我國外商投資“負面清單”管理實踐的成效、問題與建議

摘要：自2013年10月起，上海等自貿試驗區先后進行了外商投資審批體制改革試點，探索準入前國民待遇加負面清單管理模式。一系列改革創新舉措大大提升了自貿試驗區的投資便利化、監管規范化水平及開放度和透明度，獲得了廣泛認可。我國負面清單管理模式還處于起步和初級階段，難免存在一些問題與不足。我國要借鑒國際經驗，結合國情，進一步規范和完善負面清單內容，與國際投資新規則接軌；要加快推進與負面清單相關的政策、法規及權力行為等各類配套改革，加強制度創新的系統性、整體性和協同性。

關鍵詞：外商投資負面清單管理市場規則市場準入制度

作者簡介：

何曼青，商務部研究院跨國公司研究中心主任、研究員。

黨的十八屆三中全會《決定》提出，要“建立公平開放透明的市場規則。實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式”。黨的十九大報告進一步強調，要“實行高水平的貿易和投資自由化便利化政策，全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度”。引入負面清單是我國市場準入方式的改革，更是我國政府管理經濟方式的重大變革，彰顯了我國構建開放型經濟新體制的勇氣和決心。本文在學習借鑒國內外已有的有關研究成果的基礎上，對負面清單管理模式的實質及其帶來的正面效應與挑戰進行了較為深入的分析，對國內自貿區負面清單管理實踐取得的主要成效及帶有普遍性和典型性的問題進行了歸納總結。在此基礎上，結合當前國際國內經濟形勢，對進一步完善我國負面清單管理模式提出了若干對策建議。

一、負面清單管理模式內涵與特點

（一）負面清單管理的內涵、實質與核心

負面清單（Negative list）是與正面清單相對應的概念。正面清單指的是允許行為事項的清單，沒有在清單范圍以內的行為事項不被允許或必須經過特批。負面清單則是指限制或禁止行為事項的清單，沒有在清單范圍內的行為事項被認為是允許或推定允許的。負面清單又稱為“否定清單”“否定列表”“負面列表”。

所謂外商投資市場準入負面清單管理，是指一國政府以清單方式列出與投資協定所規定義務不符的行業及東道國的保留措施，清單以外的領域則對外資充分開放。

負面清單管理的實質是要劃清楚政府與市場的邊界，負面清單之外的事項由社會主體依法自行決定。這種管理模式的要義在于將市場化、非歧視、貿易投資自由化等確立為原則，使政府行為得以規范和約束，有助于為企業創造一個更加開放、公平和可預期的營商環境，對于建設社會主義法治國家意義重大。

（二）負面清單管理模式的特點

采用清單方式管理東道國的市場準入是國際投資協議中常見形態。國際上通行的清單管理模式有兩種：一是采取類似服務貿易總協定（GATS）承諾國民待遇例外的正面清單；另外一種是采取類似北美自由貿易協定（NAFTA）的負面清單，規定與協議義務不相符的行業及東道國的保留措施。這兩種清單管理模式在法理基礎、開放原則、監管理念和監管重心等方面都有著顯著的區別（參見表1）。

自20世紀90年代起，負面清單模式因北美自由貿易協定（NAFTA）的達成引起學術界的關注。聯合國貿發組織《世界投資報告（2013）》介紹了國際投資規則從“單向保護東道國利益”到“保護東道國利益與促進外資進入兼顧”再到“準入前國民待遇+負面清單”管理模式，認為負面清單管理模式是外商投資管理模式的進步。近年來，全球越來越多的國家采取了“準入前國民待遇+負面清單”的外資管理方式。

二、負面清單管理模式給我國帶來的深遠影響

實施負面清單管理是一項意義重大而深遠的改革。實行負面清單制度對外商在華的投資進行管理，既符合國際投資規則，有利于推動投資自由化和多樣化，還有利于加快政府職能轉變，深化經濟體制改革等。同時，這種“法無禁止皆可為”的管理模式也會帶來諸多難題與挑戰。

（一）我國實施負面清單管理的正面效應

目前，政界、理論界和中外企業都給予負面清單制度較高的評價。業內人士認為，這是解決我國政府審批項目過多過濫、激勵市場主體活力比較有效的方法。概括來說，負面清單管理模式具有以下優越性：

1.能更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用。傳統的行政審批制度給政府直接配置社會資源的絕對權力，自由裁量的空間很大，行政審批成了市場指南針。而在負面清單管理下，各級政府紛紛制定和發布權力清單、責任清單，有助于杜絕因政府政策過度干預而產生的資源扭曲配置。

