論行政事業單位內控制度建設

(四川科技館 四川成都 610015)

財政部《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》(財會〔2015〕24號)提出：“內部控制是保障組織權利規范有序、科學高效運行的有效手段，也是組織目標實現的長效保障機制”。習近平總書記強調：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”①“要加強對一把手的監督，認真執行民主集中制，健全施政行為公開制度，保證領導干部做到位高不擅權、權重不謀私。”②因此，內部控制在方向、思路、內容、方法上與中紀委積極推動的廉政風險防控機制建設是基本一致的，是從單位內部經濟活動風險管控角度出發落實廉政風險防控的要求。

1 行政事業單位內部控制發展歷程

從2011年課題試點，到2012年規范發布，以及2015年以專題文件形式發布內控工作要求，再到如今的內控監督檢查，行政事業單位的內部控制在國內發展了近7個年頭，每年的年度關鍵詞及里程碑事件如表1所示。

表1 行政事業單位內部控制發展歷程

續表1

2 內部控制制度建設常見問題

通過表1可以看出，在這七年中，為了推動行政事業單位內部控制建設，財政部、財政廳沒少下功夫，下定決心要把行政事業單位內部控制一抓到底。但從我們了解的實際情況來看，行政事業單位的內部控制建設情況與監管要求還存在很大差距。因頂層設計等各方面的原因導致單位內部控制建設工作推進緩慢，各單位的內部控制建設牽頭部門也很苦惱，常見問題及原因如下。

2.1 內控建設重視程度不夠[1]

由于《行政事業單位內部控制規范(試行) 》(財會〔2012〕21號)(以下簡稱“內控規范”)的宣傳、培訓沒有跟上，部分行政事業單位領導對內部控制缺乏了解，不能正確認識其重要意義[2]，認為內部控制只是一種程序，一種形式而已。部分單位一把手看到內控規范僅是財政部發的文，理所當然就把內部控制這事安排給了財務部門。所以我們看到的行政事業單位內控建設牽頭部門百分之八十以上都是單位的財務部門，有極少部分是單位的紀檢監察部門或者行政管理部門。內控建設雖然大部分都與經濟活動有關，但是涉及到諸如不相容崗位分設、各級管理層權限分配、關鍵崗位控制等內容時，僅財務部一個部門無法承擔單位內控建設的大任。

同時，由于內部控制制度對權力具有較高的約束性和規范性作用，部分人員認為內控制度無形中增加很多條條框框約束自己，所以對完善實施內部控制具有一定的排斥情緒，導致內部控制制度難以有效實施。

2.2 專業人員配備達不到標準要求[3]

內控雖然在國內發展已7年多，但是大部分人對內控的了解和認知還停留在初級階段。內控專業性較強，不僅需要具備系統化的思維和專業能力，還需要各個部門各個崗位的大力支持與配合。部分單位牽頭組織內控制度建設的人員，缺乏內控必要的專業知識和專業技能，對違反財經法規的行為沒有辨別和拒絕能力，影響內控建設進度。

2.3 內外監督力度不夠[4]

因缺乏對內控基本理念的認識，大多數單位未設立單獨的內審部門或崗位，部分內審人員由財務部人員兼任，發揮作用有限。一些單位分管財務的領導同時分管內部審計，使得內審工作缺乏獨立性。

上級主管部門和審計、財政等主要監督機構，僅履行對普通的經濟事務進行外部監督的職責，側重于內控制度建立的檢查或資金使用合法、合規性的檢查，未重視內控制度執行過程或執行效果的檢查，一定程度上也影響了內控制度的健全。

3 加強行政事業單位內控建設的建議

3.1 強化各級人員的內控培訓工作

提高對內控的認識，弄清楚為什么開展內控工作是單位所有工作的重中之重。

3.1.1 讓各級人員認識到內控制度建設的外部意義

首先，加強內部控制是貫徹落實黨中央依法治國重要舉措。黨的十八屆四中全會對內部控制提出了明確要求“加強對政府內部權力的制約，是強化對行政權力制約的重點。對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗強化內部流程控制，防止權力濫用”。

其次，加強內部控制是建設服務型政府的有力工具。黨的十八大明確指出，要深化行政體制改革，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。

單位通過建立并實施有效的內控體系，可以優化業務流程，完善管理制度，規范管理活動和業務操作規程，從而提高管理水平，提高公共服務的質量和效率，進而推動建設服務型政府。

