地方政府債務置換需要注意的問題及對策分析

（沈陽大學工商管理學院 遼寧沈陽110044）

一、地方政府債務置換實施的背景及內容

1995年頒布實施的《預算法》對地方政府直接舉債進行了限制,明確規定“除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券”。2014年9月21日,國務院辦公廳發布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》,提出建立規范的地方政府舉債融資機制。地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的,由地方政府發行一般債券融資,主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的,由地方政府通過發行專項債券融資,以對應的政府性基金或專項收入償還。2015年1月1日,新的《預算法》實施,其中第三十五條規定“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金,可以在國務院確定的限額內,通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措”。

地方債置換是指地方政府在利率適度的條件下,通過借新債來還舊債,將所欠的債務延后的一種方式,用來緩解地方債務的壓力。2015年3月12日,財政部發文確認置換1萬億元地方債,置換債券由地方政府自發自還,并且必須用于2015年到期的債務。在此背景下,各地方政府相繼開展了債務置換工作,將原來的高成本、高利率、即將到期的地方政府債務置換為低成本、低利率、期限較長的地方政府債券。在推行債務置換的初期,部分地方政府面臨著舊債需要到期還本付息的情況,然而由于城市建設、完善公共服務等原因,對于資金的需求仍在增長。某些地方政府債臺高筑,原來的融資平臺形式已經無法滿足地方政府的融資需求,因而地方政府需要采取新的融資方式,同時采取債務置換的方式,將原來的短期債務進行置換,減輕地方政府的償債壓力。從2015年第一季度開始,國家分三批次實行債務置換工作,前兩次置換的地方債務金額為10 000億元,第三次置換的地方債務金額為12 000億元。

從發行債券的種類上來看,地方債券通常由一般債券和專項債券組成。對于具有服務性質的公益性事業需要的資金通過發行一般債券來籌集。而專項債券則用于具有一定收益的公益性項目,約定在一定期限內還本付息。根據2015年預算報告,地方政府一般預算赤字為5 000億元,政府性基金收支差額為1 000億元,為彌補這部分資金需求,2015年國務院批復分別發行5 000億元地方政府一般債券和1 000億元地方政府專項債券。如下表所示:

數據來源:和訊債券

對于公開發行的置換債券,發行的期限為3、5、7、10年,相對應的時間比重為3∶3∶1。發行的利率根據國債的平均收益指標來確定。在實施過程中,先由省級財政廳牽頭,對本地區的總體債務置換做出規劃,然后結合下級政府申請的債務額度,將債券資金以轉貸的方式下放到各個下屬市、縣級政府中去。置換債券的重點在于公共服務設施項目,如推進城鎮化項目、公益事業項目和城市大型服務設施建設等。而采用定向發行的債券,由各個省財政廳與債權方進行協商溝通,約定期限和利息。在定向發行債券的方式下,貸款利息的償還從銀行賬戶的本息中扣除,不涉及現金的交付。債務置換的本質不是靠增加政府收入或利潤來償還債務,而是利用債務各個參與主體利益的重新分配來完成。

二、地方政府債務置換帶來的積極影響

（一）地方政府的債務壓力得到緩解

債務置換可以緩解地方政府的債務壓力,避免出現地方債務危機。在地方舉債的限制有所放寬后,各地方政府為本地區籌集了大量的發展資金,積累了一定的債務,其中有一些債務的成本和利率均較高,無形之中增加了債務風險。進行債務置換后,原先的高利率、高成本問題得到了解決,保證了地方在建項目對于資金的需求。采用定向發行方式的債務置換,可以有效控制地方政府債務規模,避免增加地方政府的財政赤字。債務期限由原先的短期延長到了中長期,地方債務結構的優化,對于地方債務的減輕具有重要作用,可以規范地方政府的舉債機制,推動地方經濟的持續健康增長。此外,債務置換可以拓寬地方政府的資金來源,對社會公益建設、基礎設施服務方面提供一定的資金支持。