2.將極大減少企業投資與交易的不確定性。在正面清單管理模式下，外企的“生老病死”都要審批。雖然符合條件的外企設立及變更申請大多獲批，但由于種種原因，批或者不批的不確定性總是存在的。推行負面清單管理后，不涉及國家規定實施特別管理措施的外企，不必審批，只需備案就可完成設立或者變更手續，這無疑大大減少不確定性。

3.能大大提升市場透明度。在負面清單管理模式中，哪一些行業或者行為被排除在外，一覽了然，遠比正面清單透明度高。

4.賦予企業更大的投資自由度與業務創新空間。與正面清單規定企業“只能做什么”相比，負面清單只管企業“不能做什么”，法無禁止即合法、可為，且不再需要政府事前審批。而且，對未來任何行業創新和技術進步，都將自動開放；而正面清單顯然難以預見和容納這些創新和進步，因為國際間協議需要締約國進行新一輪的談判，國內外資法則需要立法機關進行補償規定。從正面清單向負面清單轉變，就像圈內、圈外之別。

5.有益于激發市場主體的活力和創造力。負面清單執行統一的市場準入制度，降低了外商投資企業和民營企業的準入門檻，使市場競爭規則更為公平開放，從而激發各類市場主體的創造活力，極大地解放和發展生產力。

6.公司注冊登記更加便利，降本增效。對負面清單之外的領域，外商投資項目由核準制改為備案制，無需再去發改委和外經貿主管部門審批，這大大簡化了辦事程序，提高了行政效率。

7.有助于更好發揮政府作用，消除權利尋租等不良現象。傳統投資審批制下，政府管了太多管不好的事，加之透明度較低，政府自由裁量權較大，容易導致資源錯配、宏觀調控邊際效率下滑，滋生腐敗。而負面清單管理模式使得政府審批的范圍大幅度收縮，且條款比較規范、透明，有助于構建清廉的政府管理環境。

8.接軌國際投資與國際貿易規則，提升對外開放水平。負面清單管理模式順應全球經貿發展的新趨勢，使我國通過建立更國際化、法制化的跨境投資和貿易規則體系來贏取主動權，與世界經濟體系接軌。

9.有利于保護我國在海外的經濟利益。近年來，我國對外投資進入了高速增長階段，在五大洲均有廣泛的投資利益。聯合國貿發會議發布的《2017世界投資報告》數據顯示，2016年我國對外投資飆升至1830億美元（比吸引外資多36%），首次成為全球第二大對外投資國。若是我國選用負面清單談判模式與外國簽訂雙邊投資協議，就可根據對等原則，要求對方給予中方企業相同的權益，這樣中方企業就可以在國外獲取更多的商機，以及更加公平、穩定的營商環境。

（二）負面清單管理模式帶來的挑戰

負面清單管理在中國是一個新事物，在理念、思維方式、體制機制、方法和政策等方面還有一個調整、適應、創新的過程，會面臨著諸多挑戰。

1.負面清單的科學編制難度很大。目前，編制負面清單存在一些難點。例如，在專業技術能力和高質量的信息欠缺的情況下，一些產業的競爭力難以做出判斷，產業開放的范圍難以清晰地界定。又如，各種新的業態、新的領域不斷出現，由于人們對未來的預測能力有限、對風險的認識不夠，要對尚未出現的新興產業及其影響進行精準界定和科學評估比較困難。再如，國內一般投資準入管理體制差別待遇情況非常復雜，在企業所有制性質、地區、行業、項目等方面都有體現，要把這些理清楚需要很長時間。

2.負面清單對透明度和信息披露有更高的要求。按照國際慣例，規范外資準入的負面清單模式一旦被確立，東道國要切實保證清單內容的透明度，在進行清單內容修改時履行相關的通知和磋商義務，需要在法律及規則上做出相應的設計與改變。事中事后監管也要求政府必須掌握有充分證據，這也對企業信息披露提出了較高要求。

3.大量的法律法規都需要重新修訂、制定。主要原因有二：一是由于我國長期以行政審批來管理經濟、管理準入，各種法律法規、文件、措施可謂汗牛充棟。二是實踐中，在“法無授權”與“法無禁止”間存在巨大的空白地帶或邊緣領域問題，即法律規定的所謂“沉默”問題，即對這些問題無書面解釋。因此，有大量的法律法規需要有關部門進行修訂或者重新制定。這與加入世界貿易組織（WTO）相比，其工作量與涉及面有過之而無不及。

