基于央行視角下的第三方支付監管研究

王娟

摘 要：隨著第三方支付行業的迅速發展以及其業務規模與領域的擴張，支付行業主體日益多元化，行業格局在改革創新中加快調整，非現金支付工具快速向網絡支付特別是移動支付轉變，互聯網支付體系已經成為我國互聯網經濟活動和市場經濟的核心組成部分。但總體來看，我國第三方支付行業仍然處于探索發展階段，隨著行業規模的不斷擴大，許多風險問題逐漸暴露了出來。在此背景下，本文重點從完善央行監管措施視角出發，對我國第三方支付監管必要性及監管現狀進行了闡述，著重分析央行對第三方支付行業監管的具體不足，并針對性地提出完善措施，為未來央行加強第三方支付行業有效監管提供借鑒。

關鍵詞：第三方支付 央行 有效監管

中圖分類號：F832 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）11（b）-047-03

1 第三方支付監管的必要性

與傳統金融行業支付清算體系不同，現有的第三方支付行業的發展牽涉領域行業多，技術應用要求高且層次深，同時作為一個新興行業也沒有成熟監管經驗可借鑒。因此，實現有效的監管應當在深入研究第三方支付市場行業現狀和發展規律的基礎上，從內部外部、軟件硬件方面結合行業實際發展過程中遇到的發展障礙問題，尋求最優的監管模式和方法，對如何有效規范支付機構規范發展和風險防范發揮監管的積極促進作用，保證行業整體發展更加規范。

經濟活動的外部性會導致市場失靈，對于支付行業來說，支付服務外部性包括正、負外部性兩種，通過穩健的經營狀況，支付機構贏得公眾對支付行業的信任，公眾對支付行業未來發展前景有良好愿景，即社會公眾收益大于支付行業服務機構的個人收益，此時支付行業對整個經濟社會發展起積極推動作用，表明支付服務機構為社會發展無償奉獻，這時體現出正外部性；當支付機構違規經營，破壞正常的經濟秩序，影響經濟發展，即支付服務機構的社會成本大于支付活動中的私人成本，可能導致社會經濟危機，這時體現出負外部性。

1.1 完善交易信息

傳統的線上交易往往由于交易雙方彼此獲取的交易信息量不對等而產生逆向交易選擇和道德風險。一般來說賣家對于交易信息的掌握更占有優勢。在線上交易中消費者與第三方支付機構之間、商戶與第三方支付機構之間都存在信息不對稱的現象。由于這種普遍存在的交易信息不對稱和不完備，支付服務存在種種風險隱患，支付服務效率低下，甚至引起市場失靈，因此，通過外部監管完善交易支付信息，解決交易信息不對稱能夠降低支付行業風險，避免逆向選擇。

1.2 防止道德風險

對于支付行業而言，最基礎最核心的產品也就是貨幣。貨幣是一種抽象的特殊的公共商品，是被社會公眾普遍信任的一般等價物，貨幣的特性表現在每一個社會公眾都在使用中從中收益，這種特殊的公共商品不能單獨生產，價值也不會因單獨存在而體現，只有在支付體系穩健運行，經濟社會良好發展的前提下，只有社會公眾通過不斷的流通使用才能從中體現出它的收益和價值。但是由于支付服務機構在客觀上是具有私人屬性的，一旦這種社會性的普遍信任觀念建立，在邊際上存在的損害行為也不會消失，一些支付服務經濟主體會通過欺詐獲取額外收益，由此產生道德風險。

1.3 避免壟斷行為

對于支付行業而言，在一定程度上也存在著壟斷效應，由于支付行業準入門檻高，進入支付行業首先必須要擁有巨額的注冊資本金，這就會對一些行業進入者形成資金壁壘，而且第三方支付機構在進行業務創新拓展業務時，當通過用戶吸引力逐漸形成一定規模時，這也就意味著支付機構在一定程度上形成了行業壟斷。然后自然壟斷發展到一定程度又會導致行業的不完全競爭，比如當某一家支付機構占據了支付市場絕大多數的市場份額，其他類似的機構在準備進入支付行業時會遇到各種各樣的障礙，或者類似的支付機構由于發展生存空間的受限會逐步退出支付行業，由于缺失競爭者，壟斷支付機構的競爭也就減小，可能會出現收取更高的支付服務費用的市場勢力，破壞原有的支付市場秩序，應當通過外部監管消除這種壟斷行為。

