全領(lǐng)域整治自然資源 大格局助力鄉(xiāng)村振興

包建鐸 李中偉 姚明峰 張艷琳

編者按

7月13～15日，由河南省國(guó)土資源廳耕地保護(hù)處、調(diào)控和監(jiān)測(cè)處等相關(guān)處室人員組成的調(diào)研組趕赴浙江省，深入該省全域土地綜合整治試點(diǎn)——西湖區(qū)雙浦鎮(zhèn)、建德市欽堂鄉(xiāng)葛塘村等地，就鄉(xiāng)村規(guī)劃、綜合整治、土地流轉(zhuǎn)等方面的工作進(jìn)行調(diào)研，為河南探索推進(jìn)全域土地綜合整治試點(diǎn)工作積累經(jīng)驗(yàn)。

浙江既是“兩山理念”發(fā)源地、習(xí)近平總書(shū)記新時(shí)代“三農(nóng)”思想的重要萌發(fā)地，也是中國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要發(fā)源地。2001年，浙江省開(kāi)始探索以農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，開(kāi)啟了農(nóng)村土地綜合整治工作的序幕。2003年，習(xí)近平同志在浙江工作期間，親自部署實(shí)施“千村示范、萬(wàn)村整治”工程，全省村容村貌和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、農(nóng)民生活質(zhì)量和生活方式、農(nóng)村生產(chǎn)條件和生產(chǎn)方式發(fā)生了深刻變化。2009年，原國(guó)土資源部與浙江省人民政府通過(guò)部省合作方式，進(jìn)一步深入推進(jìn)全省農(nóng)村土地綜合整治工作。2013年，浙江省利用農(nóng)村土地綜合整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤平臺(tái)推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加快推進(jìn)，支持農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展層面的土地政策供給不足，土地綜合整治集成性、系統(tǒng)性有待提升。因此在原來(lái)土地綜合整治的基礎(chǔ)上提出開(kāi)展全域土地綜合整治。

浙江省全域土地綜合整治是按照全域規(guī)劃、設(shè)計(jì)、整治的要求，整合力量，集中資金，對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間進(jìn)行全域優(yōu)化布局，對(duì)“田水路林村”等進(jìn)行全要素綜合整治，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田進(jìn)行連片提質(zhì)建設(shè)，對(duì)存量建設(shè)用地進(jìn)行集中盤活，對(duì)美麗鄉(xiāng)村和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地進(jìn)行集約精準(zhǔn)保障，對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一修復(fù)治理，逐步構(gòu)建農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集中集聚、空間形態(tài)高效節(jié)約的土地利用格局。

主要做法

省委、省政府高度重視。浙江省委、省政府高度重視全域土地綜合整治工作，省委書(shū)記、省長(zhǎng)多次作出批示和指示，并親自到實(shí)地調(diào)研工作開(kāi)展情況。車俊書(shū)記表示要參加省政府近期召開(kāi)的全省全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，把這項(xiàng)工作納入各級(jí)黨委、政府的主要工作，確保順利推進(jìn)。

建立了多部門合作機(jī)制。省政府建立了由主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，省農(nóng)辦、省發(fā)改委、省經(jīng)信委、省財(cái)政廳、省人社廳、省國(guó)土廳、省環(huán)保廳、省建設(shè)廳、省交通運(yùn)輸廳、省水利廳、省農(nóng)業(yè)廳、省林業(yè)廳、省旅游局、省物價(jià)局等部門組成的聯(lián)席會(huì)議，組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)全域土地綜合整治工作;成立由政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，各有關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，切實(shí)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，及時(shí)研究解決遇到的困難和問(wèn)題。

編制方案統(tǒng)籌實(shí)施。以村級(jí)規(guī)劃為底盤，編制全域土地綜合整治工作方案。工作方案包括高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、旱地改水田、耕地質(zhì)量提升、農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾、宜耕后備資源開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊整治、農(nóng)村道路建設(shè)、生態(tài)整治等內(nèi)容，方案經(jīng)省政府批準(zhǔn)后，報(bào)省國(guó)土資源廳備案，然后逐項(xiàng)實(shí)施。