4.負面清單模式可能會帶來很大的風險，管理者職責任務加重。負面清單管理模式下，“非禁即入”將會導致市場主體數量顯著增加，投資經營的自由度也會顯著擴大，這無疑會大大增加事中事后監管的范圍和難度。一些新事物、新情況甚至出現監管的真空地帶，很容易產生和積累一定的風險。例如，國外各種金融衍生工具極其復雜，數量龐大，若對這些產品完全放開，各種金融衍生品將蓬勃發展，而事中事后監管卻無法到位，可能會隱藏著巨大的風險，積累起來將嚴重地威脅著國家的金融安全。這給我國的監管主體、被監管主體都帶來了巨大考驗。

5.負面清單會壓縮東道國政府管制經濟的政策空間，或存在政府引入新限制措施的危險。負面清單意味著“固化”承諾。如果將現行的不符措施保留、放進負面清單以后，以后若是進行修訂，則要受到“棘輪”機制（Ratchet Mechanism）的制約。譬如，如果一國政府選擇放開某一項措施，那么在后來就不得再次進行收緊；一旦放開某一行業，其開放程度今后就不允許降低，也不得倒退。

棘輪機制包括：靜止機制（standstill）和回轉機制（Roll-back）。靜止機制是一種維持現狀機制，即在國際投資條約中將現有的不符措施鎖定，禁止制定新的或限制性更強的不符措施；或者將現有予以保留的部門或行業進行鎖定，不允許以后對新的部門進行保留。回轉機制是一種逐步取消的機制，比停止機制要求更為嚴苛，即以鎖定的不符措施為起點，逐步減少或取消這些限制措施。相比于“靜止”機制而言，“回轉”機制對締約方的限制更嚴。

三、我國負面清單管理實踐取得的成效

現階段，我國外商投資負面清單管理模式實踐，是在上海等自由貿易試驗區先行成功探索基礎上逐步推進的，目前已在投資與貿易便利化、金融創新、綜合監管等方面取得了積極進展，多領域、復合型綜合改革態勢初步形成。

1.有關政策法規不斷完善，負面清單實施的法治保障制度基本形成。自2013年9月起，我國先后在上海、廣東、福建、天津等地相繼設立了11個自貿試驗區，深入試點外商投資準入前國民待遇加負面清單管理模式。與此同時，國家制定和頒布了系列與實施負面清單管理配套的政策法規（參見表2）。如2015年10月，國務院在全國范圍內印發了《關于實行市場準入負面清單制度的意見》，明確了實行市場準入負面清單制度的總體要求、主要任務和配套措施。為在全國范圍內復制推廣自由貿易試驗區的試點經驗，實行外商投資準入前國民待遇加負面清單管理模式，2016年9月3日，十二屆全國人大常委會第二十二次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國外資企業法〉等四部法律的決定》，將不涉及國家規定實施準入特別管理措施的外商投資企業設立及變更事項，由審批改為備案管理。2016年10月8日，商務部制定出臺了《外商投資企業設立及變更備案管理暫行辦法》作為在全國范圍內復制推廣自貿試驗區經驗的重要配套措施，外商投資逐案審批時代終結。地區層面，各自貿試驗區所在地的省市政府相繼制定并發布了自由貿易區條例與管理辦法，成立了自貿區法庭、知識產權法庭、國際仲裁中心等。如天津市先后發布了《中國（天津）自由貿易試驗區管理辦法》和《中國（天津）自由貿易試驗區條例》，濱海新區法院成立了自貿試驗區法庭，天津仲裁委員會設立了自貿試驗區國際仲裁中心等。

2.負面清單整體持續縮減，內容愈加開放、透明和完善。自2013年9月以來，我國已經先后對外發布了4個版本的《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施》，負面清單持續縮短，從2013年上海自貿試驗區實施的第一張負面清單190項特別管理措施，減少到了2014版的139項，再到2015版的122項，2017版的95項（參見表3）。總體上看，這些減少的特別管理措施，主要集中在制造業與服務業領域，分別由2013年的63條、95條減至2017的11條、67條，分別減少了82.54%和29.47%（參見表4）。同時，負面清單管理模式在不斷深化和完善，其透明度、開放度、清晰度及完整性都有所提高，與國際通行規則相銜接。

