散議社保扶貧
——四省六市調研觀感

今年春夏之交，中國社會保險學會圍繞社保扶貧工作，組織了系列專題調研，先后赴河北滄州、云南昭通和曲靖、山東菏澤、陜西商洛和安康6地市及其所轄十幾個縣區，走鄉進村，考察平臺，入戶探訪，詳細了解社保扶貧政策執行、管理服務、資金安排、社會反響和基層建議。社保公參與了調研全過程，收獲頗豐，感受良多。

最深切的感觸是，按照中央統一部署，經過幾年勠力奮戰，我國精準扶貧攻堅戰成效顯著，農村貧困發生率大大降低，貧困深度有所減輕。如山東省農村人口貧困發生率從7.2%下降到0.3%以下，其中菏澤市建檔立卡貧困人口從70多萬人減少到8萬余人。河北滄州農村貧困人口從近18萬人減少到5萬人。云南省已脫貧115萬人，今年繼續脫貧145萬人。商洛和安康是陜西省的重點貧困地區，計劃明年基本完成幾十萬人的脫貧任務。如果把這些縱向變化的數據放到國際背景中作橫向比較，更容易看清楚其意義。不久前國際勞工組織(ILO)發布《2018全球勞動力就業趨勢報告》稱：“2017年，極度貧困狀況廣泛存在，涉及到發展中國家和新興國家超過3億勞動力。發展中國家扶貧工作進展太過緩慢，全球勞動力市場在減少勞動者貧困問題上所做努力甚少。”“廣泛存在”“太過緩慢”“所做努力甚少”，這3個評價用語相當嚴厲和痛切，可見全球減貧形勢堪憂。該《報告》展示的亞太地區數據是：“2017年勞動力人口中有23.4%處于極度貧困或中度貧困，而東亞地區極度和中度貧困人口比例分別為3%和6%左右。”同處一域，差距竟如此之大！可以認為，在全球減貧乏力的背景下，我國大力實施的扶貧攻堅計劃成效卓然，直接促成東亞地區貧困率比整個亞太地區低一個數量級，為世界減貧作出突出貢獻。這不能不說是我們集中力量辦大事制度優勢的又一例證。

另一個感受是，在我國精準扶貧工作中，社保政策的普及、落實和創新發揮了重要作用。通過對6地市的系列調研，社保公發現有4個高度集中的作用點、著力點，大體反映了各地社保助力扶貧的共性做法：

一是在全面實施全民參保計劃中，把“卡戶”（地方對農村建檔立卡貧困戶的簡稱）作為優先和重點對象。前幾年建立的新農保和城鄉居民醫保奠定了基本社會保險全民覆蓋的制度基礎，使“卡戶”能夠同其他群體一樣按時足額領取基本養老金和享受基本醫保待遇。兩大制度中規定的政府出資為困難群體代繳部分或全部社保費的政策，在許多地區的扶貧工作中明確為：對“卡戶”參加城鄉居保的，按國家規定的最低繳費標準由政府予以部分或全部代繳；參加基本醫保的，按個人應繳費的一定比例予以補貼，并在脫貧后繼續補貼一段時間（即脫貧不脫政策），防止再度因病致貧。這些政策發力精準，切合實際，達到了不讓一人因為經濟困難而被排斥在社保制度之外的預期。前引ILO報告列舉發展中國家和新興國家的數字說：“處于退休年齡的人口中接近1/3沒有養老金，而在有養老金的人中有52%無法獲得足額支付。在達到法律規定的領取養老金年齡的老年人中，只有51.5%的人拿到了養老金；在去除中國后，這一比例更是下降到45.6%。”數字反映了事實——我國基本養老保險制度的普及將非發達國家的養老金足額支付率提升近6個百分點！難怪2016年國際社會保障協會將杰出貢獻獎授予我國政府。

二是針對“卡戶”的經濟狀況，適度提高基本醫保待遇。普遍的辦法是適當降低起付線，對特別貧困者甚至取消基層就醫起付線；適當提高醫保基金支付比例，通常提高5—10個百分點；抬高封頂線，有的地區實行“卡戶”自付費用不超過當地農村家庭人均收入的5%或10%的標準。這些政策對那些因病致貧的“卡戶”尤其管用，明顯減輕了醫療費用負擔，使許多原本準備放棄治療的病患家庭重獲希望。社保公走訪的幾個大病“卡戶”無不對此額手稱慶，千恩萬謝。

三是多層次保障相互銜接，為“卡戶”提供“一站式”醫保結算。各地都將基本醫保、大病保險、醫療救助連為一體，統一結算，市、縣、鄉醫療機構大都設有“一站式”結算窗口，“三重保障制度”層層依規支付，“卡戶”只需支付少量自付費用，賬目清晰，群眾滿意；有的地區政府還在此基礎上推動多種資金來源的社會慈善，形成“四重醫保”。