2 央行對第三方支付監管存在的不足

近幾年第三方支付在業務規模發展和業務模式創新方面都有著較大的突破，央行對行業有效監管也在不斷的探索發展，但是從整體上來看，第三方支付行業的內生脆弱性、負外部性、信息不對等問題依然存在，央行監管手段單薄等問題逐漸暴露出來。

2.1 缺乏有效的監管機制

2015年，十部委聯合發文《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》（以下簡稱《意見》），對互聯網第三方支付監管職責進行了分工，由央行負責互聯網支付業務監管，銀監會負責互聯網借貸、信托、消費金融業務，證監會和保監會分別負責互聯網基金銷售、股權眾籌融資業務和互聯網保險業務。隨著支付電子化趨勢的增強，尤其是互聯網金融的迅猛發展，第三方支付機構業務創新與交叉融合不斷增加，我國的金融監管環境正在發生重大的變化。一是第三方支付機構不斷加大金融創新力度，在提供支付服務的同時不斷向保險、證券、資產管理等領域滲透，生成各種混合型金融創新產品，而央行對第三方支付機構的監管是以監管支付結算為主，對跨行業的性質模糊的金融創新產品難以有效監管。二是一些大型的支付機構越來越向集團化發展，以螞蟻金融服務集團為例，旗下業務包含貨幣基金產品余額寶、金融信息服務平臺招財寶、指數產品“淘金100”、理財平臺螞蟻聚寶、網商銀行等，還與住建部、醫院合作開展“未來公交”“未來醫院”項目，甚至在2018年初，已經獲批向機構投資者發行消費信貸支持證券。而央行作為監管單位，仍然采用的是機構監管模式，難以對集團化機構進行有效監管。與此同時，第三方支付的監管在法律層面還處于空白狀態，《非金融機構支付服務管理辦法》僅僅是作為央行的一個法規規章，是為了規范行業發展而產生的。一些監管措施的實施并沒有具體的法律依據，央行對一些侵害用戶權益或者違法事件進行處罰時，沒有可依據的法律文件，甚至有些情況下，第三方支付機構會對監管存在質疑，導致央行監管措施難以落實。因此，我國第三方支付監管在構建有效的監管機制方面需要更深層次的研究與完善。

2.2 備付金監管手段單一

從本質上看，第三方支付機構是商業性且追求效益最大化的經濟個體，由于其業務模式的特殊性，大量客戶備付金存放在其賬戶內，一些機構為追求利益利用其進行投融資，但是卻沒有與之相匹配的風險防范和控制能力，可能造成投資虧損或低于預期收益。由于這些資金是屬于平臺用戶所有的，如果資金所有者要求進行兌付，而資金被挪用于投資遭受損失，就會導致支付平臺用戶資金無法兌付，當用戶利益受到損失時，會引發大量用戶將第三方支付平臺賬戶資金取出，導致形成大規模“擠兌”現象，對第三方支付機構產生流動性風險，甚至出現一些支付機構破產，導致第三方支付機構信用危機，還有可能擴散至與支付行業緊密關聯的金融行業和實體經濟行業，產生負外部性。因此，對備付金的監管至關重要。

目前商業銀行和非銀行支付機構存管備付金多為直連模式，這種模式下客戶通過第三方支付完成線上交易后，結算資金存放于支付機構在各銀行開立的備付金賬戶中，支付機構通過備付金賬戶的調整即可完成資金的跨行清算，在支付過程中可能存在資金二清、三清，甚至有無證支付機構參與資金清算的情況，從而危及客戶資金的安全。而央行對備付金的監管手段主要是規定第三方支付機構禁止挪用、使用客戶備付金進行投資。這種方式雖然很好的避免了備付金風險的產生，但是對于數額龐大的備付金不是最合理、有效的監管措施，應當尋求更為經濟、安全、科學的監管方案。

