西部地區地方政府投融資現狀及政策建議

茍敏科 李少江

摘 要：西部地區的地方政府建設投融資平臺，開展投融資活動，需要根據自身情況進行科學合理的分析、研討、建設、完善，做到可持續發展，穩定健康發展。以政府為背景的投融資平臺，有別于各類社會投融資平臺，區別于大型國有企業，以融資為目的，而非以營利為目的。政府投融資平臺的首要任務是為當地政府的各類項目建設籌措資金，至于投融資平臺是否營利，不作為最主要目標。事實上，西部地區地方政府背景的投融資平臺多數處于虧損狀態，政府財政救濟和政府補貼為其正常運營提供支持。本文將探討西部地區地方政府投融資平臺的現狀、問題，給出政策建議，以期為西部地區地方政府的投融資活動提供參考。

關鍵詞：西部地區 地方政府 投融資 平臺 現狀 政策

中圖分類號：F812.7 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）03（a）-122-02

1 西部地區地方政府投融資平臺產生的歷史背景

1.1 西部地區地方政府投融資平臺產生的經濟背景

我國的“西部大開發”政策，經濟刺激政策等在農村建設、城市建設、住房保障、基礎設施、節能減排、經濟機構調整、社會公益事業、災后重建等工作中提供了強大的經濟支持，對于西部地區的建設提供了強有力的助推力，穩定了西部地區的經濟運行，推動了西部地區的社會就業。但是不可否認的是，這些經濟刺激計劃帶來了西部地區配套資金的缺口，對于長期以來經濟發展較為落后，經濟增長點較為匱乏的西部地區地方政府，面對這些缺口需要找到新的投融資方式支撐經濟發展與建設工作。資金缺口的出現讓西部地區地方政府建立投融資平臺形成強大的推動力。公共產品的發展，例如交通建設工作，城市化進程發展等，產品耐用性較好，收益期長，客觀上需要一種能夠將建設成本分擔或者延續的方式出現，也推動了政府背景的投融資平臺的出現。

1.2 西部地區地方政府投融資平臺產生的政策背景

政府一系列法律法規的出臺，以及融資相關政策方針的上馬，導致地方政府進行融資需要拓展更多的方式，避免違法違規。新《預算法》要求融資平臺不得新增政府債務，政府只能通過政府部門舉借，通過企事業單位舉債也是不允許的。而國43號文，剝離了融資平臺公司的政府融資職能，僅可采用PPP模式和政府債券模式進行融資。國88號文對于地方政府債務管理的風險控制提高了重視程度與管控力度，加強了對債務風險的防范工作。國50號文也對地方政府的債務存量進行管控壓縮，規范了地方政府的融資方式，避免地方債務惡化情況的發生。各種政策方針的指導下，西部地區地方政府迫切需要革新與完善融資方式方法。

2 西部地區地方政府投融資平臺發展模式

2.1 多元融資模式

西部地區的投融資市場化改革開展較晚，雖然對于地區性的投融資建設經驗較少，但是還是有國內其他地區的投融資建設經驗可供參考。當前國內采用較多的投融資模式為多元化模式。一是利用土地資源進行土地使用權的有償轉讓獲取穩定且巨大的資金，西部地區地廣人稀，采用這樣的方式減小不如東部沿海快速，但是長期穩定，資源豐富。二是西部地區以政府主導吸引外資，可以爭取國外貸款，西部地區貧困區域較多，不易找到經濟發展的增長點，爭取世界銀行、各國政府及亞洲開發銀行的貸款，有利于當地脫貧致富。三是發行政府債券吸引社會閑散資金。四是以特許經營權轉讓的方式將基礎設施建設轉化為資金的滾動，推行城市公共設施有償使用，取之于城市，用之于城市，逐漸實現城市與政府的自我積累[1]。

2.2 政府總體管理投融資模式

部分西部地區地方政府能夠做到“船小好調頭”，投融資有限，所需資金并非巨量，地方政府的管理能力足夠把控，可以建設由政府總體管理的投融資平臺。政府組建投融資集團，分別負責城市建設的各個不同領域，組建專業投融資團隊，以政府主導，融合市場運作和社會參與，形成多元化投資的戰略方向，將投資、融資、建設、使用、運營的職能分離開來，并構建風險管理系統，保證投融資集團的管理能力。

