金融監(jiān)管改革亟需厘清的幾大問題

◎何 杰

金融安全是國家安全的重要組成部分，是經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。維護(hù)金融安全，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的大事。面對(duì)復(fù)雜的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前金融監(jiān)管體系也暴露出一些問題，主要體現(xiàn)為分業(yè)監(jiān)管下的監(jiān)管套利、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“父愛主義”、監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不暢造成的“一管就死，不管就亂”、地方金融監(jiān)管力量薄弱等。為有效化解金融風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化金融監(jiān)管職能，我國開始了新一輪的金融監(jiān)管改革。在金融監(jiān)管改革路徑逐漸清晰的背景下，有必要厘清其中涉及的若干現(xiàn)實(shí)和理論問題。

一、金融監(jiān)管改革的主要措施

根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，改革后的我國金融監(jiān)管部門為“一委一行兩會(huì)”，即國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)（一委）、中國人民銀行（一行）、中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)與中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)（兩會(huì)）。同時(shí)，各地方須有承接地方金融監(jiān)管職責(zé)的部門（金融管理局），在“7+4”（即小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司，以及投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易）的范圍內(nèi)進(jìn)行屬地監(jiān)管。

在此體系下，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)將主要負(fù)責(zé)金融監(jiān)管工作的頂層設(shè)計(jì)，包括落實(shí)中共中央對(duì)金融工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，審議金融業(yè)改革發(fā)展重大規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融監(jiān)管重大事項(xiàng)，研究金融風(fēng)險(xiǎn)防范處置重大政策，對(duì)相關(guān)金融管理部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督與問責(zé)等。央行在承擔(dān)貨幣政策職能外，還擔(dān)負(fù)起宏觀審慎監(jiān)管、金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、全口徑統(tǒng)計(jì)分析和預(yù)警等工作。銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)則更加突出微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管職能。各地承接地方金融監(jiān)管職責(zé)的部門（金融管理局）在國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)和各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下，以維護(hù)地區(qū)內(nèi)金融穩(wěn)定為主要目標(biāo)，進(jìn)行屬地監(jiān)管。

二、圍繞金融監(jiān)管改革的幾個(gè)關(guān)鍵問題

目前，金融監(jiān)管改革的路徑逐漸清晰。本輪金融監(jiān)管改革是否從根本上解決現(xiàn)有框架下的監(jiān)管頑疾，需要對(duì)照相關(guān)問題逐一討論。

1.規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管與原則導(dǎo)向監(jiān)管的關(guān)系

規(guī)則導(dǎo)向和原則導(dǎo)向是金融監(jiān)管中兩種不同的理念。規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管是指監(jiān)管者通過具體的規(guī)則，強(qiáng)行要求監(jiān)管對(duì)象能做什么、不能做什么，以保障業(yè)務(wù)規(guī)范開展。而原則導(dǎo)向監(jiān)管是以監(jiān)管目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，以引導(dǎo)的方式對(duì)監(jiān)管對(duì)象實(shí)施監(jiān)管。從國際上看，不少發(fā)達(dá)國家呈現(xiàn)規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管的發(fā)展趨勢(shì)。早在2006年，英國FSA（即英國金融服務(wù)管理局，F(xiàn)inancialServiceAuthority）就公開宣布從規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管（Rules-basedRegulation）向原則導(dǎo)向監(jiān)管（Principles-basedRegulation） 轉(zhuǎn)變。

我國目前實(shí)行規(guī)則導(dǎo)向型為主的監(jiān)管模式。規(guī)則導(dǎo)向型監(jiān)管操作性強(qiáng)、裁量空間很小，有助于確保規(guī)則在應(yīng)用中的公平性和一貫性。但其最大不足是缺乏靈活性，容易引發(fā)監(jiān)管套利。近年來，隨著監(jiān)管規(guī)則的升級(jí)，監(jiān)管套利的手法也不斷翻新。與此相對(duì)，原則導(dǎo)向型監(jiān)管具有靈活、主動(dòng)、可持續(xù)的優(yōu)勢(shì)。但原則導(dǎo)向型監(jiān)管模式并不能完全適應(yīng)目前中國國情，相關(guān)監(jiān)管條件不完全具備。因此，處理好監(jiān)管的規(guī)則導(dǎo)向與原則導(dǎo)向的關(guān)系，有利于減少監(jiān)管套利、降低企業(yè)的合規(guī)成本與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成本。現(xiàn)階段，特別需要注意原則導(dǎo)向與規(guī)則導(dǎo)向可能存在彼此矛盾的地方，導(dǎo)致監(jiān)管者內(nèi)部出現(xiàn)尺度不一的問題。