2.3 對互聯網環境下的洗錢行為監管措施滯后

隨著信息科技及電子商務的飛速發展，不法分子通過互聯網第三方支付平臺進行虛假交易，從而達到洗錢目的的情況也隨之迅猛發展。一方面，由于互聯網交易本身存在隱匿性，交易中客戶身份識別的要求難以落實。雖然第三方支付交易平臺和網絡運營商在用戶注冊時均要求實名注冊，并登記姓名、身份證號碼等信息，但往往這些機構對用戶身份信息真實性缺乏嚴格的審核，因此，在交易中存在大量借用、盜用他人身份信息的現象；另一方面，第三方支付交易便捷，無論在全球什么地點，交易在一天24小時內都可以發生，使得交易雙方、交易記錄很難被有效監管，這也使得第三方支付虛假交易成為洗錢、犯罪和其他逃稅項目的新工具，許多犯罪分子借助虛假交易隱匿轉移和存儲非法資金。

近年來，第三方支付的交易量和用戶規模發展迅猛，而現行的央行反洗錢監管路徑主要是由第三方支付機構通過客戶身份識別、客戶身份資料和交易記錄保存以及可疑交易報告等措施來進行監管。洗錢活動天然具有向管制較低領域遷移的特性，一方面，第三方支付平臺借金融創新之名，變相實施資金清算服務；另一方面，不法份子利用第三方支付平臺偽造、變造交易類型，使得一些非法資金流入正常資金流通領域，掩蓋了其非法交易背景。央行等監管機構出臺的各類文件或者相應措施本身具有滯后性，又無法監控第三方支付平臺的資金流向，使得通過第三方支付虛假交易進行洗錢的行為避開了反洗錢監管。2.4 金融消費權益保護能力有待提高

作為信用中介，第三方支付目的是為了消除買賣雙方信息不對稱問題，然而在實際經濟活動中，在債權債務的經濟鏈上多個環節存在信息的不對稱。在這種情況下，第三方支付作為信用中介可能會扭曲實際的市場信息，使信息的不對稱情況加劇，從而引發風險。并且，在第三方支付交易過程中會產生數以萬計的交易信息、消費者信息、商戶信息以及資金賬戶信息，這些都涉及到支付信息安全，資金安全，關乎社會穩定，與國家金融經濟社會穩定息息相關，這些隱私信息一旦泄露或被惡意盜取，將對整個支付系統、金融系統造成重創。

在立法方面，我國對電子交易方面的消費者權益保護立法不足，在目前的法律制度中，《消費者權益保護法》《非金融機構支付服務管理辦法》都沒有明確說明第三方支付中金融消費者權益保護問題以及各個交易參與方的責任與義務，金融消費者的地位更加弱勢。部分第三方支付機構存在金融消費權益保護內控制度不健全，實名制落實不到位，非面對面的客戶身份識別渠道少，客戶投訴處理和損失賠付機制有待完善，個人金融信息保護工作不規范，合同格式條款內容侵害金融消費者權益等問題，對金融消費權益保護工作還需加強。

在監管層面，央行各分支機構的消保處與法律處仍屬于“兩塊牌子，一班人馬”，消保工作又處于起步階段，任務繁雜，普遍面臨著機構設置不盡合理、人手緊張的現實問題。同時，金融消費權益保護工作屬于新領域、新業務，各項工作的發展很快，對央行消保工作隊伍的能力、素質也提出了更高的要求。

3 完善央行對第三方支付有效監管的建議

3.1 探索建立混合型監管機制

目前，我國對第三方支付監管是以行業規范發展與行業創新并重原則，但是在具體監管措施執行時存在加強監管與促進行業創新發展二者不平衡、不協調的地方。面對日益激烈的支付行業市場，第三方支付機構為爭奪市場資源、吸引客戶，不斷進行業務創新，這些新的業務模式不斷推動整個支付行業的發展，但是卻往往存在監管漏洞，容易出現支付機構盲目追求經濟利益，違規經營的現象發生。這些都給監管體制提出新的挑戰，因此，在對第三方支付監管過程中，要明確各個監管主體的監管職權、監管范圍、監管效力，減少交叉監管同時避免監管缺失。

