歐盟移民現狀及其外部邊境控制

王少峰

歷史上，歐洲曾經長期是移民的遷出地，二戰結束后，歐洲才成為移民的輸入地。戰后，歐洲經濟的持續發展，生產能力大幅提升。而戰爭導致青壯年勞動力緊缺，與產能需要形成巨大的缺口，這一時期歐洲國家鼓勵勞動力輸入。直到1973年第一次石油危機爆發，石油輸出國組織對西方發達資本主義國家實施石油禁運，導致歐洲經濟低迷，失業率上升。歐洲各個國家開始限制移民。但是原有的勞工移民長期在歐洲滯留，因為家屬團聚政策，形成一輪新的親屬移民潮。20世紀80年代末90年代初，東歐劇變，蘇聯解體，大批難民涌入歐洲，沖擊了歐洲各國的就業和福利。21世紀以來，歐洲高福利以及周邊政治、軍事和經濟局勢多種因素影響，導致移民潮持續不減。移民給歐洲國家的社會管理帶來方方面面的挑戰。

本世紀歐洲移民問題引起世界關注的里程碑式事件要數2005年10月底到11月在法國發生的騷亂。2005年10月27日，巴黎東北郊克利希蘇布瓦鎮的兩名北非裔移民少年因躲避警察盤查而意外觸電身亡，引起當地移民的強烈不滿。當晚，數百人走上街頭，焚燒垃圾桶、汽車，并試圖沖擊鎮議會廳。當地警察前去處置，移民的暴力行動有增無減，在沖突中，有20余名警察受傷，10余名肇事者被捕。10月29日，當地居民在市政廳和受害人遇難地舉行默哀游行，又有少量人員被捕、受傷，23輛汽車被焚。10月30日，克利希蘇布瓦地區仍有少量移民青年上街滋事。警方在追捕躲入一座清真寺的肇事者時，不恰當地發射了催淚彈，旋即引發當地及附近市鎮的大批穆斯林群眾再次走上街頭焚燒汽車和建筑物以示抗議，形勢再度失控。此后，騷亂蔓延到東部第戎、東南部馬賽、北部的魯昂等274個城鎮，并最終進入巴黎城區，數千輛汽車被燒毀，1人被暴徒毆打致死，2000余人被捕。比利時首都布魯塞爾和德國首都柏林也發生類似事件，少量汽車遭焚毀。國際社會反應也逐步升級。2005年11月8日至9日，希拉克總統宣布法國進入“緊急狀態”，授權騷亂地區政府實行宵禁。巴黎、里爾、上塞納、塞納—圣但尼等大區及騷亂活動比較嚴重的25個省的39個市鎮隨后宣布宵禁。總理德維爾潘發表談話，承諾法國政府將采取措施，消除社會歧視。內政部長薩科齊則下令將參與騷亂的120名外國人驅逐出境。2005年11月13日，歐盟委員會主席巴羅佐提出向法國提供5000萬歐元，幫助解決騷亂所暴露的法國城市郊區社會治理問題。同日晚，巴黎市民舉行集會，要求政府采取果斷措施盡快平息事態。2005年11月14日，總統希拉克向全國發表電視講話，承認騷亂源于法國社會內部存在嚴重的認同危機，政府將采取大規模的綜合措施解決對少數族裔的歧視問題。總理德維爾潘也宣布，將恢復被削減的對基層社區管理組織的公共撥款，并致力解決長期困擾移民區的住房、就業和犯罪問題。2005年11月17日，法國官方宣布騷亂平息。

十年后，另一則難民的新聞再次吸引了全世界關注的目光。2015年9月3日，歐洲各大報紙頭條都刊載了土耳其記者、女攝影師尼呂費·德米爾在土耳其沙灘拍攝的一幅照片：一名三歲名叫艾蘭·庫爾迪的敘利亞小難民，面朝下趴在沙灘上，仿佛睡著了。頭一天這名小男孩因乘坐的偷渡船只超載翻沉而溺亡，尸體隨后漂到土耳其海灘上。這一揪心的畫面、人間的悲劇，立刻引發國際社會巨大的震驚。

