粵港澳大灣區建設與區域財稅政策協調

●林 江

林江，現任中山大學嶺南學院經濟學系教授、博士生導師；中山大學自貿區綜合研究院副院長；中山大學港澳珠江三角洲研究中心副主任。曾任嶺南學院金融系教授、中山大學港澳研究所所長、港澳研究中心副主任；曾由中山大學借調香港招商局集團工作，先后任研究部研究員、金融中心副總經理、金融事業部副總經理、集團下屬上市企業、銀行和保險公司的執行董事，香港中國企業協會咨詢服務部副主任等職務。兼任中國財政學會理事、全國臺灣研究會理事、教育部高等學校財政學類專業教學指導委員會委員、海峽兩岸關系研究中心兼職研究員、廣東省財政學會副會長、廣東省國際稅收研究會副會長、廣東政府采購協會顧問、廣東省稅務學會理事兼學術委員、廣州市財政專家咨詢委員會專家委員、廣州市人大預算委員會專家等職。

林江在財政理論與政策、區域經濟與金融、風險投資領域有多年的研究經驗，在國內著名學術期刊上發表文章數十篇。發表論文的學術期刊包括《財政研究》《稅務研究》《世界經濟》《財貿經濟》《學術研究》《國際金融研究》。他還出版了《財政學》《稅收學》《港元穩定機制研究》《風險投資》等學術專著和教材。曾承擔國家社會科學基金、教育部人文社會科學重點研究基地重大科研項目、科技部和農業部的重點研究課題以及廣東省政府以及多個地方政府和企業委托研究課題。近年來應邀赴美國、意大利、澳大利亞、日本、香港、臺灣、澳門等國家和地區進行學術訪問、講學或參加學術會議。

林江致力于為政府和企業提供研究和咨詢服務，受聘為多個地方政府的顧問、特約研究員以及多個企業的董事、獨立董事、顧問職務；曾獲“2010年度東莞十大經濟人物”稱號。

林江經常接受境內外主流媒體的采訪，就中國的財稅體制改革、區域經濟和金融發展、產業升級和企業轉型等問題發表看法，這些媒體包括：中央電視臺、鳳凰衛視、無線電視、亞洲電視、有線電視、澳亞衛視、廣東電視臺、廣州電視臺、廣東電臺、廣州電臺、新華通訊社、中國新聞社、南方日報、羊城晚報、廣州日報、香港文匯報、香港大公報、美國紐約時報、英國金融時報、日本經濟新聞、加拿大環球郵報等。

一、建設粵港澳大灣區的背景

目前正在規劃當中的粵港澳大灣區，由珠三角的九個城市和港澳兩個特別行政區組成。我們需要回答的問題是：（1）為什么要建設粵港澳大灣區？（2）如何建設粵港澳大灣區？（3）為了推動粵港澳大灣區的建設，我們需要做些什么？特別是從區域財稅政策協調的角度著手，可以對灣區建設產生何種積極的作用？

自從1978年改革開放以來，我們就擁有了各種各樣的特殊區域，例如，經濟特區、國家開放區、經濟技術開發區、出口加工區、保稅區、國家新區、自由貿易試驗區，等等，如果說上述特殊區域所體現的是改革開放四十年以來我國著力于通過特殊政策，例如特別的稅收優惠政策以達到招商引資、擴大出口的目的，現在我們要建設的大灣區，就不是以一般意義上的招商引資為目的了，而是要招先進制造業和現代服務業的外商投資，從而實現《中國制造2025》目標里所提到的，要花三個十年的時間實現從中國制造到中國智造，再到中國創造的飛躍。這個目標，并非關起門，自己做自己的先進制造就可以實現，而是要在開放的條件下通過外資與內資的互動才得以實現。而粵港澳大灣區從誕生之日起，就肩負廣東實現全面開放新格局，并引領全國發展的重要使命。具體而言，粵港澳大灣區從定位上說，就是通過深化供給側結構性改革實現深化對內開放，同時，通過推動一帶一路，特別是海上絲綢之路的建設以擴大對外開放，并把對內開放和對外開放兩種資源對接起來，成為兩種開放資源的載體，以廣東自由貿易試驗區為抓手，形成對高端外資和高端內資具有強大吸引力的對標國際的營商環境。

