地形成目標同向、責任同擔的效果。

1.2 土地使用結構不合理。

很多地方沒有按照規劃要求，公用工程用地、廣場用地或者公共綠地等時有被縮小、占用現象。違規改變土地使用性質，導致建設用地與非建設用地、建設用地中各種性質用地間結構失衡，無法滿足現狀以及未來發展要求。

1.3 配套工程建設不足。

由于缺乏有效的監管，公用配套設施無論從數量還是質量都與規劃設計要求有所降低，分布也不太均勻，特別是一些中小學校配套規模嚴重不足，造成居民生活不便。

1.4 基礎設施可靠性差。

由于城市快速擴張，導致部分城市建設過程中配套的給、排水、電力電訊等市政基礎設施建設無法滿足要求，造成基礎設施支撐能力較差。

1.5 交通設施較為缺乏。

很多地區只強調了城市建設工程建設本身，對交通設施這一重大要素，估計度不夠，或者有些占用交通設施規劃用地，導致城市主、次干路體系不全，消防通道不暢，停車場、公交站、加油站等的建設遠遠滯后于發展需求。

2 工程實例

2.1 北港片區城市建設用地規劃的項目背景

北港片區位于某市經濟技術開發區的南部，是開發區的配套服務中心。為了在城市規劃建設具體實施過程中保護現有的生態環境，更加集約地利用土地，統籌各項基礎設施建設，規范各項開發建設行為，某市經濟技術開發區管委會決定重新開展北港片區控制性詳細規劃的修編工作。

2.2 北港片區城市建設重點用地規劃思路探索

北港片區城市建設用地規劃總體的原則是尊重片區城市建設、土地批讓、環境狀況等既有因素，整合各項有利、不利的發展資源，挖掘片區的發展潛力，適應市場及社會經濟的發展需要，增強規劃的彈性空間和實施條件。

2.2.1 土地開發控制和街區規劃

（1）控制原則。① 通過片區、街區、地塊三個開發控制層次的平臺將規劃的剛性和彈性結合起來，重點控制和保證公共服務空間及基礎設施的建設；② 通過設定街區單元的建設總量來控制整體開發強度，同時街區內的各地塊在建設指標上允許突破并相互平衡，以此增加地塊的開發彈性。

（2）開發控制重點。①片區。重點確定各組成部分的功能定位與建設容量等總體控制目標與原則，形成對編制街區控制圖則的指導；② 街區。是控制性詳細規劃的重點，在片區的基礎上，明確其主導功能、建設總量和各類指標的總量控制；③地塊。作為控制性詳細規劃與城市設計的重點層面，重點完成用地細分和對控制指標的細化，落實設計引導的內容。

（3）街區規劃。①街區劃分。結合街道和社區界限范圍，天然的地理界限如河流、城市土地利用結構、功能內在的關聯性、土地使用性質的同一性、主次支路圍合的街坊等因素來劃分街區；②控制內容。街區控制的主要內容包括汲取主要功能、用地面積、總建設容量、綠地規模、及街區內公共服務配套設施要求等。

2.2.2 用地規劃

（1）土地使用策略。①在盡量不減少發展用地的情況下保證足夠的公共空間，并體現一定的連續性；②遵循“城市多樣性”原則，充分考慮土地的混合使用，預留未來的開發彈性；③土地利用與地塊性質、開發強度相結合，集約建設，保證土地價值的均衡化。土地用地規劃例圖如圖1所示。

圖1 土地用地規劃例圖

（2）居住用地。①用地規模。規劃居住用地總面積為135.07ha，占城市建設用地的48.78%，均為二類居住用地；②規劃布局。根據城市主次干路、各地塊的不同特點和街區的劃分原則，片區共包含3個居住區。

（3）公共管理與公共服務設施用地。①用地規模。結合通海南路布置商業、文化、娛樂等公共設施，滿足會展產業服務需求，同時作為北港片區生活高品質的服務中心；②規劃布局。行政辦公用地面積為6.74公頃，占城市建設用地的2.43%。文化設施用地面積為4.57公頃，占城市建設用地的1.65%。教育科研用地面積為16.40公頃，占城市建設用地的5.92%。主要為中小學用地，根據其服務半徑及片區人口規模需求，分布在各居住區內。

（4）商業服務業設施用地。規劃商業服務業設施用地總面積為16.04ha，占城市建設用地的5.92%。主要分布在老貫沖路、王家壟路、白石嶺路的兩廂。

（5）公用設施用地。規劃公用設施用地總面積為3.27公頃，占城市建設用地的1.18%。包括供應設施和環境設施用地，保證了上位規劃所指定項目的落地。

（6）綠地與廣場用地。綠地與廣場用地總面積為19.35公頃，占城市建設用地的6.99%。

（7）城市建設用地構成。片區的城市建設用地涉及居住用地、公共管理與公共服務設施用地、商業服務業設施用地、物流倉儲用地、道路與交通設施用地、公用設施用地和綠地與廣場用地。

2.2.3 綠地及公共開放空間規劃

（1）綠地系統。綠地系統規劃應從城市通風、景觀可視性和親水性等因素考慮，通過增加綠地，創造開敞、舒適自然的濱水生態綠廊與城市濱水開放空間。

（2）規劃原則。①保護并結合自然原則；②系統性原則。建設由周邊生態綠地、區內游園、街頭綠地以及防護綠地等構成的多樣化內容的綠地系統，并提供良好的步行聯絡；③ 均布原則。盡量保證綠地、游園在空間上的均勻分布，滿足合理的服務半徑。

（3）規劃結構。充分尊重場地特色，結合片區功能定位和功能結構，以自然景觀帶和人工景觀帶構筑景觀主軸線。

2.2.4 公共開放空間系統

（1）規劃原則。以自然景觀為背景，突出“山水城、現代城”形象，強調臨路、沿湖、公共空間及重要節點的景觀營造，形成以主要景觀軸為骨架，以重要公共空間為中心，重點地段為節點的景觀體系。

（2）規劃結構。以北港河車行視覺景觀，塑造濱水開放空間，注重開放空間的親水性與功能性的復合。結合規劃片區內景觀道路、景觀帶、道路綠化帶，結合規劃片區內街頭公園，形成觀賞、游憩、交通等不同類型的綠網。

2.3 北港片區城市建設用地規劃管理策略

（1）進一步深化規劃設計，加快規劃成果信息化建設，規劃成果信息化處理，建立電子檔案，運用于規劃實施過程中動態跟蹤管理，便于市民查閱。

（2）加強規劃宣傳，增強規劃透明度，鼓勵公眾全過程參與規劃成果上網公示，征求公眾意見和建議，利用社會力量保障規劃實施。

（3）加強規劃管理，走規劃建設體系化、程序化、法制化的建設道路全程深化規劃編制到實施管理，走體系化、程序化、法制化的建設道路，將控規成果分解到各個操作部門，明確職責所在。

（4）加強違法、違章建設的監督、處罰力度，嚴肅建筑市場，營造公平公正的建設環境。

3 結語

城市建設用地規劃管理是一門系統工程，規劃管理好建設用地需要深度調研、科學籌劃、嚴格推進，責任重大，意義重大。這就要求城市建設規劃管理者們，堅守底線紅線，嚴格規劃用地修改調整，優化用地實效，創造性的擴大政治、經濟、社會效益，促進城市的快速發展。