歐盟移民政策演變

1985年，法國、德國、荷蘭、比利時、盧森堡五國簽訂《申根協定》。這項協定取消了簽約國之間的邊境檢查，標志著歐洲國家在移民領域合作的開端。1992年，《馬斯特里赫特條約》的簽訂建立了歐洲聯盟，同時也將移民領域的合作正式納入聯盟的第三大支柱“司法與內務領域”。1999年生效的《阿姆斯特丹條約》新增了關于“人員自由流動、移民和避難”的章節，將移民和避難領域的部分權限從成員國轉移至超國家層面，代表著移民政策一體化的一大步飛躍（丹麥不適用歐盟移民規則中有關于移民、簽證和難民的政策；愛爾蘭和英國在適用歐盟移民規則中的移民、簽證和難民政策時，需要逐個個案審查。）。自此之后，歐盟將構建一項“共同移民政策”提上日程。通過“坦佩雷計劃”“海牙計劃”“斯德哥爾摩計劃”等五年發展計劃，歐盟成員國逐漸確定了在合法移民、非法移民與發展第三國的關系方面的政策方針。2009年，《里斯本條約》為建立歐洲共同移民政策提供了法律框架，規定成員國和歐盟共同享有在移民領域的決策權力。

歐盟體系下的移民

歐盟和各個成員國就移民問題擁有各自的權限。既有歐盟范圍內普遍適用的移民規定，也有各個成員國自行制定的法規。這表明移民規則在不同的歐盟成員國之間是不盡相同的。各個成員國的權限有，自行決定允許到自己國家找工作的移民總數、移民申請的最終裁決、制定停留期限超過三個月簽證的規則、在歐盟移民規則規定之外，規定獲取居住和工作許可的條件。

歐盟系統內，移民政策主要包括三大政策領域，即人員自由流動、移民和避難。第一類是指歐盟公民在歐盟境內自由流動，這是歐盟設立的初衷之一；第二類主要指第三方國家公民前往歐盟國家進行長期定居；最后一類指非歐盟國家公民在沖突、暴力的逼迫之下離開原居地尋求庇護。

非法移民

歐盟國家對勞工移民、家庭團聚移民以及尋求避難者準入的嚴格控制已經減少了合法進人歐盟國家移民的數量， 但在另一方面卻迫使一些人采取非正規渠道進人歐盟國家。 他們有些是通過偷渡進入， 有些則是短期簽證到期后滯留不歸， 還有便是申請避難而被拒后不按規定離開歐盟國家。

歐盟境內非法移民往往通過偷渡或者獲得短期簽證的途徑入境后， 計劃通過申請難民資格獲得居留權。所以，歐盟各國難民申請人數的變化，基本能反映各國非法移民數量的變化。具體來說，非法移民增多的原因很多而且復雜，一是受歐盟國家高福利政策的影響， 許多低層次的工作本國人即使在沒有工作可做時，也不愿意去做， 造成低層次工作招工難，而非法移民則是這一勞動力市場的重要補充；二是偷渡活動中有巨大的利益存在，一些“蛇頭”從中謀取巨大的經濟利益；三是歐盟國家對非法移民、操縱非法移民的犯罪集團打擊不力， 很少強制遣返超期滯留者，更有些國家施行以“人權”為標榜的政治避難政策， 這些不積極的因素實際上是在鼓勵非法移民。

由于歐盟國家在打擊非法移民方面受到國內政策、歐盟政策影響，以及從保障人權角度調查非法移民的成本很高，造成了聚集在歐盟境內的非法移民數量巨大。

為了控制非法移民數量增長的趨勢，歐盟國家主要采取的是加強外部邊境的控制和內部非法移民的安置。

難民問題

歐盟生活富裕和福利制度完善，特別是歐盟內部不設邊境檢查，擁有自由流動的便利條件，這些都使得歐盟成為難民與非法移民理想的目的地。難民一旦進入歐盟，可以在歐盟申根區內自由遷移，直到其尋找到最理想目的地為止。而難民帶來的弊病也顯而易見。由于宗教、文化、經濟等方面差異的原因，難民很難融入當地社會。易發各種違法犯罪問題。在管理方面，更是讓歐洲各個國家政府撓頭，管松了會造成違法犯罪高發、難民大量涌入，本國國民不滿意；管緊了，難以面對國際社會輿論壓力。