2.金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的關(guān)系

金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的關(guān)系集中體現(xiàn)在對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融、金融科技等新興金融業(yè)態(tài)的監(jiān)管上。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)帶來的金融創(chuàng)新呈現(xiàn)出移動(dòng)化、智能化、數(shù)字化的發(fā)展趨勢(shì)。但在令人眼花繚亂的金融“新業(yè)態(tài)”背后，也存在著不少令人擔(dān)心的金融亂象，打著金融創(chuàng)新旗號(hào)從事違法違規(guī)活動(dòng)的情況時(shí)有發(fā)生。金融監(jiān)管在金融創(chuàng)新活躍領(lǐng)域的滯后與缺位是重要原因。

對(duì)以金融科技為代表的金融創(chuàng)新，要改變目前監(jiān)管滯后與缺位的現(xiàn)狀，在有限的范圍和風(fēng)險(xiǎn)容忍度以及現(xiàn)行法律法規(guī)框架下，提供如沙箱監(jiān)管等創(chuàng)新手段，平衡金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新。處理好金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的關(guān)系，可以提升監(jiān)管的實(shí)時(shí)性，及時(shí)做出警示和支持，降低監(jiān)管成本的同時(shí)也提升風(fēng)險(xiǎn)防范的有效性。

3.金融監(jiān)管與金融開放的關(guān)系

今年以來，我國在擴(kuò)大金融開放方面采取了一系列新的重大舉措，包括大幅度放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、放寬銀行、證券、保險(xiǎn)行業(yè)外資股比限制、放寬外資金融機(jī)構(gòu)設(shè)立限制、擴(kuò)大外資金融機(jī)構(gòu)在華業(yè)務(wù)范圍等。在金融開放過程中，要特別注意加強(qiáng)金融監(jiān)管。只有監(jiān)管到位的情況下，金融開放才能起到促改革、促發(fā)展的作用。金融開放要和防范金融風(fēng)險(xiǎn)并重，金融開放的程度要與金融監(jiān)管能力相適應(yīng)。因此，金融開放絕不意味著一放了之，而是在開放過程中，金融管理部門一定要加強(qiáng)依法金融監(jiān)管，各金融機(jī)構(gòu)堅(jiān)持持牌經(jīng)營(yíng)。

同時(shí)，在金融開放的過程中，也要注意美國金融監(jiān)管政策變動(dòng)對(duì)我國金融監(jiān)管的潛在影響。2018年5月24日，美國總統(tǒng)特朗普簽署了《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、放松監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)法案》（EconomicGrowth， RegulatoryRelief，andConsumerProtectionAct）， 旨在放松對(duì)美國中小型銀行和社區(qū)銀行的監(jiān)管。隨后，美聯(lián)儲(chǔ)5月30日投票批準(zhǔn)就改革《多德—弗蘭克法案》中“沃爾克規(guī)則”的提案征求公眾意見，改革后的“沃爾克規(guī)則”將允許銀行參與風(fēng)險(xiǎn)更高的交易。這意味著自2008年金融危機(jī)以來，美國金融監(jiān)管政策發(fā)生了根本改變。在金融開放的背景下，中美兩國監(jiān)管周期的錯(cuò)配，可能造成我國資金外流壓力凸顯、潛在溢出風(fēng)險(xiǎn)加劇。一旦放松金融監(jiān)管形成“競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)”，主要國家相繼放松監(jiān)管，將加大全球潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。

4.中央監(jiān)管與地方監(jiān)管的關(guān)系

目前，我國已形成“中央—地方”二元金融監(jiān)管制，有必要理順中央監(jiān)管與地方監(jiān)管的關(guān)系，尤其是中央垂直管理與地方金融發(fā)展訴求的矛盾關(guān)系。中央監(jiān)管部門關(guān)注的是中長(zhǎng)期國內(nèi)金融市場(chǎng)穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)（各地金融辦）作為地方政府的組成部門，其職能除了防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)地方金融穩(wěn)定外，往往還要求地方金融能夠拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2017年7月召開的第五次全國金融工作會(huì)議，明確了地方政府要在堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。這意味著未來地方政府需要積極配合金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)處理地方金融風(fēng)險(xiǎn)。不厘清中央監(jiān)管與地方監(jiān)管的關(guān)系，會(huì)將監(jiān)管政策的具體操作者陷入“要發(fā)展還是要穩(wěn)定”的兩難境地。中央和地方之間客觀上存在不同的立場(chǎng)訴求，可能導(dǎo)致監(jiān)管效力打折扣。