3.負面清單管理試點的范圍快速擴大。一是外商投資負面清單管理模式由自貿區擴展到全國。2013年9月，國務院開始在上海進行以“準入前國民待遇+負面清單”的對外開放管理體制先行試驗。2015年4月，試點擴展至天津、廣州、福建三個新設立的自貿區。在自貿區成功探索試驗基礎上，“外商投資負面清單管理模式具備了復制推廣的條件，國務院提請全國人大審議修改外資三法及《臺灣同胞投資保護法》有關行政審批的規定，自2016年10月1日起，將不涉及國家規定實施準入特別管理措施的外商投資企業設立及變更事項由審批改為備案制管理”。陳雨、全宇虹：《商務部向社會征求意見，自貿區負面清單模式有望全國推廣》，《國際在線報道》2016年9月4日。這意味著，準入前國民待遇+負面清單的管理模式將不再局限于自貿試驗區內，而在全國推廣，實現了我國外商投資管理體制的重大變革。二是將負面清單管理模式從外商投資擴展到境內外所有投資者。2015年10月，國務院在全國范圍內印發了《關于實行市場準入負面清單制度的意見》，將負面清單概念進行了延展，不僅對外資、而且對內資也實行負面清單管理，明確從2018年起正式實行全國統一的市場準入負面清單制度。2016年4月，國家發改委與商務部聯合發布《市場準入負面清單草案（試點版）》，正式在自貿試驗區外商投資負面清單外，提出市場準入負面清單，并在天津、上海、福建、廣東四個省、直轄市試行，將負面清單管理制度從外資領域延展到所有投資領域。三是負面清單正在成為一種管理模式推廣到政府對其他領域的管理中，對于法治政府建設具有重要意義。從這一點看，自貿試驗區負面清單制度“法無禁止即可為”的理念帶給我國行政管理理念和管理方式的變革將是深遠的。

領域社會信用體系、信息共享和綜合執法制度、企業年度報告公示和經營異常名錄制度、社會力量參與市場監督制度，以及各部門的專業監管制度“引入中介機構開展保稅核查、核銷和企業稽查”“海關企業進出口信用信息公示制度”等2項“會展檢驗檢疫監管新模式”“海事集約登輪檢查制度”

資料來源：作者根據《國務院關于推廣中國上海自由貿易試驗區可復制改革試點經驗的通知》《國務院關于做好自由貿易試驗區新一批改革試點經驗復制推廣工作的通知》《商務部、交通運輸部、工商總局、質檢總局、外匯局關于做好自由貿易試驗區第三批改革試點經驗復制推廣工作的函》整理而得。

4.自貿區積極推進以負面清單為核心的投資管理制度創新，取得了良好成效。一是對負面清單內限制準入事項，各級政府及其有關部門根據審批權限，精簡、規范前置審批，實現審批流程優化、公開透明。例如，廣東南沙自貿片區的市場準入前置審批事項，已經由改革前的101項壓縮為12項，銳減88%。福建福州自貿片區制式標準化模板和審批流程，梳理并公布了420項行政許可和公共服務事項目錄清單、辦事指南，對審批全流程逐環節逐崗位進行監督，實施申請人動態評議制度，實現審批全過程標準化、陽光化、透明化。二是對負面清單外的行業、領域、業務等實行（網上）備案制替代審批制，企業設立和變更備案的申請材料和流程大幅精簡。2016年，上海、廣東、天津、福建自貿試驗區吸收通過備案設立的外商投資企業占比均超過99%。與“逐案審批制”相比較，備案設立企業所需的紙質材料減少90%，辦理時限由20個工作日縮減至3個工作日內，受到廣泛認可。三是建立健全以政府職能轉變為核心、與負面清單相適應的事中事后監管體系。上海、廣東、天津、福建等自貿區都初步建立了社會信用體系、信息共享和服務平臺、企業年報公示和經營異常名錄制度、綜合執法體系、社會力量參與市場監督制度，以及各部門的專業監管制度，如安全審查和反壟斷審查協助機制等，維護市場交易安全，降低制度性交易成本。四是創新企業服務。如珠海橫琴自貿片區、深圳前海蛇口自貿（片）區開設企業專屬網頁，整合各部門服務事項、政策及服務信息，為企業提供招商引資、立項審批、稅務登記及辦事提醒、通知公告、優惠政策宣講等全方位、一站式服務。福州自貿片區建立起與區內重點骨干企業順暢的協調溝通機制，及時解決企業生產經營中遇到的困難與問題，推進體制機制創新等等。

5.自貿區負面清單制度形成了可復制、可推廣的改革試點經驗，改革成果惠及全國。截至2017年7月底，已集中向全國復制推廣了三批共124項改革試點經驗，并印發了《自由貿易試驗區改革試點經驗總結評估推廣工作制度》，將復制推廣工作機制化（參見表5）。其中，經國務院同意，分3批向全國集中復制“試得好、看得準、風險可控”的創新成果61項，國務院有關部門自主向全國推廣了53項試點成效顯著、風險可控的措施。自貿試驗區改革試點經驗的復制推廣，帶動了全國范圍內營商環境不斷優化，達到了服務大局、服務國家戰略的目的，改革紅利共享、開放成效、普惠的局面初步形成。