加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)。全域土地綜合整治各項(xiàng)目完工后，按驗(yàn)收程序組織驗(yàn)收，并納入指標(biāo)儲(chǔ)備庫(kù)。工程整體完工后，由市國(guó)土部門組織綜合考核，進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)省國(guó)土資源廳備案。省國(guó)土資源廳會(huì)同聯(lián)席會(huì)議成員單位每年組織對(duì)各市上年度全域土地綜合整治工作成效情況進(jìn)行綜合評(píng)定，存在問(wèn)題的責(zé)令整改，綜合評(píng)定情況納入耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核內(nèi)容，并與下年度全域土地整治工程和獎(jiǎng)勵(lì)資金安排掛鉤。

激勵(lì)配套政策。首先實(shí)行永久基本農(nóng)田整備區(qū)制度。將全域土地綜合整治工程區(qū)永久基本農(nóng)田周邊的現(xiàn)狀農(nóng)用地、細(xì)碎耕地和零星建設(shè)用地納入基本農(nóng)田整備區(qū)，通過(guò)土地整治和耕地質(zhì)量提升等工程性建設(shè)，逐步形成與永久基本農(nóng)田連通連片、設(shè)施統(tǒng)一、質(zhì)量相當(dāng)?shù)膬?yōu)質(zhì)耕地。達(dá)到永久基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)的，納入永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備庫(kù)管理，并對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田布局進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。其次是加大土地規(guī)劃政策支持力度。規(guī)定村土地利用規(guī)劃由縣（市）人民政府審批，并納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施，作為全域土地綜合整治的規(guī)劃平臺(tái)。通過(guò)建設(shè)用地復(fù)墾新增耕地和農(nóng)用地面積，可提留不超過(guò)20%作為本村規(guī)劃新增建設(shè)用地預(yù)留指標(biāo)。對(duì)確實(shí)無(wú)法納入村莊建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地，允許使用規(guī)劃新增建設(shè)用地預(yù)留指標(biāo)。再次是實(shí)行新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)制度。在計(jì)劃安排中，不再往各地分配計(jì)劃指標(biāo)，實(shí)行建設(shè)用地復(fù)墾獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤政策，即整治出3畝新增耕地，獎(jiǎng)勵(lì)1畝計(jì)劃指標(biāo)。最后是優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。在確保縣域內(nèi)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量平衡的前提下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)可在土地利用總體規(guī)劃確定的擴(kuò)展邊界范圍內(nèi)等面積帶規(guī)劃空間建新。在滿足村莊建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展需求后，產(chǎn)生的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可在全省范圍內(nèi)調(diào)劑使用。

思考和啟示

浙江的優(yōu)勢(shì)。一是站位高。浙江省從貫徹黨的十九大精神出發(fā)，緊跟國(guó)家機(jī)構(gòu)改革、職能調(diào)整步伐，落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出的高質(zhì)量發(fā)展要求，圍繞從高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的導(dǎo)向，通過(guò)農(nóng)村全域整治、優(yōu)化結(jié)構(gòu)騰挪空間，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。二是定位準(zhǔn)。以“走出一步鄉(xiāng)村振興先手棋”為目標(biāo)，積極探索多種類型整治模式，找準(zhǔn)“土地綜合整治+”的實(shí)施路徑，通過(guò)“增減掛省地、資產(chǎn)化籌錢、新產(chǎn)業(yè)留人”，統(tǒng)籌落實(shí)鄉(xiāng)村振興“人、地、錢”問(wèn)題，從而解決農(nóng)村地區(qū)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題。三是理念新。從過(guò)去單一的墾造耕地、完成耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，獲取補(bǔ)充耕地指標(biāo)，向“山水林田湖草”生命共同體共同治理轉(zhuǎn)變，向“路河村產(chǎn)礦”綜合整治轉(zhuǎn)變，向推進(jìn)農(nóng)村土地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、文化、景觀等“多位一體”保護(hù)和利用轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了耕地得保護(hù)、生態(tài)得改善、用地得集約、發(fā)展得空間、百姓得實(shí)惠的綜合效益。四是措施實(shí)。在省委、省政府的支持下，有關(guān)土地綜合整治的政策措施已獲自然資源部批復(fù)同意，雙浦全域土地整治試點(diǎn)正在積極爭(zhēng)取納入國(guó)家試點(diǎn)，土地綜合整治的政策紅利將進(jìn)一步得到釋放。