粵港澳大灣區所在的九市兩區與國際著名灣區的地理特征非常相似，包括擁有漫長的海岸線，加上擁有香港、深圳、廣州三個世界級大港口，地域面積5.6萬平方公里，常住人口6800萬。而且在2016年，盡管灣區占全國的土地面積不足1%，人口數量不足全國的5%，卻創造了全國經濟總量13%的經濟奇跡。近年來，粵港澳大灣區內的基礎設施建設一日千里，高鐵網、地鐵網和輕軌網三網合一的時代即將來臨，灣區內一小時生活圈正在加速形成；更重要的是，近年來，粵港澳大灣區已經集聚了具相當規模的高新技術產業和企業，主要受益于深圳作為我國最重要的科技創新中心的地位。自2005年以來，深圳大力發展風險投資行業，誕生了一大批以深圳創新資本投資有限公司為代表的以市場運作為導向的風險投資機構和基金。風險投資在美國的投資邏輯是，投資10個企業，9個失敗，一個成功，這一個成功的企業為風險投資者帶來的收益不僅可以彌補上述9個失敗的投資項目所涉及的金錢，而且還有錢賺，而在我國，由于政府部門的強勢引導，包括財政局、科技局、發改局在內的地方政府部門對眾多科技項目已經進行了充分的篩選，從而讓風險投資成功的概率增加到30-40%，因此吸引了國際和國內一大批以IDG國際數據集團、紅杉資本等為代表的風險投資機構和基金進入中國風險投資市場。而由于深圳市政府敢于以職業經理人而不是政府官員運作風險投資，故讓深圳通過風險投資成功投資了包括騰訊、大疆無人機在內的一批科技創新項目，奠定了深圳作為中國最具創新能力城市的基礎。從而為粵港澳大灣區打造廣深科技創新走廊，建設中國硅谷形成了良好的市場環境。此外，粵港澳大灣區內還聚集了六個國家級高新園區、兩個國家新區以及南沙、前海、橫琴三個自貿片區，三十多所擁有研究生培養資格的高等院校和科研機構。在全國全面實施創新驅動發展戰略的背景下，制定粵港澳大灣區發展規劃，不僅僅是廣東繼續引領我國開放和改革下一個四十年的重要契機，也是在我國經濟進入新常態的情況下，把我國現有的區域經濟和產業資源對接起來，有效應對全球產業轉型升級的新挑戰，對保持我國經濟的可持續增長態勢意義深遠。香港回歸祖國21年來，盡管經濟增長依然保持相對穩定的態勢，但是如何按照十九大報告的精神融入國家發展大局，是擺在香港面前的重大課題。在新時代，國家希望香港在一帶一路，特別是拓展海上絲綢之路問題上能夠助國家一臂之力，發揮香港作為國際著名的自由港，長期與歐美市場經貿聯系密切，同時也與東南亞國家有著頻繁的經濟交往的傳統優勢；澳門在回歸祖國19年以后，也需要通過與內地的融合發展以實現澳門產業的適度多元化目標，同時，國家也重視澳門中小企業的升級，并希望進一步發揮其與葡萄牙以及葡語、拉丁語國家經貿往來密切的優勢。事實上，澳門既是世界級休閑旅游中心，也是中國與葡語和拉丁語國家的商貿合作平臺。

總之，粵港澳大灣區的建設肩負國家拓展海上絲綢之路的重要使命，而在珠三角地區，在粵港澳經貿投資關系已經取得良好進展的前提下，結合港珠澳大橋、深中通道即將落成通車，灣區成為一個可以媲美紐約灣區、舊金山灣區的世界級城市群而迅速崛起應該沒有任何的懸念。

