聯合國維和警察的授權

尚洪強

根據聯合國憲章規定，聯合國安理會負有維護世界和平與安全的首要責任，且是唯一有權采取軍事行動的聯合國機構。任何聯合國維和任務區的開辟、延期、縮減、關閉等關鍵程序都必須經安理會通過，并形成相關具體的決議（Resolution）。任何有關維和行動的聯合國決議中最重要、最核心的部分就是授權（Mandate）。授權主要包括聯合國維和行動任務區首要目標、工作方式、任務區期限、維和人員數量以及軍警民部門在任務區的具體職能。具體到聯合國維和警察授權，需要根據每個維和行動任務區具體安全形勢和需求設定，從維和警察參與聯合國維和行動的歷史來看，聯合國警察的授權主要有以下三種形式。

一、傳統型授權

在傳統維和行動中，聯合國規定維和警察不能攜帶武器，其工作職責是向飽受戰爭創傷的民眾提供基本的安全保證，監督當地警察執法，并報告任何違反人權的情況等。在傳統授權中，維和警察首要職責是監督，在當地警察單獨值勤和執法時，聯合國警察的監督是特別必要的，有效地將沖突后的“安全真空”降到最低。在實施監督時，聯合國警察既要保持積極的態度，同時還要盡可能較少地介入當地警察的實際工作。在早期維和行動中，維和警察并不直接提供咨詢、建議和指導等幫助，而是觀察、記錄和報告當地同行的活動。同時，傳統型授權還包括維和警察的巡邏職能，定點巡邏和隨機巡邏的結合是維和警察巡邏授權的主要形式。任務區當地民眾看到聯合國警察巡邏，立刻感受到聯合國的存在。這能夠起到震懾不法分子的作用，隨之在民眾中產生安全感，進而使其對和平進程充滿信心。

從理論上講，為了最有效地監督當地警察的工作，聯合國警察應將執行任務的時間覆蓋一天24小時、一周七天。然而，如此全面的覆蓋不僅不可行，也是不可能的。為彌補這個不足，聯合國警察必須與當地警察共同工作?！肮餐ぷ鳌北旧聿皇悄康?，而是為了更好地開展監督工作，同時增進相互信任和良好溝通，進而促進社區警務理論與實踐的發展。與此同時，聯合國警察也需要有自己的警察局，其作用是讓當地居民更多地了解他們，以便獲得有關社會進展和當地警務的基本信息。因此，傳統授權的做法是將聯合國警察基地設置在人口中心。

在傳統型授權中，維和警察的監督職能逐漸擴展為觀察當地警察和司法機構在執行逮捕、拘留與訊問刑事嫌疑人、處置囚犯和搜查住所的行為和表現；陪同當地警察巡邏；查看犯罪現場；觀察當地警察到崗或缺勤情況；觀察和監督難民和流離失所人員的返鄉；觀察和監督戰俘交換以及在沖突中死亡人員遺體的交換；觀察集結、集會和示威；走訪監獄并查看犯人的待遇；跟蹤對少數民族的調查；協助人道主義援助機構和聯合國民事部門；幫助緩解內部緊張；記錄和報告事故；確保選民登記辦公室和投票地點附近的安靜、安全；確保以登記或投票為目的的任何人員自由進出上述地點等。在這一過程中，聯合國警察必須遵守東道國的法律，也應該遵守公認的國際人權標準、刑事司法標準以及民主警務和社區警務的基本要求。

與此同時，傳統授權中的維和警察必須通過建立起來的指揮系統進行日報、周報和月度報告。無論什么時候，他們觀察或直接參與的事件，都必須寫出書面報告。事件報告必須包括詳細的報案人、涉案的受害人、嫌疑人以及時間、地點和事件本身等。如果聯合國警察目擊或是獲得當地警察違反民主警務和社區警務標準或踐踏人權，他們必須寫出一份詳細的報告以說明具體情況。此外，如果當地警察拒絕合作，聯合國警察也要提交“不遵守報告”。如果幾份“不遵守報告”都是針對同一名警察，那么聯合國警察部門可以發出取消該警察資格的警告或直接取消其警察資格。