（二）能夠推動債券市場的發展

地方政府發行的債券能夠保障債券市場的債券質量,提供相對于其他債券在收益上更有保障、安全性更高的金融資產。同時,在數量上,置換債券的數量在2015年之后遠遠大于地方新增債券,如下圖所示(數據來源:財政部網站、wind資訊網),地方政府債券已超過國債成為存量最大的債券品種。由于政府在信用和還款保障方面要比一般企業較好,因而有助于激活債券市場的活力。此外,如果債務置換工作可以順利進行,地方政府債券得以置換原來的地方債務,對于國內的債券市場來說是一種內容上的調節,可以完善債券市場的構成,便于央行未來一系列貨幣政策的推行。

2015—2017年我國地方債發行狀況(單位:億元)

三、債務置換過程中需要注意的問題

（一）地方政府面臨著道德危機及還債風險

目前,地方政府對于自身舉債方面的約束意識較為薄弱。在借債后,部分地方政府對于還款的期限和計劃沒有實際安排,還債風險不斷加大。由于地方政府在獲取銀行貸款時所付出的代價較小,所以在借款的規模上一直難以控制。此前一些地方政府存在將不屬于政府債務的一些企業債務納入存量債務的行為,目的就是為了獲取更多的銀行資金.此次財政部推行的債務置換,對于政府性質的債務標準進行了明確的劃分,需要引起地方政府的格外重視。此外,雖然推行地方債進行債務置換的措施將原來地方政府的還款期限延后了,但這樣也使還款的期限比較集中,未來幾年的還款壓力會比較大。

（二）地方債發行的市場化程度不高

首先,當前對于地方政府的評級無法從實際的角度反映各個地方政府之間的差別,難以利用市場機制來約束地方政府的發債行為。其次,目前缺少相應的地方債市場價格機制,在分析和考核地方經濟實力方面,難以從地方債的角度考察地方的財政水平、發展潛力。在地方實施債務置換的過程中,還存在著各種各樣的人為因素,由于債務置換工作在一定程度上“犧牲”了商業銀行的部分利益,所以商業銀行在置換工作中的積極性不高。此外,部分地方政府為了保障置換工作的順利進行,采取了一些非市場化的手段等半強制的方式。

（三）商業銀行等金融機構面臨著較大壓力

債務置換可以在一定程度上緩解地方政府的債務壓力,但是商業銀行的收益將會受到影響。在原先的債務關系中,商業銀行等金融機構作為債權人,地方政府的債務期限在債務置換中得到了延長,因而商業銀行獲取收益的時間就會延后。地方政府作為債務人的債務成本減少也會導致相關債權人收益的下降,商業銀行等金融機構面臨著較大壓力。債務置換使商業銀行原來的資產結構發生了變化,到期債權的持有量有所增加,在債務置換的過程中,商業銀行的短期資產管理受到沖擊,對于長期資產也要進行一定的調整,增加了資產錯配的風險。

（四）單純的債務置換不能從根本上解決地方債問題

從短期角度分析,債務置換的實施可以緩解地方政府在短期內面臨的債務壓力,并將原來的債務進行置換,延長還款期限。但出于長久發展的考慮,債務置換未必能夠從根本上解決地方的債務問題。以希臘政府2009年爆發的政府債務危機為例,最終的解決措施是采用了出售部分國有資產,接受歐盟、歐洲中央銀行以及國際貨幣基金組織三方的外部協助的辦法,才使危機得以平息。債務置換的對象,最初只是針對于地方政府即將到期的存量債務,由地方政府作為擔保或是具有一定救助性質的債務并不在置換的范圍內。就置換的數量而言,雖然國家提出分三年置換32 000億元的地方債務,但相對于地方政府的總體債務數額仍有一定差距。因此,債務置換在緩解地方政府的還債壓力上起到了很好的效果,但要從根本上解決地方的債務問題,還需要結合其他舉措。