河南的差距。與浙江省相比，河南省在全域土地綜合整治方面有一定的優(yōu)勢(shì)，但也存在較大差距。河南的優(yōu)勢(shì)在于農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾潛力較大，在原來(lái)開(kāi)展的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)過(guò)程中，有一定的工作基礎(chǔ)。差距主要有4個(gè)方面。一是沒(méi)有在省委、省政府層面發(fā)動(dòng)開(kāi)展。浙江省委、省政府高度重視該項(xiàng)工作，無(wú)論是方案制訂，還是工作推動(dòng)，都是在省委、省政府層面開(kāi)展，省委書(shū)記、省長(zhǎng)親自過(guò)問(wèn)參與，并將此項(xiàng)工作納入黨委政府的主要工作范圍，確保全域土地綜合整治順利推進(jìn)。二是村級(jí)規(guī)劃沒(méi)有全面編制。目前，河南正在開(kāi)展村級(jí)規(guī)劃試點(diǎn)，而科學(xué)合理的村級(jí)規(guī)劃是開(kāi)展全域土地綜合整治的前提。村級(jí)規(guī)劃應(yīng)該如何做，才能管長(zhǎng)遠(yuǎn)、經(jīng)推敲、有實(shí)效是當(dāng)前急需解決的問(wèn)題。三是缺乏資金支持。浙江省整合了土地整治、農(nóng)村人居環(huán)境提升、農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展、農(nóng)田水利、危舊房改造、平原綠化、電力、通訊、燃?xì)獾认嚓P(guān)涉農(nóng)項(xiàng)目和資金集中開(kāi)展農(nóng)村全域土地綜合整治，財(cái)政每年安排專項(xiàng)資金，根據(jù)年度綜合成效評(píng)估結(jié)果，對(duì)成效突出的全域土地綜合整治工程各獎(jiǎng)勵(lì)500萬(wàn)元資金。目前，河南缺少這方面的政策支持。四是需要統(tǒng)籌制定配套政策。需要從規(guī)劃、計(jì)劃、永久基本農(nóng)田、增減掛鉤等多層面制定配套政策。河南作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省、全國(guó)第一人口大省，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分表現(xiàn)尤為突出，城鄉(xiāng)收入差距大、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配置不均衡、鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)薄弱，已成為影響高質(zhì)量發(fā)展的突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)。開(kāi)展農(nóng)村全域土地綜合整治是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的迫切需要，有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給水平，加快改變農(nóng)村落后面貌，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，讓農(nóng)村成為安居樂(lè)業(yè)的美麗家園。

有關(guān)建議

爭(zhēng)取省委、省政府最大支持。開(kāi)展農(nóng)村全域土地綜合整治是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的客觀需要，是順應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)實(shí)要求，也是在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)基礎(chǔ)上作出的重大戰(zhàn)略選擇。農(nóng)村全域土地綜合整治是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，需要協(xié)調(diào)各有關(guān)部門，需要黨委、政府的大力支持才能完成任務(wù)。建議將實(shí)施農(nóng)村全域土地綜合整治納入省政府重點(diǎn)工作，以省政府名義下發(fā)通知，由省政府出面組織協(xié)調(diào)各相關(guān)部門聯(lián)合推進(jìn)。

實(shí)行試點(diǎn)帶動(dòng)。河南各地發(fā)展不均衡，建議在條件成熟地區(qū)先期開(kāi)展全域土地綜合整治工作試點(diǎn)，試點(diǎn)成功后再在全省統(tǒng)一推進(jìn)?？紤]到近兩年省國(guó)土資源廳確定的土地利用綜合改革試點(diǎn)情況，建議選取條件較好的汝州市、永城市、長(zhǎng)垣縣和衛(wèi)輝市唐莊鎮(zhèn)開(kāi)展試點(diǎn)。

出臺(tái)綜合性激勵(lì)配套政策。建立健全耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)措施，加大政府專項(xiàng)資金支持力度;參考浙江經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)以規(guī)劃計(jì)劃、永久基本農(nóng)田、增減掛鉤等為主要內(nèi)容的綜合性配套激勵(lì)政策，推動(dòng)該項(xiàng)工作全面開(kāi)展。在下步工作中，調(diào)研組將按照省國(guó)土資源廳黨組要求，抓緊研究制訂全省全域土地綜合整治工作方案和工作計(jì)劃的同時(shí)，抓緊指導(dǎo)各相關(guān)試點(diǎn)抓好落實(shí)。（作者單位：河南省國(guó)土資源廳）