二、推進粵港澳大灣區規劃實施的具體思路

從全國的視角出發，當前中央政府最重要的兩項工作，一是推進“一帶一路”國家戰略的穩步實施，二是深化供給側結構性改革，而建設粵港澳大灣區，并通過三地按部就班構建開放型經濟新體制，就是致力于把“一帶一路”戰略與供給側結構性改革融為一體。事實上，供給側結構性改革的核心在于增加有效供給，而作為全國民營企業最集中的省份，廣東通過攜手香港，擴大對外開放，讓民營企業有更多的“走出去”的機會，正是為民營企業提供了增加有效供給、提升企業效能的難得契機；與此同時，作為全國對外開放度最高的區域，粵港澳三地對于國際先進制造業和現代服務業的吸引力應該是最大的，加上與國際接軌的營商環境的不斷完善，會吸引越來越多的民營企業與國際先進制造商和現代服務業的提供商加強合作，并且與科技創新資源融合與互動，打造中國版的“硅谷”。須知單憑廣東的任何一個城市甚至港、澳兩個特區怎樣單打獨斗，都無法實現中國的“硅谷夢”，只有粵港澳三地聯手發力才有機會得以實現，這正是三地共建開放型經濟新體制的著力點。

當然，粵港澳大灣區要在一國兩制的前提下實現粵港澳三地的融合發展，會有三種可能：一是社會主義制度下的珠三角九個城市無論是城市管理還是金融服務和其他現代服務業的發展水平通過與港澳的融合迅速得以提升，而港澳地區也在與珠三角的九個城市融合過程中充分學習、借鑒和吸收了包括深圳在內的科技創新的經驗和模式，從而也實現發展動力的質的提升；二是珠三角九個城市的現代服務業水平得以提升，而港澳的競爭力卻有所下降；三是珠三角九個城市的城市管理和現代服務業水平并沒有多少長進，而港澳的城市競爭力和產業競爭力則大幅度下降。三種可能同時存在，我們當然希望粵港澳大灣區融合發展的最終結果是實現上述第一種可能。

為了實現上述構建開放型經濟新體制的目標，筆者認為粵港澳三地政府應該共同合作，實施有效政策以盡快為粵港澳三地的融合發展營造良好的環境。如果我們把珠三角九市與港澳的融合視為是婚姻關系的你中有我我中有你，目前粵港澳的經貿關系盡管密切，但是依然屬于彼此“相識”的層面，還是沒有達到談婚論嫁的程度。要讓粵港澳三地加深了解，最佳的路徑是粵港澳三地聯手拓展海上絲綢之路的市場，在此過程中既為三地帶來無限商機，也在彼此合作過程中加深了解，從而為不久將來的三地“婚姻”奠定良好的基礎。

事實上，我們完全可以利用廣東經濟外向程度高的優勢，也發揮香港把內地產業資源和經濟資源進行有效的國際化配置的優勢，盡快聚集一批有影響力的先進制造業項目，包括人工智能、生物醫藥、大數據、云計算、虛擬現實，等等。當廣東的先進制造業項目集聚到了一定的規模時，廣東在國際化分工體系之中就不再只是以加工制造業的面目出現，這就是中央領導人所期待的廣東在建立現代經濟體系、實現經濟高質量發展走在全國前列的要義所在，而廣東的企業家在與國際產業界同行的討價還價之中就能夠處于更加有利的位置，從而讓廣東在國際化產業分工體系之中的地位得以進一步提升。其次，在區塊鏈技術的背景下，粵港澳三地既擁有作為研發中心和人才中心的廣州，也擁有作為制造業中心和物流中心的東莞和佛山，更擁有最具有硅谷氣質的深圳，加上作為國際金融中心和著名國際城市的香港；既擁有以東莞的1.3萬億民間存款為投資人代表的富裕階層人士，也擁有相當數量的敢于嘗新的新型消費者，并與具創新意識的中介服務業人才進行充分互動，完全有條件打造中國最具創新能力，媲美舊金山灣區的中國硅谷。

誠然，要讓粵港澳大灣區真正實現你中有我、我中有你的融合目標，必須實現灣區的機制體制的重大創新。大家知道，無論是舊金山灣區、紐約灣區還是東京灣區，實行的是一國一制，而粵港澳大灣區實行的則是一國兩制。從理論上說，在一國一制下實現區域融合發展的難度要小于在一國兩制下實現區域融合發展，換言之，粵港澳大灣區要趕上上述國際著名灣區，要具有和付出比國際著名灣區更多的智慧和努力。在制度創新層面，如何打好兩張“九加二”牌顯得非常重要。