傳統型維和授權的典型代表性任務區有“聯合國納米比亞過渡時期援助團”“聯合國西撒哈拉全民投票特派團”“聯合國莫桑比克行動”等。雖然傳統的維和行動增加了維和警察的存在，有效地補充了維和部隊在執法方面的不足，但其受制于授權終究有限，任務區的現實情況凸顯傳統警務授權的功能不足，維和警察大多數情況下被看做是維和部隊的補充力量。例如，當任務區距離維和部隊較遠的地域出現嚴重踐踏人權現象，維和部隊無法及時干預制止時，雖然該地部署了維和警察，但卻無權采取強制行動，僅能向國家警察事務委員會提交報告，該委員會再將投訴轉給內政部，這一過程繁雜、低效，結果往往令人失望，某種程度上甚至直接導致當地居民對聯合國維和警察信任度降低。

二、任務區轉型授權

任務區轉型授權主要指聯合國維和行動傳統任務區的維和警察通過“改革、重組和重建”等工作達到任務區轉型的目的。其目標有以下三點：一是依據民主警務原則，改革當地警察體制機制，增加執法透明度。聯合國警察主要關注當地警察的行為舉止，尋求在相關立法、政策和程序上的變化，提供有關人權和社區關系的培訓。如果當地警察在保護公民利益方面缺乏責任感，僅僅接受幾堂國際人權培訓是不能改變他們的行為舉止的。聯合國在柬埔寨、薩爾瓦多和海地等任務區的人員對此深有體會。二是重組警察隊伍并促使當地警察非政治化。這主要包括將違反人權者從警察隊伍中清除出

去，招募新警察以及建立有效的民主權力和監督系統。例如，利比里亞任務區成立之初，約四分之一的當地舊警察經審查發現有踐踏人權的情況，并因此被清除出警察隊伍。通過這種方式純潔了警察隊伍，使民眾看到了警務改革的實效，從而提高了公眾對警察的信任。此外，具體工作還包括裁減因戰爭原因而臨時招募的警察隊伍。例如，在波黑和科索沃任務區，把少數民族人員招募到當地警察隊伍中就是改革的一個重要目標。三是重建執法能力。一個尊重人權、仁慈的警察隊伍，沒有專業的案件調查和威懾犯罪能力，也無法履行警察職能。因此，向當地警察提供技術、設備和后勤保障使其有效運轉，已經被當做轉型性警務授權的關鍵組成部分。

在20世紀90年代，聯合國在海地和巴爾干開辟了幾個轉型性警務授權任務區。在海地，舊警察成了推翻總統和制造踐踏人權、有罪不罰以及腐敗環境的工具。因此，安理會授權900名聯合國警察與美國司法部門密切合作，協助招募、審查和培訓一支全新的警察隊伍。隨后，特派團的目標是使海地警察專業化，主要集中培訓、指導海地警察的管理人員和專業部門，同時也提供技術咨詢。

在2003年以后設立的維和行動中，聯合國警察都在不同程度上擁有轉型授權，最新的進展是聯合國警察被授權直接參與行動，如協助當地警察維護秩序等。例如，2004年，安理會授權“聯合國海地穩定特派團”不僅支持當地警察的改革，也要提供行動支持，如協助海地警察恢復和維護法治、公共安全和社會秩序。盡管在維和任務區沒有完全的執法授權，但聯合國警察在執行任務時開始攜帶武器。這種情況表明，轉型警務授權中增加了有限的執法責任，這是聯合國未來警務發展的重要趨向。與此同時，聯合國警察也在海地司法系統投入資源，目的是減少未決羈押，增加通過正常程序判案的數量。

維和警察的轉型授權一定程度上提高了當地警察的執法能力，有利于幫助糾正當地警察不合作、不負責的態度，有效規避了傳統型授權的弊端，在任務區警察能力建設、重建法治、提高民眾安全感等方面具有重要的現實意義。

三、執法授權

20世紀末，安理會授權維和警察在相關任務區臨時擔負起維護社會治安、處理各種刑事案件的執法權力，但前提條件是沖突行動停止后，當地執法隊伍不存在或無力執法。由此，聯合國警察可以在任務區從事一般性警務工作，并擁有逮捕權和拘留權，這是聯合國警察獲得執法權的一個明顯標志。其中，“聯合國科索沃臨時行政當局特派團（以下簡稱‘聯科團）”和“聯合國東帝漢過渡行政當局（以下簡稱‘聯東團）”是兩個典型的警務執法授權任務區。在以上兩個地區，維和警察親自執法，并攜帶武器，通過模范執法維護當地法治，以支持聯合國過渡管理權力機構。