5.傳統(tǒng)監(jiān)管與監(jiān)管科技的關(guān)系

傳統(tǒng)監(jiān)管重在掌握數(shù)據(jù)、摸清底數(shù)，并在此基礎(chǔ)上揭示風(fēng)險(xiǎn)、形成監(jiān)管方案。在監(jiān)管實(shí)踐中，市場(chǎng)準(zhǔn)入、非現(xiàn)場(chǎng)檢查與現(xiàn)場(chǎng)檢查中形成了大量的監(jiān)管數(shù)據(jù)，監(jiān)管者只有通過對(duì)申報(bào)材料、監(jiān)管報(bào)表、調(diào)閱資料進(jìn)行分析，才能轉(zhuǎn)換為包含企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況、管理能力、風(fēng)險(xiǎn)水平信息，并作出相應(yīng)監(jiān)管決策。然而在基層監(jiān)管實(shí)踐中，簡(jiǎn)單依賴監(jiān)管數(shù)據(jù)本身，不對(duì)監(jiān)管數(shù)據(jù)進(jìn)行分析的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。比如在審核非現(xiàn)場(chǎng)報(bào)表時(shí)，完全依賴校驗(yàn)工具，系統(tǒng)沒報(bào)錯(cuò)就沒問題，發(fā)現(xiàn)不同來源的數(shù)據(jù)指標(biāo)存在差異時(shí)，不做深入分析把問題歸咎于數(shù)據(jù)質(zhì)量問題，依賴單方面數(shù)據(jù)等。這種簡(jiǎn)單依賴監(jiān)管數(shù)據(jù)、不進(jìn)行深入分析的監(jiān)管方式，會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管失職。

金融監(jiān)管從傳統(tǒng)監(jiān)管走向監(jiān)管科技，需要重點(diǎn)解決傳統(tǒng)監(jiān)管中的痛點(diǎn)與瓶頸。

這需要監(jiān)管科技借助技術(shù)手段對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行主動(dòng)監(jiān)管，通過對(duì)監(jiān)管政策、合規(guī)性要求等的數(shù)字化表達(dá)，采用實(shí)時(shí)采集風(fēng)險(xiǎn)信息、抓取業(yè)務(wù)特征數(shù)據(jù)等方式，推動(dòng)監(jiān)管模式由事后監(jiān)管向事中監(jiān)管轉(zhuǎn)變，有效解決信息不對(duì)稱問題、消除信息壁壘，有利于緩解監(jiān)管時(shí)滯性、提升監(jiān)管穿透性、增強(qiáng)監(jiān)管統(tǒng)一性。

三、關(guān)于進(jìn)一步深化金融監(jiān)管改革的幾點(diǎn)建議

第一，堅(jiān)持金融業(yè)持牌經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)防控底線，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻。防控金融風(fēng)險(xiǎn)，持牌經(jīng)營(yíng)和嚴(yán)格監(jiān)管是金融行業(yè)的防控底線。企業(yè)出生時(shí)就既要有工商登記更要有金融業(yè)務(wù)許可，以實(shí)質(zhì)重于形式的原則處理金融公司的注冊(cè)和監(jiān)管，加強(qiáng)注冊(cè)地和經(jīng)營(yíng)地監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)作。對(duì)于金融業(yè)持牌經(jīng)營(yíng)的信息披露工作應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)，提供便民的查詢和問詢平臺(tái)。

第二，發(fā)揮金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)原則導(dǎo)向監(jiān)管的作用。金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)作為我國金融監(jiān)管框架的頂層設(shè)計(jì)部門，應(yīng)發(fā)揮其原則導(dǎo)向監(jiān)管的作用，對(duì)各金融業(yè)態(tài)尤其是新興金融業(yè)態(tài)確立相應(yīng)的監(jiān)管原則，為具體的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與相應(yīng)的地方監(jiān)管部門制定具體的監(jiān)管規(guī)則提供依據(jù)，也為金融監(jiān)管尺度的把握提供依據(jù)。