事實上，廣東正面臨著兩個“九加二”的重大機遇：一是泛珠三角的九省（區）加港澳兩個特別行政區，另一個則是珠三角的九個城市加港澳兩個特別行政區，即粵港澳大灣區。前者代表的是以對外開放盤活龐大的內需市場，而后者代表的則是通過進一步擴大開放、對標國際規則，在新常態下提升珠三角城市群的對外開放的水平。在筆者看來，兩個“九加二”相輔相成、相得益彰，廣東經濟發展將如魚得水，這是在當前錯綜復雜的國際形勢下廣東所面臨的難得的發展機遇，這種機遇將讓廣東在世界范圍內對國際投資者的吸引力快速上升，從而也讓廣東乃至全國在國際化產業分工體系中的話語權得以進一步提升；還有，加快廣東自貿區的制度創新步伐，讓經濟特區、經濟技術開發區、國家新區、保稅區、高新區等特殊區域實現政策疊加和聯動發展，從而在經濟新常態下加快創新驅動發展態勢盡快形成，由于上述特殊區域既有以對外開放作為引擎的自貿區、經濟特區，也有以深化改革作為重點的經濟技術開發區和國家新區，相關政策的疊加并發揮應有的效應將在短期內有助于提升廣東乃至全國在國際產業分工體系中的地位。最后，進一步發揮香港作為國際城市和國際金融中心的優勢和作用也是非常關鍵的，實際上，廣東與香港充分對接，是內地市場與國際市場充分對接的縮影，也是香港經濟走向多元化，提升核心競爭力的必由之路。

三、粵港澳大灣區建設與財稅政策協調的關系

在粵港澳大灣區的建設過程中，粵港澳三地政府無可避免要提供區域性公共產品，包括高效的設施互聯互通，以推動灣區與國際合作往縱深方向發展，并形成新理念和新模式。大灣區區域公共產品的供給應該采取開放包容的區域合作方式，由域內的粵港澳三地的政府和市場聯合供給。一方面，區域公共產品的特殊性具體表現在其作用對象是跨區域外部性的公共問題，受益范圍是跨越區域、人群和世代，供給主體也是多元化的，這導致了“搭便車”問題更為嚴重，資金缺口巨大且協調籌集難度高；另一方面，區域內珠三角九個城市與港澳兩個特別行政區的經濟發展水平差異較大，政治制度、法律制度等方面存在較大差異，加上當前國際和地區形勢和地緣局勢復雜，經濟和金融風險較大，這些現實問題導致粵港澳大灣區區域公共產品供給的融資可能不足。目前粵港澳三地政府在地區公共產品，包括基礎設施建設的融資上所作的努力仍然是杯水車薪的，在一帶一路的國家戰略下，如果三地政府希望通過PPP模式等創新融資機制吸引更多的民間資金進入包括三地基礎設施建設在內的地區公共產品的供給領域，則需要鼓勵粵港澳三地的企業聯手 “走出去”，同時區域合作單憑市場的作用也是難以實現區域公共產品的有效供給的，因此需要粵港澳三地政府以稅收政策作為重要抓手發揮支持和協調作用。粵港澳大灣區建設涉及領域廣泛，既有三地攜手推動大眾創業、萬眾創新，通過建設廣深科技走廊以打造中國“硅谷”，也涉及跨境提供公共產品，涉及一國兩制下粵港澳三地不同的政治、經濟和法律體制，在基礎設施的融資上面臨一定的不確定性，需要三地在財稅政策的協調上發揮更加顯著的作用。此外，粵港澳大灣區建設過程中，也存在三地的稅負不同的情況，例如港澳地區的稅收負擔較低，廣東地區的稅負相對較重；三地的稅收結構不一，廣東地區的稅收來源主要是間接稅，香港地區的稅收來源主要是直接稅；廣東地區要征收消費稅，香港地區則無需征收消費稅等；經濟、金融、法律和稅收制度的差異導致粵港澳三地要進行稅收制度的協同會變得相當困難。所以單靠簡單的稅收政策組合是難以應對粵港澳大灣區建設的復雜形勢需要的，這就要求三地的稅收政策形成一個系統的支持體系，發揮“1+1+1＞3”的協同作用?；浉郯拇鬄硡^區域公共產品的有效供給需要的是在一國兩制下的三地形成稅收政策的支持體系，注重區域之間的稅收政策的協調與合作，使得包含粵港澳三地在內的各個地區成為稅收政策相互聯系、相互作用、發揮特定功能的有序整體。

