“山長制”能否“山長治”

◎王 麗 王姿予

對于秦嶺的保護，不論從法令、機制，還是專項整治工作，陜西近年來的動作堪稱“快準狠”?！吧介L制”的出臺，更是將“法”落實到了“人”

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近日，西安市主要領導要求，要全面落實習近平總書記關于秦嶺生態保護系列重要指示批示和講話精神，堅定踐行“兩山”理論，探索建立“山長制”工作模式，擔當秦嶺保護的重大政治責任，打造美麗中國的西安秦嶺樣板。

繼“河長制”之后，這是陜西對“青山綠水”畫卷的又一筆濃墨重彩的描摹。從《陜西秦嶺生態環境保護綱要》到《陜西省秦嶺生態環境保護條例》，對于秦嶺的保護，不論從法令、機制，還是專項整治工作，陜西近年來的動作堪稱“快準狠”。“山長制”的出臺，更是將“法”落實到了“人”。

秦嶺陜西段全長500公里，面積5.8萬平方公里，占全省面積的28%。區域涉及西安、寶雞、渭南、漢中、商洛、安康6個市的38個區縣，被稱為陜西的“父親山”。但不可否認的是，非法采石、違規旅游開發、垃圾污染等頑疾常常反復。在三令五申之下，仍有人在利益驅使之下頂風作案。那么，“山長制”又該如何讓秦嶺“山長治”呢？

秦嶺的“并發癥”

靠山吃山，但人的貪欲，可以“吃”掉秦嶺。

先是被中央第六環境保護督察組反饋：在陜西秦嶺，采礦采石破壞生態情況突出，根據2016年衛星遙感監測數據分析情況，區域270多處礦山開采點中，60%以上存在違法違規問題，生態破壞面積達到3500多公頃；后是在落實中央環保督察組整改要求，陜西省發改委、環保廳、國土廳聯合進行的秦嶺生態環境保護專項監管執法檢查中發現，部分區縣能夠按照要求及時整改，而部分涉事企業的生態修復情況卻并不樂觀。

“近年來，采石嚴重威脅著秦嶺生態環境，特別是華縣大敷峪、華陰方山峪、蒲城西潘村、眉縣桃園溝、太白鸚鴿鎮等地的掠奪式開采，造成山體滿目瘡痍，植被銳減。有的山體被削掉一半，有的整條溝一片狼藉，生態環境遭到毀滅性破壞。一些企業在被整治關停后，不顧禁令繼續偷采。”這是檢查報告中對于非法開采問題的一段陳述。

頂風作案頻發，這其中自然有不法企業的逐利，更令人痛心的是，去采石廠打工成為秦嶺北麓一些貧困地區村民的主要收入來源，而這樣的群體一度多達幾十萬人。與此“并發”的，還有亂排亂放和亂砍亂伐；一些人口集中區域、農家樂、旅游景點污水直排、垃圾亂倒等現象嚴重。

2015年8月3日17時15分，西安市長安區王莽街道小峪河村突發山洪，9人遇難，最小的僅9歲。隨后，《陜西省旅游條例(修訂草案修改稿)》明確指出，鄉村旅游經營者不得在河道、峪溝以及山體滑坡、泥石流、洪水等自然災害易發的危險地帶開展旅游經營活動。

如今，河道邊拉上了鐵絲網，不能再搭建，在部分關停的農家樂舊址上，也規劃出了專門的燒烤空地。然而，沿路而上，依然有一些游客扒開圍擋的鐵網，開啟“躺石+戲水”模式，對巡邏員勸阻視若無睹。

人身安全外，給秦嶺遺留的垃圾也不少。一家農家樂店主說，夏季的周末假期，進山游玩的游客非常多，像啤酒瓶、菜渣、骨頭等垃圾丟得到處都是。“我們也會勸阻，但是許多游客也都是表面上答應，還是會把垃圾隨手就丟在景區里?！?/p>

今年西安又進一步出臺《西安市秦嶺生態保護區農家樂管理辦法》，明確禁止開發區、生態敏感區、生態脆弱區和地質災害隱患點威脅區域內的一切建設和經營活動，并對排污和垃圾處理做了嚴格規定。

法盾堅硬，卻難保有人不“暗放利箭”，正如諸多“秦嶺頑疾”的反復發作，并非沒有“處方”。那么，秦嶺問題的癥結在哪里？

主體“掰手腕”

老徐曾經做過秦嶺的巡邏工作?！半m然每天都跑，但不太能管得住。之前巡邏游客下河道的時候，你在這邊檢查，他們在那邊，你跑那邊，他們又回到這邊。打游擊戰呢！你說了，也不聽。沒有多少約束力。至于開采的，你更管不了?！?/p>

小C從事環保工作，他透露，“秦嶺保護不是牽涉一個部門的事情。一個違法的企業，你想管，但他給這個打了招呼，給那個打了招呼。這中間牽涉太多部門，而且很多是上級的，比較難做。得有說了算的拿事兒的人來負責?！?/p>

村民李某：“你說非法開采，你把他弄走，村上人去哪里上班呢？保護是該保護，但先解決吃飯的問題吧，好不容易謀個活計是不？”

這恰恰點出了秦嶺保護問題的幾個關鍵點：執法力度、主要責任人和發展問題。

其實，秦嶺保護工作不力，對于相關責任人的問責，陜西從不手軟。截至2017年底，在嚴查破壞秦嶺違規違紀問題中，共約談1005人次，341人被追責，形成案卷139冊，追責部門涉及國土、林業、秦嶺辦、規劃、環保、建委等多個部門和西安市長安區、鄠邑區、周至縣等多個縣區。