與此同時，創新是一個行業發展的根本動力，在加強對第三方支付機構監管制度完善的基礎上，要注重鼓勵第三方支付行業創新。在實際監管過程中，監管制度制定和出臺一般是落后于行業的發展，這就要求在制定監管框架和制度的時候要有一定的前瞻性，研究行業發展規律及發展前景，對于第三方支付機構的發展和創新給予預測和評估，建立相關制度和應急方案，做到有預測性、有重點的監管。

3.2 豐富央行監管手段

針對第三方支付行業存在的支付機構混雜、資金基礎薄弱、合規發展意識不強等問題，央行以機構監管為核心，通過設立準入門檻標準、業務開展許可、業務合規檢查等方式進行風險防范。但是隨著金融科技發展和互聯網金融的不斷創新，在支付市場中支付服務機構參與者不斷增多，各支付機構的逐利性導致支付產業市場化程度不斷提高，作為支付行業的監管者，央行應該及時調整監管思路和方式，探索研究從按機構監管向按業務監管轉換，不管支付機構的資產規模大小、市場份額多寡，通過建立全國性統一行業監管標準，同時避免傳統一刀切的監管模式，在建立全國統一監管政策的基礎上，結合各地區行業發展背景、發展條件、行業發展狀況，發展情況實施差別化的監管模式，實施區域性、針對性的差異化監管策略。同時，堅持金融創新的思路和包容態度為鼓勵第三方支付行業創新創造條件，及時把握行業最新發展趨勢，積極完善監管制度，適應行業變化。

3.3 發揮商業銀行的協作監督作用

商業銀行作為支付清算服務中的重要參與主體，為第三方支付機構正常支付結算提供重要保障。因此，商業銀行有責任對支付機構業務合規的進行監督管理，通過積極調動商業銀行對第三方支付機構的監督管理能夠更全面、更好地提高監管效率和范圍，比如通過將存放商業銀行的備付金以“存管”和“合作”兩種方式進行協作監管，商業銀行將備付金賬戶信息、資金使用、劃轉動態變化、資金流動狀況及時報送中國人民銀行，同時每日對備付金的流轉、調撥等交易信息進行監督。建立第三方支付機構實名制交易模式，對支付機構的出入金交易進行識別，判斷資金來源與用途的真實性，商業銀行要每日與第三方支付機構核對備付金賬務、交易信息，并保存每一筆交易記錄以備交易統計分析或事后追溯，如果發現備付金被挪用、違法使用或者其他異常交易情況，應當立即向當地人民銀行分支機構報告。通過央行主動監管，商業銀行協作監管的模式，實現全面對備付金的監管，使央行能夠對備付金的變動情況進行實時監測統計，掌握第三方支付機構備付金專用賬戶資金使用情況，及時防范和防止備付金挪用風險，保障第三方支付行業正常支付活動，促進經濟活動資金更安全流轉。

3.4 增強第三方支付機構自身合規自律意識

央行通過對第三方支付機構實施外部監管有效規范行業發展，但是與此同時，還需要通過第三方支付行業自律組織對支付機構進行內部約束，將其作為有效監管的延伸和補充，達到外部機構監管與內部行業自律監管模式。通過成立第三方支付自律組織，堅持以行業發展為目標，以職業道德為指導思想，制定自律準則，出臺并逐步完善行業自律制度，實現行業內部自我約束和互相監督。第三方支付行業自律組織作為行業內部監督管理角色，有權督促支付機構對行業監管法律和制度的貫徹實施，同時對日常支付機構業務和規范發展進行監督。建立詳細的信息披露制度和第三方支付機構信用評級制度，使社會公眾也參與到監督工作中來。同時通過立法加強自律組織的監督效力，對于違法行業內自律規章和條例的支付機構，自律組織有權對第三方支付機構給予紀律處分。通過對支付行業的主要參與者進行整合成立行業自律協會，認真貫徹執行行業制度與規范，促進第三方支付機構自律性管理，維護支付市場正常競爭秩序，加大自我防范風險的意識。