四、推動債務置換的對策

（一）地方政府應加強自身的債務管理

首先,在舉債觀念上,地方政府要按照借債必還的原則,注重對于自身的債務約束,摒棄逃離債務、借債無期限的錯誤觀點,嚴格自身債務管理,不要依賴于中央政府的扶持救助。其次,在舉債的規模上,地方政府應當依據本地區的發展前景和狀況,適度進行借債活動,避免盲目舉債,更不能趁著債務置換的機會,變相增加平臺公司的債務規模,應加強對財政資金的有效利用,提高使用效率,減少對于債務融資的依賴。再次,在地方政府的計劃中,要將需要開展置換的債務納入到預算中去,制定完備的還款計劃,保障每一筆債務在到期時能夠得到及時清償,預防還款風險。最后,加強對于債務風險的風險預警,對于不同的債務,采用分類對待的辦法,借鑒他國地方政府的經驗,加強債務管理,規避道德風險。

（二）推進地方債市場化

目前,我國地方債市場化的進展較為緩慢,其中的一個原因在于地方政府的信用評級不夠完善,所以應從信用評級入手,借助第三方信用評估機構,從評估結構上直觀地分析各個地方政府信用評級的差別,發揮市場信用評級機制對于政府舉債的約束管理作用。地方政府在進行債務置換的過程中,要遵守市場規則,杜絕權力的不當運用,消除行政干預因素,從而有利于在地方債市場上形成正確合理的價格機制,完善地方政府債務置換的定價機制。

此外,就市場本身而言,應當放寬二級市場交易的限制條件,允許定向債券登陸交易所市場和銀行市場進行流轉,逐步完善全國性質的地方債券市場。參考銀行之間的債券市場建設模板,推動地方債參與市場交易,提升地方債的市場活躍程度。擴增地方債參與者的范圍,推動各方投資機構和個人投資參與地方債的投資活動,降低投資者的進入標準。就地方債本身而言,應當借助本地投資者對于本地的情況比較熟悉的優勢,引導投資者利用資產證券化等手段,持有本地政府債券,推動地方政府債券的順利發行。

（三）商業銀行應調整自身的業務結構

商業銀行應對現有業務進行梳理,根據融資的對象、取得資金的目的、客戶償還資金的來源分析待置換資產的優劣,并根據分析的結果進行債務的分級置換。就一些風險較小、收益相對較高的存量債務,延長置換時間。優先置換期限較長、收益較低的債務。其次,轉變自身的業務模式,在地方政府實施債務置換的過程中,尋求新的業務利潤點,利用BT、結構化PPP等模式,將商業銀行的業務從原來的信貸活動轉變為債券投資、理財分析等資產服務業務,實現多元化收入模式。同時,商業銀行等金融機構在經營過程中要樹立風險意識,在發放貸款的過程中嚴格按照規范的程序,做到謹慎經營。

（四）債務置換與PPP模式相結合

國家發改委2016年發布了《關于切實做好傳統基礎設施領域政府與社會資本合作有關工作的通知》,提出各地發展改革部門要會同有關行業主管部門等,切實做好能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業以及重大市政工程等基礎設施領域PPP推進工作,形成政策合力,確保政令統一、政策協同、組織高效、精準發力,共同推動政府和社會資本合作工作順利開展。因此,在推動債務置換化解地方債務風險的過程中,可以將PPP模式與債務置換相結合。對于已經開展的項目中出現的政府債務融資,可以采用PPP模式,將原來的存量債務轉移給企業方；在政府主持的新建項目上,采用PPP融資模式,在新項目上所投入的資金可以無需計算在政府的債務數額內。以貴州省為例,在推行債務置換之后,地方政府實施吸納社會資本參與公共建設的模式,有效解決了當地政府的債務問題,并在極大程度上促進了當地的投資熱情。據統計,在2016年實施當年,貴州省新增投資項目接近1 500個,投資額約8 527億元。

五、結論

作為一項財政舉措,債務置換致力于解決地方各級政府的債務問題,通過發行置換債券,有效地緩解了地方政府的壓力,構筑了地方政府債務融資的新途徑,推動了地方政府的債務更加公開透明,同時從側面促進了債券市場的發展。但需要注意的是,在債務置換過程中存在的政府信用評級、地方債務市場化的規范與完善、置換債券對于商業銀行的影響等問題,對地方政府債務置換形成了阻礙。2018年是債務置換的收官之年,全國仍然存在17 300萬億元的存量債務需要置換。對于債務置換的研究和探討,有助于完善債務置換的理論研究和實際意義,推動地方政府債務置換的順利進行。