這樣的投融資平臺能夠將包括國有資金，投融資平臺募集的資金等各個方面的資金綜合運用，統一調配，根據項目性質注入投資，保證資金利用率，確保資金返還和稅收返還。

2.3 分散分級管理模式

分散分級管理模式與其他模式相比，差別不在于融資渠道，而在于管理體制模式。西部地區地廣人稀，經濟建設在全國較為落后，這是不爭的事實。部分地區政府存在無資金可分配的情況，不如進行分權，將投資項目審批權力分散到各個政府部門或者各級市縣政府，集思廣益，進行拓展。

分散分級管理模式將資金與項目都進行分散分級管理，各區域政府負責本區域內的融投資活動和項目建設活動，各部門或者各級政府分擔具體建設項目，審批環節簡化，管理效率較高，對于投融資這樣的受到市場影響巨大，影響因素較多的活動來說，各級政府需要加快處理速度，充分了解職能范圍。

2.4 其他融資模式

西部地區各級政府應根據本地發展條件，采用豐富的投融資模式，發展公益性投融資平臺、財政型投融資平臺、綜合型投融資平臺、經營型投融資平臺以及轉貸投融資平臺等。或者建設綜合型投融資平臺，下屬多個專業領域的投融資小型平臺，總體管理，將平臺分股引進合作者，形成金字塔形穩固的、專業的、系統的投融資平臺。多種投融資方式選擇，立足本地經濟環境和地區條件，實現投融資的靈活與高效。

3 西部地區地方政府投融資平臺存在的問題

3.1 定位偏差

西部地區地方政府建立投融資平臺首先要解決定位問題。西部地區大部分投融資平臺目前仍以國有獨資的形式存在，各個平臺的目標是為政府募集足夠的資金。而國有資產經營運作的基本原則是增值，最基礎也要做到保值。以國有資產為基礎運營的投融資平臺投資項目多為公益性質，投資周期長，回報慢回報低，甚至看不到回報，導致國有資產的損失。政府投融資平臺的定位到底是追求利潤做到國有資產保值，還是追求公益性，實現城市建設資金的充足調配，在西部地區地方政府投融資活動中存在定位不明的問題。

3.2 融資方式單一

西部地區地方政府投融資活動的資金來源，目前主要集中在財政撥款與銀行貸款，對于資本市場的利用非常少，效率低下。西部地區的投融資活動開展較晚，屬于被國際政策被動推著開始進行投融資活動，銀行貸款在政府債務的比重較大，說明政府背景的投融資平臺與投融資活動仍舊過分依賴銀行貸款。隨著國家財政政策方針的調整，很多投融資平臺考慮直接融資，不通過銀行貸款進行，這對于政府背景的投融資活動是一個激勵，推動政府背景投融資平臺擴大融資渠道。

3.3 債務風險較大

目前西部地區地方政府的投融資平臺數量隨著經濟發展在逐漸增多，但是管理水平與規模的發展不夠均衡，債務風險較大，債務管理能力低下。受到地方債務的影響，部分地區的政府沒有良好的應對制度出臺，甚至自身存在違規融資，違規使用債務資金的問題，需要政府完善管理制度，建立起債務管理制度。

3.4 管理體系不夠完善

西部地區地方政府投融資活動與平臺建設是以政府職能延伸出來的活動，其目的在于為建設項目籌集資金，而非盈利，存在政企不分的情況，政府主導代替了市場經濟調控。投融資平臺的負責人多為政府官員或者政府指派，這些人員對于公司管理與資本運作都缺乏經驗，管理特長不在公司管理或者資本運作上，不可避免出現管理體制不完善的情況。管理分散，項目分線，決策分散，導致資金分散，資金的籌措、借用、使用、管理、債務償還需要各部門復雜審批，嚴重影響效率。各部門協調機制幾乎為零，無法實現投融資平臺的工作職能。

4 西部地區地方政府投融資政策建議

4.1 精準利用資金

投融資活動的出現在于資金需求量加大，西部地區地方政府的投融資活動擴大在于為建設與經濟發展籌措資金，融資要做到精準，資金使用也要做到精準與高效。當前西部地區需要提高經濟增長率，減少貧困地區，讓全地區齊頭并進。做到精準扶貧，能夠保證募集資金高效使用，做到“好鋼用在刀刃上”[2]。