為此，粵港澳三地需要通過協商，制定與大灣區建設相配套的比較完整的稅收政策體系，以充分調動社會資本的積極性。具體而言，實現粵港澳大灣區的區域公共產品的有效供給與推進區域合作和一體化進程是相互促進的過程，其首要解決的問題是融資不足。根據報道，港珠澳大橋建設規劃初期，有關部門曾經考慮通過粵港澳三地的民間融資來解決大橋建設的資金渠道問題，可是由于作為公共產品的港珠澳大橋的客流量、貨運量難以準確估算，加上三地之中的哪一個地區在大橋建設中的得益最大，也可能是公說公有理婆說婆有理，故其“外溢性”難以確認，最終只能通過中央政府和粵港澳三地政府聯合協商之后由政府財政融資解決。但是，如果將來大灣區有更多跨區域的基礎設施項目推出，單靠政府財政融資似乎并不足夠，換言之，以政府主導的融資渠道所提供的融資規模，對于粵港澳大灣區基礎設施建設的資金缺口而言，屬于杯水車薪，難以滿足大灣區建設背景下區域公共產品實現有效供給的目標，粵港澳三地財稅政策如果還是各自為政，就很難滿足粵港澳大灣區建設的巨大資金需要。因此，在財稅政策的制定上，粵港澳三地政府應該在國家稅務總局與港澳兩個特別行政區稅務局分別簽署的避免雙重征稅協定等框架內，出臺全面系統的稅收優惠體系，加強地區之間稅收政策制定的協調與合作，增強稅務部門服務于“走出去”企業的意識，充分調動社會資本參與“一帶一路”建設的積極性，運用PPP模式以更全面的融資渠道和更有效的政府與社會資本合作即PPP等方式提供國際和區域公共產品。首先，應該建立具有引導性的全面系統的稅收優惠政策。為了鼓勵企業能夠積極響應并參與粵港澳大灣區的建設，稅收政策方面，應在與三地政府進行稅收制度與政策協調的基礎上，加大包括企業所得稅在內的稅收優惠力度。同時與國家的供給側結構性改革的政策措施對接，對高新技術產業、先進制造業和現代服務業的資產通過香港進行國際配置提供更多的稅收優惠和激勵，促進粵港澳大灣區的產業結構升級，形成我國經濟增長的新動力。其次，把大灣區作為載體，以自貿試驗區作為“抓手”，提高對“走出去”，特別是到一帶一路沿線國家開展投資的民營企業的納稅服務水平。建立專門的稅收服務機構，負責對外直接投資企業相關稅收工作，繼續深化國別投資稅收指南，為企業提供對外投資的稅收政策專題服務、納稅咨詢服務、投資風險提醒等服務，做到事前管理。同時建立公共信息服務平臺以收集和公布一帶一路沿線國家稅收制度、征管制度、執法和服務等動態情況，實現對相關企業的動態管理。再者，加強對“走出去”企業的稅收管理。建立完善的稅收報備制度，加強“走出去”企業的關聯申報管理，實現對企業的動態跟蹤；另外加大對“走出去”企業的反避稅調查，積極利用國際合作平臺對跨國逃避稅實施嚴厲打擊，深入推進稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）行動計劃，監督“走出去”企業規范經營。