目前“都柏林規則”和“歐洲移民議程”是歐洲避難體系的核心。“都柏林規則”最早由1990年簽訂的《都柏林公約》所確立。公約主要制定統一規則來處理避難申請，和確保同一項避難申請不會在不同國家重復遞交。它的責任國的規則按順序依次執行：首先為已承認避難申請者的某一家庭成員難民身份的成員國，其次為已向避難申請者發放有效居留證或簽證的國家，再次為申請者進入歐盟的首個入境國。在其余情況下，均由申請人首次提出避難申請國家來負責審理。《都柏林公約》直到1997年得到所有締約國的批準后才生效。

通俗地講，都柏林規則采取的是“誰放入誰負責”原則。即對申請者進入歐盟境內負有最大責任（不論是主觀允許其進入還是客觀疏忽）的成員國要對其行為或不作為所造成的影響負責。在難民遷徙的路線中，大部分人選擇海路，因此意大利、希臘等南部邊境國家作為第一入境國，理論上應當擔負起處理避難申請的責任。而難民數量巨大，遠遠超出了邊境國家的接收能力。2016年聯合國難民署的最新統計，抵達歐洲的有38萬難民，而從意大利和希臘入境的人數分別為18萬和17萬。意大利前總理倫齊多次公開指責“第一入境國原則”不公平，呼吁其他成員國共同承擔難民接收的責任。

鑒于第一入境國的壓力，2015年，歐盟委員會提出了“歐洲移民議程”，公布了移民配額詳細計劃，以解決上萬名來自非洲和中東地區難民的安置問題。雖然有明確的配額表，但各國執行力度不一，難民安置問題并未取得預期的效果。

歐洲難民危機爆發之后，德國總理默克爾采取了開放的難民政策，主動宣布不會依照“都柏林規則”將敘利亞難民遣送回第一入境國，幫助緩解希臘、意大利等國的壓力。東歐成員國則采取了非常保守的態度，抗議歐盟強制成員國接納難民。匈牙利總理歐爾班·維克托對難民問題態度強硬，指責默克爾推動的分攤方案是“人道帝國主義”，認為每個國家有權決定是否接受難民。2015年9月，匈牙利更是在其與塞爾維亞的邊境設置了一段長達175公里的柵欄，阻止難民入境。2015年11月巴黎恐怖襲擊之后，波蘭宣稱出于安全方面的考慮，將不再接受難民入境。從難民分攤方案的執行情況來看，截至2017年2月28日，奧地利、匈牙利、波蘭未接納任何從希臘或意大利重新安置的難民，而捷克、斯洛伐克僅分別接納了12人和16人。

外部邊境

《申根協定》是歐盟外部邊界管控的基礎，因為《申根協定》通過定義、執行、監控和加強邊界檢查的標準、簽證制度、跨界警務合作以及在簽字國間的信息共享，從而創建了一個共同的申根外部邊界。歐盟邊防管理法律有《歐洲聯盟條約》《單一歐洲法案》與《都柏林公約》以及具體的法律，如移民法等。

《申根施行公約》第一條對“內部邊界”與“外部邊界”進行了定義，前者是指申根國家間的陸地邊界以及彼此間不經停第三國通行的空港、海港；后者是指申根國家外部的邊界以及通往第三國的空港和海港。

歐盟成員國向歐盟讓渡了部分邊防管理權，但成員國依然是外部邊界管理的實際主體。成員國與歐盟從不同層面來維護歐盟的外部邊界安全。

應對非法移民的專門邊境管理協調機構——歐盟邊防局（European Border and Coast Guard，也稱Frontex）致力于預防走私、販賣人口和恐怖活動等其他跨域邊境的犯罪。該機構搜集到的有關情報將通報相關國家當局以及歐洲警察組織。