第三，在金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)下設(shè)立獨(dú)立稽查部門，及時(shí)處置風(fēng)險(xiǎn)。單純的頂層協(xié)調(diào)若在監(jiān)管的執(zhí)行層面缺乏抓手，相關(guān)決策會(huì)無法協(xié)調(diào)落實(shí)，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)也難以及時(shí)處置。因此，需要有強(qiáng)大的稽查力量讓金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)監(jiān)管“長(zhǎng)牙齒”，從而發(fā)揮比金融監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)席機(jī)制更重要的作用。目前，僅證監(jiān)會(huì)下設(shè)稽查局，其在2017年受理各類違法違規(guī)有效線索625件，對(duì)違法亂紀(jì)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人形成強(qiáng)大震懾。可以考慮吸取證監(jiān)會(huì)稽查部門的有益經(jīng)驗(yàn)，在金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)下設(shè)立獨(dú)立稽查部門，調(diào)查來自風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)、舉報(bào)信息等提供的線索，查實(shí)后及時(shí)移交公安部門立案?jìng)刹椋皶r(shí)處置風(fēng)險(xiǎn)。

第四，建立金融創(chuàng)新試點(diǎn)試錯(cuò)機(jī)制。面對(duì)日新月異的金融業(yè)態(tài)和金融科技應(yīng)用，金融管理部門要保有足夠的定力，鼓勵(lì)創(chuàng)新的同時(shí)也不能盲目推廣，而是要建立相應(yīng)的試點(diǎn)和試錯(cuò)機(jī)制，推動(dòng)金融創(chuàng)新有序發(fā)展。近兩年，英國、新加坡等國家在全球首創(chuàng)“監(jiān)管沙箱”制度，為金融科技等新興金融業(yè)態(tài)提供“監(jiān)管實(shí)驗(yàn)區(qū)”，在取得監(jiān)管部門的有限授權(quán)后，相關(guān)機(jī)構(gòu)可以對(duì)創(chuàng)新業(yè)務(wù)在適用范圍內(nèi)進(jìn)行測(cè)試，監(jiān)管部門對(duì)測(cè)試過程進(jìn)行監(jiān)控和評(píng)估，并判定能否在沙箱之外予以推廣。這一機(jī)制為金融創(chuàng)新提供了一條風(fēng)險(xiǎn)可控的低成本快速實(shí)驗(yàn)路徑，同時(shí)建立了監(jiān)管者與創(chuàng)新者之間的良性互動(dòng)和合作關(guān)系，值得我們借鑒和思考。

第五，完善中央地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，壓實(shí)地方金融監(jiān)管責(zé)任。通過完善中央地方金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)央地監(jiān)管體系的協(xié)調(diào)與地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。在此基礎(chǔ)上，充實(shí)地方監(jiān)管力量，提升地方金融監(jiān)管能力，壓實(shí)地方金融監(jiān)管的責(zé)任。強(qiáng)化對(duì)地方金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管和處置，防止收益本地化，風(fēng)險(xiǎn)外部化的傾向，切實(shí)保護(hù)金融消費(fèi)者和投資者利益。

第六，探索監(jiān)管科技，統(tǒng)籌建立覆蓋全國的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。目前，各行業(yè)各區(qū)域獨(dú)立發(fā)展金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，存在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一、信息歸集困難、總體金融風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)不清等問題。打破信息孤島、實(shí)現(xiàn)檢測(cè)預(yù)警數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，在信息無邊界的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代尤為重要。為了避免監(jiān)管資源的浪費(fèi)，有必要統(tǒng)籌建立一個(gè)覆蓋全國的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。因此，需要綜合利用各種渠道的數(shù)據(jù)，如監(jiān)管數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)等，搭建預(yù)警覆蓋全國的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。同時(shí)，針對(duì)各類金融業(yè)態(tài)的特征特點(diǎn)，突破傳統(tǒng)治理思維，以監(jiān)管科技應(yīng)對(duì)各類金融業(yè)態(tài)的監(jiān)管需要，并通過監(jiān)管科技實(shí)現(xiàn)平臺(tái)監(jiān)管能力的動(dòng)態(tài)提升。