在科索沃任務區，大多數塞爾維亞族警察在沖突開始后離開了該地。針對警力奇缺的現狀，聯科團建立了4700人的維和警察隊伍，授權維護法治。毫無疑問，執法授權對聯合國警察而言面臨諸多挑戰。一是維和警察在當地執法的法律依據，除了聯合國決議，并沒有相應的執法規范。二是面臨當地阿爾巴尼亞族人對當地的塞爾維亞族人的暴力侵犯時有發生。在這種背景下，聯合國警察在一個完全陌生的環境，從零開始，建立了獨立警察局，主要職能包括上街巡邏、維護社會治安、開展暴力犯罪調查等，同時，與歐盟合作組建了科索沃警察，建立警察培訓學院，制定教學大綱和招生程序等。經過幾年的努力，聯合國警察最終在當地建立了一支合格的警察隊伍，并逐漸將執法權力移交。

在東帝漢任務區，聯東團部署約1600人的聯合國警察隊伍，在東帝汶全境執行維護社會治安任務。警察職能與科索沃相似，東帝汶警察也是從零開始，經過幾年的努力，建立起一支2800人的當地警察隊伍，并在2004年將執法權移交給東帝汶政府，聯合國東帝汶行動也于2005年基本撤出。但是，2006年東帝汶局勢發生突變，聯合國又重新開設任務區。在這種情況下，聯合國警察仍舊擁有執法權，直到當地警察隊伍重組完成時為止。

履行執法權要求聯合國警察在數量上最大限度地與當地警察和居民相匹配。但是，聯合國警察的執法權是一種權宜之計，他們不能永遠留在任務區，最終要將執法權移交給當地警察部門。因此，有計劃地將執法權從聯合國警察向當地警察過渡是執法任務區的主要工作目標。在執法任務區，聯合國警察有可能只有在聯合國維和部隊在一定時間內首先執行維持治安任務后才開始承擔這樣的職責。因此，在大多數情況下，在聯合國警察執法行動開始之前，往往先實現執法權從維和部隊到聯合國警察的過渡。此后，再將執法權從聯合國警察手中移交給當地警察。執法權過渡是一個漫長的過程，也是必須認真管理落實的過程。

聯合國警察培訓和監督當地警察項目是管理過渡的重要步驟。維和警察開展的主要培訓課程內容包括危機管理、警民關系和公共關系、司法機構和警察機構的關系、人事管理、預算、采購、后勤、設施保障和設備維修、財產管理和信息技術，等等。警察培訓的受眾主要包括新招募警察、在職警察、高中層管理人員和當地警察培訓教官。培訓的目標必須與當地警察機構協商后確立，培訓的重點是確保執法機構獲得警務技能，并使他們自己具備培訓能力，以便保障警察項目的可持續發展。當然，增強當地警察的工作能力，雖然并不依賴聯合國警察是否被賦予執法權，但是當聯合國警察擁有這一權力時，培訓的效果就會更直接、更明顯。聯合國警察不能將執法培訓局限于警察個人的專業技術能力上，還必須推動當地警察機構的整體發展。

如前所述，聯合國警察賦予執法權的最終目標是盡早結束安全真空，并使當地警察能夠履行執法任務。當聯合國警察被賦予執法權時，認真分析當地警察的執法能力，并在此基礎上開展系統性的培訓是關鍵，聯合國警察必須準確評估當地警察的接受能力和培訓效果，并使培訓強度與接受程度相適應。

綜上所述，從維和警察傳統的授權到轉型授權再到執法型授權，在不同的歷史時期，聯合國維和警察的授權只是緩解任務區安全形勢的權宜之計?，F代維和行動的維和警察授權應根據任務區的實際開展，將提高當地警察的執法能力作為首要任務，建立合法有序的執法體系、開展高效合理的能力建設培訓是維和警察授權的核心內容。