最后，加強內部控制是預防腐敗的有效手段。內部控制將制衡機制等控制措施有效嵌入單位日常管理活動之中，實現了“關口前移”的作用，能夠有效預防腐敗。

此外，行政事業單位干部違法違紀案例多與單位經濟活動有關，而行政事業單位內部控制規范從單位經濟活動入手，可以有效堵塞單位經濟活動中的漏洞，消除風險隱患。

3.1.2 加強對各級人員進行內控制度建設相關內容的培訓

1)設計管控規則。通過6種管理手段(預算控制、歸口控制、審批控制、程序控制、標準控制、單據控制)，編制支出事項操作指南，實現經費支出的全過程管理(見圖1)。

圖1 管控規則設計示例

2)制度與流程頂層框架設計。通過走訪發現，目前行政事業單位制度存在以下幾個問題：

第一，制度文件頒布較早，未及時修訂完善或作廢更新；

第二，制度文件種類繁多，相互之間內容重復甚至沖突，難以有效指導實際工作；

第三，制度文件缺乏配套實施細則，或者內容過于抽象，可執行性不強；

第四，部分關鍵業務缺乏制度規定，制度內容不完整，未體現相關政策要求。

內控建設能對單位現有管理制度進行梳理評估，提出制度優化修訂建議，建立單位內控管理制度框架，讓各項管理活動“有法可依，有據可查”。內控制度建設框架示例如下圖2所示。

3)對各類支出事項進行分類，按類別、按事項設計管理規則，提高管理水平。比如公務接待費管理,分務接待費分類管理示例如圖3所示。

4)內控建設前，事無巨細都要一把手簽字，有些單位描述得很貼切：“發生一分錢的支出都要一把手簽字”“發生五塊錢的支出都要院長簽字”。內控建設后，可根據情況進行分級授權，比如一筆支出發生后，由業務部門提出申請，歸口部門審核后，5萬元以下的，由分管領導審核就可以了，5萬以上20萬以下由單位負責人審核，20萬以上的非常規性支出就不能由單位負責人一個人說了算，必須上領導辦公會集體決策了。

內控建設后，實現單位領導從日常事務處理向重點事項管控轉變。分級授權示例如圖4所示。

圖2 內控制度建設框架示例

圖3 公務接待費分類管理示例

圖4 分級授權示例

3.2 加強組織保障，明確內控建設職責

內控制度建設初期，成立領導小組[5]、工作小組和監督小組，確保內控建設“決策”、“執行”、“監督”三權分離。前期以多種形式加強宣傳和動員，要求所有工作人員對于內部控制制度的相關規范和條例進行學習，營造一個良好的內部控制環境。

明確各個部門、各級人員在內控制度建設中的職責詳細的分工，全員參與，內控才能真正落地。

建立和完善培訓機制、會議協調機制、溝通反饋機制、專題問題解決機制、工作考核機制等統籌協調做好內控制度建設工作，保證單位內部控制建設工作正常開展。

3.3 借助外腦，協助單位內控建設

專業的事，交給專業的人干。成都市財政局、審計局聯合印發的《成都市全面推進行政事業單位內部控制建設實施方案》(成財會〔2017〕15號)明確“行政事業單位在建立內控制度中，在發揮單位主體作用同時，借助社會專業機構和專家學者的研究成果，聘請具有行政事業單位內控咨詢經歷的高水平咨詢機構和專家指導單位內部控制建設和實施，推動行政事業內控建設更加科學、高效。”

3.4 強化內外監督機制，完善單位內部控制體系

建議在財務部門和其他管理部門以外單獨設立內部審計部門、配備內審人員并確保其擁有較強的獨立性，切實開展內部審計工作，使之不再流于形式。可以借鑒紀委體制機制改革的要求，由紀檢監察部門實施，這樣相對來講具有一定的獨立性。要建立嚴格的檢查問責機制，對內部控制干部職工違規行為進行責任追究。[6-8]

加強對財政、審計以及內部檢查的整改意見的跟蹤落實工作，真正實現通過檢查發現問題，得到及時糾正[9]，促進單位建立和完善內部控制制度，并得到有效實施。要充分應用現代化信息技術手段，加快推進內控信息化進程。

注釋：

①② 習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上的重要講話。