試論公共服務的協同供給機制建設

摘要：公共服務是政府基本職能之一，然而政府有限的財政投入無法實現公共服務的全覆蓋，只有充分發揮各類公共服務供給主體的協同作用，統一規劃、協同配合、優勢互補、良性互動，才能在體制機制的創新中創造更加高效的公共服務供給機制。

關鍵詞：社會治理；公共服務；協同供給機制

中圖分類號：D035

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.06.007

一、公共服務協同供給機制的基本架構

公共服務協同供給以滿足人們的需求為導向，按照公共服務提供主體的不同，可以由政府、市場、社會組織、個人在充分溝通與協調的基礎上，實現公共服務的協同供給。按照不同供給主體所掌握的資源不同，不同供給主體所提供的公共服務數量和質量各有差異，彼此之間既有競爭也相互合作，既有分工也相互補充，在統一的規則調配之下形成優勢互補、資源共享、相互配合，協同供給公共服務。新時期，在我國大力推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，我國社會主要矛盾轉變為人民日益增長的美好生活的需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，人民美好生活的需要在很大程度上與建設服務型政府、推進政府職能轉變，提供更高質量公共服務關系密切，這就需要充分調動各種公共服務主體的積極性，建立起多元協同的公共服務供給機制。

首先，要構建基本公共服務供給機制。提供公共服務是政府的基本職責，政府可以通過自身提供或者促進第三方提供公共服務來滿足人民對公共服務的需求。隨著人民對美好生活的需要越來越多樣化、差異化、個性化，單純依靠政府提供公共服務已經無法滿足人民對公共服務的要求。因此，公共服務的供給應該發揮多元主體的協同作用，構建以政府為主導，多元社會主體協同的公共服務供給機制。基本公共服務供給機制的建立需要在政府主導之下進行，既包括政府自身對公共服務的投入也包括政府對公平有效的公共服務供給平臺的搭建。政府親自提供保障性基本公共服務，目標在于保障人民群眾的最基本生存權利。政府通過建立公平的公共服務競爭體系，保障公共服務供給主體在提供公共服務過程中能夠公平競爭，實現最優選擇，實現被供給對象利益最大化。保障實現基本公共服務均等化，保障不同區域、城鄉、不同職業、不同人群之間獲得公共服務的機會均等。

其次，要構建公共服務供給競爭機制。公共服務具有非竟爭性、非排他性的特點，這一屬性決定了公共服務的供給不被市場所青睞，市場逐利的本質屬性決定了在公共服務供給領域市場失靈的發生，但是在準公共服務領域，可以按照價值規律通過有效的市場競爭提供準公共服務。通過引入競爭機制提高公共服務供給的質量，打破壟斷式供給可以擴大公共服務的供給種類、提高標準、降低成本、彌補不足，充分利用市場調節的手段提高公共服務供給水平。在建立競爭機制的過程中要注意既要避免政府的行政性干預過多，也要發揮政府職能建立起公平的競爭環境，提供制度保障并對競爭主體的競爭行為進行監管和調節。

再次，要構建公共服務供給補充機制。黨的十九大報告中提出全力打造共建、共治、共享的社會治理體系，調動全社會的力量參與到社會治理中來，其中社會組織作為重要的社會力量應該充分發揮其在社會治理及公共服務供給中的作用。然而，我國社會組織在發展過程中“通過對其資金、人才和制度上的投入和控制，實現組織部門化、行政化，使其帶有強烈的官辦色彩，成為政府行政權力的衍生物，和政府部門的附屬品，從而喪失其原有的獨立性和自主性。”[1]（P422）因此，社會組織作為重要的公共服務供給補充主體應該減少政府的行政性干預，提供資金、技術、信息、人力等方面的支持使其社會主體功能自主充分發揮，成為繼政府、市場之外的公共服務供給的有效主體以彌補政府失靈、市場失靈的情況發生。

二、公共服務協同供給機制面臨的現實困境

我國公共服務協同供給機制在建立和完善中還面臨著許多現實的困境，需要進一步整合利益、理順關系、協調配合。

一是供給主體的逐利性。逐利性是個人的基本屬性，也是組織行為的根本出發點，不同的組織在提供公共服務的過程中不可避免的考慮本部門、本組織的利益，公共服務協同機制的實際運作過程，不同主體利益目標存在差異性，在利益協調機制、利益分配機制尚不健全的時期，多元主體各自的利益追求將制約不同供給主體的協同配合。因此，利益問題成為構建公共服務協同供給機制的基礎難題。