精準扶貧資金要合理運用。政府須建立一體化投融資平臺，專門為精準扶貧提供資金來源，提高扶貧項目建設的效率和速度，準確把握貧困地區的狀況，制訂科學合理的發展計劃與長遠目標。政府的扶貧專門工作組與投融資活動結合起來，加大力度，形成聯合工作的格局。政府在進行精準扶貧工作時，應該對農村精準扶貧工作開展提供經濟補貼，提高金融機構在貧困地區設置網點開展服務的積極性。西部地區的貧困地區也有金融需求，部分貧困人群有脫貧致富的方法，但是缺少脫貧致富的資金，政府背景的投融資平臺可以為貧困人群提供低息長時間的小額貸款，作為脫貧致富的支持。對于缺少脫貧致富方法的貧困人口，投融資平臺與精準扶貧工作組聯合將其他地區的先進經驗介紹到當地，尋找適合當地人群的脫貧致富方式[3]。

4.2 實現融資渠道的多元化

在當前發展階段，非經營性的城市基礎設施建設以及扶貧工作，公益事業等，所需資金超過政府財政所能承受的范圍，政府不僅要從銀行取得貸款支持，還應通過資本市場運作渠道獲得資金，可以適度通過銀行以外的其他渠道進行舉債。償還債務的資金來源可以是稅費收入，也可以是專項撥款，保證非經營項目的建設。

政府應鼓勵社會各界參與投融資活動。建立健全投融資相關監督法律法規，凈化社會融資環境，實現融資責任化。對于民間資金的利用，政府要做好債務償還工作，通過投融資平臺募集的民間資金，不僅要做好風險管控，還要實現債務償還的定期定量，維護政府信譽，實現投融資平臺的長期穩定發展，支持政府各項工作。

除了建設合規合法的融資平臺，政府在拓展融資渠道上可以有更多作為。在金融行為上，政府有著得天獨厚的優勢，對于市場先機的把握與分析比企業更加快捷。法律法規政策方針的解讀，政府部門是最為清晰明確的。可以利用這些優勢發展政府產業，為政府獲取更高的經濟利益。

4.3 政府職能規范化

西部地區的地方政府要注重政府職能規范化，做好宏觀調控，保證社會管理與公共服務的水平，形式權利有一定的強制性，但是在投融資活動中要遵守市場經濟發展的規律。地方政府與其他經營者，社會投資者，銀行、信貸機構等金融機構的地位是平等的，不能濫用行政權力。政府實現行政權力的實施，在投融資活動中對自身與其他投資者、經營者一視同仁。完善相關政策法規，保證社會經濟環境的純凈，實現政府投融資活動穩定有序發展，為城市建設、精準扶貧、農村建設、公共事業發展等活動提供有力的資金保證。

4.4 融資活動格局與視野的拓展

政府進行融資活動受到多種限制，但是也具備很多優勢，政府部門應拓寬融資格局與眼界，將融資平臺做大做強，將政府產業發展壯大，以創新精神，不斷開發融資新形勢，新渠道。融資平臺，政府產業，政府金融活動，共同編制一個巨大的金融網絡，政府的視野由融資上升到更高層次，以政府金融活動帶動地區金融活動，以政府行為規范當地融資行為。對于西部地區各個地方政府來說，還面臨著部分地區金融活動頻次較低，金額較少，融資困難等情況，但是空白也有意味著有更豐富更廣闊的發展空間，這對于地方政府來說，既是挑戰也是機遇。地方政府應將視野從當地投放到更廣闊的范圍，從現在投放到未來，為地方融資活動尋找更多的道路。

5 結語

綜上所述，我國長期以來形成的經濟發展以及西部地區地方政治生態等多方面因素，推動了地方性投融資平臺的發展，對于西部地區地方政府的投融資活動來說是強大的支持力量。財政分權導致的資金缺口，以經濟增長為核心要求的政府工作人員考核體系，以及經濟增長與社會建設的需要，拉動了投融資需求，激發了政府背景投融資活動的增長。政府應擴大投融資渠道，加強投融資平臺管理，規范投融資活動，保證投融資活動的穩定發展，為政府提供穩定的資金來源，保證各方面事業的建設。

參考文獻

[1] 文靜，張寶義.政府背景的投融資平臺建設的重要意義和防治方法[J].黑龍江經濟發展科學，2016（10）.

[2] 鐔榮，張文瑜.淺談西部地區地方政府投融資活動中存在的問題及防治策略[J].經濟科技與信息，2016（26）.

[3] 張鑫鑫，周文羽.西部地區精準扶貧工作多部門合作探討[J].經濟發展科技與信息，2016（1）.