四是部門聯動，精準識別，政策對接。在扶貧攻堅中，各地人社部門牢牢抓住“精準”二字，與扶貧、衛生、民政等部門主動對接，一方面確認、標識出參保群體中的貧困人口以便精準施策，一方面也利用社保大數據全面、動態的優勢協助有關部門甄別“卡戶”，初步實現了重要民生信息跨部門共享共用的機制，為今后更大范圍的應用奠定了基礎。

再一點感想是，精準扶貧攻堅戰正處于關鍵階段，社保扶貧依然任重道遠，須再接再厲。圍繞2020年目標，有關部門正在制訂“社保扶貧三年行動方案”，十分必要和及時。在總結地方成熟經驗并提升為全國普遍性政策措施的同時，要發現和重視暴露出或潛藏著的新矛盾、新問題，比如“硬骨頭”問題——剩下的貧困人、戶、村脫貧難度更大，可持續問題——一些地區扶貧財力漸顯拮據；“脫貧難”問題——有些“卡戶”不愿放棄扶貧優惠政策等，都需有針對性舉措。就總體而言，進一步推進社保扶貧工作，有3點需要特別關注：

其一，堅持保基本的原則。國際社會將基本社會保障的主要功能定位為減少和防止貧困發生。從我國國情和現階段發展實際出發，社保扶貧更應遵循中央強調的盡力而為、量力而行方針，既要對“卡戶”適當傾斜，又不可吊高胃口。有的地方對“卡戶”的保障標準偏高，形成與收入水平相似群體的“斷崖效應”，引發抱怨和攀比；有的地區對“卡戶”患病就醫實行不掛號、不排隊優先就診，甚至安排專門病床，超出了經濟援助的邊界，引起其他患者的不滿，也容易導致小病大養。這些偏向是應當避免的。老祖宗早就告誡我們“過猶不及”的道理。社保扶貧要精準，不僅體現在對象準確，也體現在扶助“度”的恰當，這樣才能更好體現“雪中送炭”，才能有持續的保障能力，也才能維護平衡和諧的社會關系。

其二，堅持扶貧與扶志、扶智相結合。在系列調研中，社保公看到許多人社部門通過組織“卡戶”進城務工、技能培訓從而實現脫貧，有些人脫貧后又返鄉創業帶動鄉親共同致富，事跡生動感人。山東菏澤在貧困村興建“扶貧車間”，把外部市場需求與本地貧困勞動力供給連接起來，是一個成功范例，有普遍推廣價值。但也發現，有的貧困戶有幾個青壯年子女都留守山村、不愿外出，僅靠零散微薄收入度日。這恐怕需要加強宣傳教育工作，把積極就業政策、積極的社會保障理念傳遞給群眾，對沒有任何“自有資源”的貧困人員當然要實行“兜底”保障，而對有勞動能力的“卡戶”主要應通過轉變觀念、疏通渠道、提升技能，鼓勵和幫助他們及早脫貧，而不是長期依靠“優惠政策”。

其三，研究社保扶貧的長期穩定政策。減貧、防貧是一項長期的事業。對我國現階段社保扶貧工作來說，有3個點敏感且關鍵：一是2020年的時間節點。在全力實現脫貧攻堅戰階段性目標后，下一步的扶貧目標是什么？特別是因病致貧返貧現象仍將長期存在，有何政策？已脫貧和未脫貧的群眾都很關注，基層政府也希望預作準備。二是標準浮動點。隨著經濟社會發展，我國目前確定的人均年收入3000元左右的絕對貧困線也會逐步提高。如果按照家庭人均日收入或消費1.9美元的國際標準，未來將有多少“新貧困群體”納入，如何施策？三是政策緩沖點。現在對脫貧人員實行幾年內“脫貧不脫政策”的措施是必要的，但終究不可能“兜底”終生。而“脫政策”也將是一個循序漸進的過程，需要精心設計，穩步實施。這些問題，既是百姓關切，也涉及政策平衡和財力投入，都需要及早著手研究謀劃，作出頂層設計，以期做到現行政策與長期穩定制度的有機銜接。

此外，隨著社保扶貧工作的深入，有必要適時對扶貧效果進行科學評估。評估指標可分為直接性效果和間接性效果兩大類。前者如通過養老金支付和待遇調整，切實提高了“卡戶”的生活水平，幫其脫離了貧困；后者如醫保扶貧政策介入后，通過減輕“卡戶”的就醫費用負擔而阻止或減少了因病致貧返貧現象，發揮了防患于未然的作用。有規劃、有部署、有措施、有評估，有利于更好做到社保精準扶貧、明白扶貧。