二是平等、競爭的環境尚未形成。目前公共服務供給主體仍由政府承擔，社會主體介入的領域仍有一定限制，權力主導的全能政府模式仍比較突出，而政府有限的財政投入無法滿足公共服務的全覆蓋。近年來出現的政府向社會力量購買公共服務的做法，在某種程度上引入了社會力量提供公共服務，但在政府與社會力量交易的過程中，政府處于明顯的優勢地位。同時，在政府參與競爭的領域，由于政府壟斷了公共服務需求信息，社會主體很難了解到所需承接服務基本信息，如某區域、某領域所需要提供的公共服務或產品的數量、質量、價格、標準、服務對象的特殊要求、服務時間長短等，因此在不同供給主體參與競爭的領域，公平、平等、競爭的市場交易原則往往無法很好地貫徹執行。

三是供給主體能力不足。新時期人民對美好生活的需要，需要有充分的公共服務作為保障，公共服務的供給既是政府的基本職責又不單純是其職責，需要各方力量協同供給。政府在提供基本公共保障的同時，需要搭建公平的協作供給平臺，設計整體性供給方案以及協調社會資源。社會組織、企業、社會團體、基層自治組織、個人也應該成為公共服務的供應主體，協同參與公共服務的供給，保障公共服務的高質量、均等化、差異性供給。目前來看，社會主體發育不足，在參與公共服務供給過程中還需要加強能力建設。社會主體缺乏資金、技術、人才、信息等方面的保障，制約了多元社會主體供給公共服務方面的協同效率。

三、建立健全公共服務協同供給機制的路徑選擇

首先，要目標統一，宗旨明確。公共服務協同供給機制的建立是以服務民眾，解決民生問題，滿足人民群眾的物質、文化需求為根本目的的，多元主體的協同參與只是手段和方法。無論是政府、企業、社會組織還是個人都應該樹立為公、合作、共贏、公平的公共價值理念，以滿足社會成員的公共需求，摒棄部門利益和小團體利益，以服務民眾為根本宗旨，在協同中實現社會效用的最大化。

其次，要建立公平、公正的市場競爭機制。新公共管理運動的興起，使全球的政府部門都在探索，如何提高政府效能，降低管理成本。在公共服務供給領域，公共服務的市場化、社會化供給已成為一種普遍的共識，我國在經濟、社會、行政方式轉型的時期，推動公共服務的協同供給也成為政府職能調整的重要方面。政府應著力將職能從社會、生產、服務領域適當抽離，將能有市場調節的領域交還與市場，充分挖掘和利用社會資源，積極引導和培育社會力量，建立公平、公正的競爭環境，充分調動全社會的力量參與到公共服務的供給中來，為各類主體的協同提供良好的平臺和環境。

再次，推動公共服務供給市場化和社會化。社會治理協同的核心要點就是政府要把部分具體的、技術性、行業性、服務性、協調性的管理和服務職能轉移出來，充分發揮社會治理主體多方面的積極性，形成政府調控、社會組織和基層群眾組織等協同參與的社會治理和公共服務新機制。隨著我國國家治理體系和治理能力現代化的不斷推進，公共服務需求層次的不斷提高，單純依靠政府供給公共服務已經不適應社會發展趨勢，需要各種社會主體協同配合，打破政府壟斷公共服務供給的局面，推進公共服務的市場化、社會化。通過有效的市場競爭機制、社會志愿補充機制降低公共服務供給成本，提高公共服務效率、效益和質量。政府要處理好與市場和社會的關系，通過建立公平開放的競爭環境，引入市場競爭機制，充分發揮市場的調節作用，激發公共服務供給主體的活力，同時加強對社會力量在法律、政策、財力、人力、資源、技術、信息等方面的引導、扶持和培育，激發社會組織的活力，以彌補政府和市場在公共服務供給方面的不足。

最后，加強體制、機制保障。體制、機制的建設是對協同主體行為的保障、規范和約束。主要包括信息整合機制、評價機制等。其中，信息整合機制是各協同供給主體協同的基礎，政府、企業、社會組織想要協同就需要信息的溝通與共享；評價機制是衡量公共服務供給效果的重要指標，是以公眾滿意度為標準的評價機制。公共服務供給主體需要根據評價機制的反饋結果對自身提供的公共服務進行調整。

綜上所述，公共服務協同供給機制建設是從國家治理體系和治理能力現代化的高度對國家公共服務供給做出的回應，是從滿足社會成員對幸福生活的追求角度對公共服務供給做出的有效判斷。公共服務的供給需要多元社會主體在社會運轉中的分工合作、協同配合。社會發展日益的多元化和復雜化，社會成員的需求也日益多元化和精細化，這就需要調動全社會的力量協同配合滿足人民群眾對美好生活的追求。

參考文獻

[1]陳振明.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2009.

作者簡介

趙爽，中共長春市委黨校管理教研部副教授，政治學碩士，研究方向：社會治理，應急管理。

責任編輯 李冬梅