但居住在秦嶺北麓附近的村民卻道出了這樣一個現象，甚至村民李某還總結了“套路”：“比如最近媒體報道說農家樂出事了，垃圾、排污等問題，前兩年不是還出大亂子了嗎？風來了，肯定要整治。這個時候是要關停一些的。但過陣子，又說要發展旅游，要搞農家樂，又換個樣子換個地頭，重新搞?？兆樱@還是有得鉆。”

對此，我們聽到了來自具體從事保護工作人員和專家的幾種聲音。

“秦嶺生態保護應該是個整體工程、系統工程。如果多頭管，多頭又都不管了。甚至有各自的屬地，分屬不同地方和部門。執法主體不明，責任就難以落實，遇到一些需要有人牽頭、綜合協調、齊抓共管的棘手問題時，部門之間推諉扯皮，也特別容易失去監管，讓破壞秦嶺的人鉆制度空子?！?/p>

“頭痛醫頭，腳痛醫腳，是不容易出長效的。法令還是要由具體的人來執行，不能再條塊分割了。那種‘運動戰’行不通?！?/p>

“我們也很無力，一些礦山關閉后生態環境恢復治理進展較慢，因礦業權退出后遺留的補償問題尚未解決，我們不僅要追著原來的企業來恢復生態，也面臨著一定的訴訟和信訪壓力?！币晃坏胤秸賳T說。

而更深層次的問題，還在于地方的GDP考核?！耙恍┕讽椖俊⒀厣教厣℃偂⑧l村旅游項目用地未批先建，可好幾個部門都管不住，為啥？能帶來效益，能給當地納稅呀！“一把手”不發話，那你很難管。特別是縣級政府，就是縣上的利益與全局利益，行政干擾與執法監督掰手腕呢！”沿山縣區差別化的GDP考核制度和生態補償機制尚未健全，部門存在職能交叉，不利于自然資源區域統籌、整體保護。

那么，如何讓“掰手腕”變“組合拳”？讓事后處罰變事前責任和執行力度？

“法”+“人”的處方

責任人，執行力，全局，機制，政績觀。這是秦嶺保護的5個關鍵。

在“河長制”“所長制”有明顯收效之后，西安開始籌備針對秦嶺保護工作的“山長制”：以秦嶺保護網格化管理為基礎，建立由市級四大班子領導擔任一級“山長”，沿山6區縣有關領導擔任二級“山長”，按照轄區48個峪口劃分責任區域，完善自上而下的管理體系，把每一座山、每一個峪口全方位管起來。

其實，早在今年3月，《西安市落實補齊生態環境短板“1+6”組合方案》發布，就提出了《加強秦嶺北麓(西安段)生態環境保護專項實施方案》。2018年，全面實現秦嶺生態環境無重大破壞問題；2020年，秦嶺生態保護區民生、旅游、監管及配套基礎設施建設基本完善；2025年，秦嶺北麓文化生態旅游帶基本建成，礦山地質環境治理全面完成，生態功能恢復基本到位。而達成這一目標的關鍵之一在于“事有人抓、人有人管、抓能抓實、管能管嚴”?！吧介L制”是新處方，更是長效機制的探索和保護條例的“責任化”。

目前，藍田縣已經在西安市率先組建縣、鎮、村三級“山長制”管理體系，同時以每座山為單元織密織細網格，突破鎮村行政區劃，明確四至，明確山名，明確山長，夯實責任，并通過設立社會監督公示牌，實行掛牌工作，掛牌監督。值得一提的是，各鎮街則統籌整合河湖長、路長、治污減霾網格長、秦嶺保護網格長職責與山長合署辦公，為聯合治理創造更多條件。將護林、巡河、查路、增綠、治臟、安全生產、“五亂”整治統籌管理，實行多管齊下、多策并舉，確保轄區內秦嶺環境保護工作(山長制)多元發力、齊抓共管、取得實效。

2018年是秦嶺北麓生態環境保護的關鍵點。西安此前就提出過“北跨、南控、西進、東拓、中優”十字方針和“三軸三帶三廊一通道多中心多組團”的規劃。而其中的“南控”是無法也無須避開秦嶺的：如何在開發中保護，在治理中發展，讓它成為大西安的“綠色增長極”，早已不是簡單的環保問題，牽涉的還有城市骨架、經濟增長方式、新的人民需求等重大時代課題。

可以說，秦嶺北麓的保護，直接關系到“南控”的成敗。

專家認為，“山長制”可以起到三個作用：第一，理順了管理機制，從上而下，更能確保執行力，防止出現部門打架、扯皮推諉。由主要領導負責，更有力地斬斷利益鏈，“掰手腕”現象可以有效減少。第二，整合資源，把山、林、路等管理板塊整合起來，無縫對接，能管得更扎實和全面多效，減少“哪兒痛再醫哪兒”的機械管理。第三，能更好從全局出發，在管理中尋找發展的契機，便于找到保護和發展并舉的資源。

同時，專家也指出，“山長制”的實效關鍵在于考核，需要出臺相應的考核細則與運行機制。“是山長說了算，還是廠長說了算，也需要政績觀的扭轉。這是關鍵之關鍵?！?/p>