要確?；浉郯拇鬄硡^的區域公共產品的供給，還應該借鑒自貿試驗區在稅收管理方面的創新經驗，提升大灣區區域公共產品有效供給的稅收激勵作用，對粵港澳大灣區的區域公共產品的供給采取開放包容的區域合作方式，即由大灣區內的相關地方政府聯合供給。事實上，實現區域公共產品有效供給需要以互利共贏的區域合作機制作為平臺。上海自貿區和廣東自貿區作為我國重點建設的新一輪改革開放試驗區，在稅收管理和政策創新方面具有先行先試的優勢，可為粵港澳大灣區內探索在新時代我國區域合作模式的背景下提供稅收制度、稅收管理模式、稅收征管服務、稅收優惠政策落實等方面的創新經驗。在稅收制度方面，關鍵的落腳點應該選擇如何充分借鑒我國港澳地區乃至歐美發達國家的稅收制度，建立稅收改革試驗示范區，以制度創新替代政策性優惠，構建以直接稅為核心的現代稅收制度；在稅收管理模式方面，建立與國際接軌的現代稅收管理體制，借鑒國際先進稅收管理經驗，引入風險管理理念，利用大數據對納稅人涉稅風險進行有效的篩選，有針對性地對納稅企業提供稅收服務，以可數據化的“管事模式”取代傳統經驗型的“管戶模式”；在稅收征管方面，建立智能化的數據庫以進行國際稅收經濟分析，從而與經濟轉型升級的整體目標相匹配，加強稅收服務的專業化、信息化和科學化，提高稅收征管效率；在稅源監控制度方面，加強跨境稅源管理，建立與完善跨境合作的國際稅收情報交換機制，并加強在國際反避稅等領域的合作。在稅收優惠政策落實方面，創新稅收優惠落實機制，稅收優惠政策落實通過稅務部門依托數據分析篩選，或自動實現，或定向向納稅人推送優惠政策提醒，取消傳統備案審批制，做到“網上填報、即時享受”，簡化辦稅程序，縮短辦稅時間。

最后，建立跨境稅收協調機制，通過構建粵港澳大灣區的財稅制度協調機制，為國家的“一帶一路”戰略下國際公共產品的有效供給構建合作機制提供經驗和借鑒。事實上，粵港澳大灣區的重要任務，就是要把一帶一路和供給側改革兩個國家戰略有機融合起來，而“一帶一路”覆蓋領域十分廣闊，跨國、跨境提供國際公共產品，需要協調沿線國家和地區之間的利益訴求?！耙粠б宦贰毖鼐€國家之間在經濟、政治、文化和制度方面都存在不同程度的差異。這導致各國家之間的財政制度、稅收制度、稅收政策、稅收負擔、稅收結構等差異在各自不同的國內或區域內環境中協同起來相當困難。如果 “一帶一路”建設缺乏跨境財政稅收協調機制，那么沿線區域將難以形成經濟貿易、資本流動、技術交流的大區域合作，“一帶一路”國際和區域公共產品也無法通過開放包容、互利共贏的區域合作形式得到有效供給。因此，需要建立跨境跨區的財政稅收協調機制，為“一帶一路”國際和區域公共產品的有效供給構建合作機制，而粵港澳大灣區如果能夠率先圍繞提供區域公共產品的問題開展財稅政策和制度的協調，就能夠在“一帶一路”層面上為提供國際和區域公共產品而構建國際間財稅協調機制，提供有益的參考和借鑒。具體而言，首先，粵港澳三地應該積極通過自貿區的制度創新機制，努力健全與“一帶一路”沿線國家的稅收協定網絡，完善稅收協定中納稅人權益保護機制，努力消除重復課稅，促進區域經貿合作。同時，稅務部門應增強跨國和跨區稅收爭議的解決力度，運用稅收協定建立健全雙邊磋商機制，開辟專門渠道以解決國際稅務糾紛，降低“走出去”企業維權失敗的風險。其次，建立規范的現代化跨境稅收管理體系。粵港澳三地的稅務管理部門應該充分利用互聯網、大數據等技術優化跨境稅源管理，強化企業和居民的納稅申報機制，運用雙邊合作機制加強跨境稅源監管，以稅源管理為切入點推動國際稅收征管合作與稅收信息交換，從源頭遏制逃稅避稅行為的發生。最后，粵港澳三地在稅收管理實踐中，應該致力于構建跨區域協調機制。Olson（1965）研究發現，在公共產品的特殊性引致的“集體行動問題”中，行為體的數量和同質性將會影響合作難易程度，換言之，行為體的數量越少，合作越容易達成并深入發展，而行為體同質性越高，共識越容易形成，合作也更加容易?？梢?，粵港澳三地應該通過灣區建設構建雙邊為主、多邊為輔的合作機制，與合作意愿較強的、發展戰略較相符的國家實現有效對接，尋找取得積極成效的典型合作項目，帶動全面的粵港澳大灣區稅收協調機制朝著縱深方向發展。