6.負面清單管理極大促進了外商投資在自貿區內增長。自貿區外商投資負面清單管理模式改變了傳統的“逐案審批+產業指導目錄”式管理，投資門檻降低、產業開放、簡政放權、金融改革等多方利好為外商投資帶來新機遇，激發了外國投資者投資熱情。商務部統計顯示，負面清單管理模式試點以來，4大自貿區新設立的外商投資企業顯著增加。2016年，上海、廣東、福建、天津4個自貿試驗區共設立企業近14萬家。其中，外商投資企業近l萬家，實際使用外資同比增長80%以上，自貿試驗區以1/20000的國土面積吸引了全國1/10的外資，且高端產業集聚態勢明顯。新華社、國務院發展研究中心等機構的問卷調查結果顯示，企業對自貿試驗區政府部門服務效率、企業設立便捷度、辦事透明度等都打了高分。

四、我國外商投資負面清單管理實踐存在的主要問題

我國負面清單管理模式目前處于起步和初級階段，實踐中不可避免存在一些問題和不足，大致分為兩大類。

（一）負面清單的開放度、完整性和規范性有待進一步提升

負面清單的質量是其能否發揮實質性作用的關鍵，也是實施負面清單管理制度面臨的首要問題。自2013年9月以來，我國已經先后對外發布了4個版本的《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施》，整體上看，負面清單的修改朝著精簡、開放、透明的方向進行，但仍存在一些問題。

1.整體開放度有限，重大領域未實現突破。當前，負面清單中的限制性條款大多仍根據之前的《外商投資產業指導目錄》制定，相當一部分內容集中在制造業，公眾所關注的眾多行業，如銀行、電信、交通、電力及互聯網等行業服務業突破較少，業界期待更多等。

2.清單涵蓋的行業門類、投資方式和限制行為等不夠完整。主要體現在：

（1）涉及的行業門類不夠全。例如，我國沒有將S公共管理、社會保障和社會組織及T國際組織兩個行業門類納入其中。參考外國已建立負面清單的國家如韓國禁止外商投資的62個行業中，有14個行業涉及社會組織和國際組織范疇，占比達22.6%，如禁止外資投資佛教團體、政治團體、產業團體、勞動組合、駐韓外國公館、其他國際及外國機關等。

（2）對新興行業的預留空間不足。如針對物聯網、云計算、電子支付等新興（新增）行業，未來是否進入負面清單，進入后如何限制，在現行負面清單制度中未有規范文件予以說明。

（3）我國目前的負面清單只能做到投資企業和投資項目，而美國雙邊投資協定（BIT）的投資口徑比我們寬，包括直接投資和間接投資，具體有8種投資形式，如投資企業、交鑰匙、許可、知識產權等，另外還有金融投資，包括股權、股票、債券等，領域特別寬。目前，很多國家的負面清單都涵蓋了相當寬泛的內容，不僅包括一國認為不能開放或暫時不能開放的部門，還包括目前暫不存在的部門和領域。

（4）我國的負面清單脫胎于《外商投資產業指導目錄》，目前只是一個市場準入的行業限制清單，而國際通行的負面清單是一個全面涵蓋對外資企業各種行為限制的清單。既可以是針對具體產業準入限制、股比限制、經營范圍限制的相關條款，也可以是在高管人選、采購本土產品比例等業績方面的特殊要求，還可以是針對所有行業所設置的本地勞動力比例、差異化許可程序等條款。

3.特別管理措施的表述欠規范和嚴謹，透明度及可操作性和有效性打折扣。根據美國等發達國家的經驗，負面清單里的每一項不符措施一般包括部門或事項、國內或國際產業分類編碼、保留類型、政府級別、法律依據、措施的簡要描述及逐步自由化的承諾。表述規范、嚴謹的不符措施不僅是滿足締約國政府管理負面清單的要求，也是清晰界定締約國與締約方投資者權利義務的必然要求。反觀我國的負面清單內容，只包括了部門或領域、國內經濟行業分類代碼及對特別管理措施的簡單描述，表述欠規范和嚴謹，并未對保留類型、政府級別、法律依據以及是否承擔逐步自由化的承諾等問題的規定，從而給負面清單管理實踐帶來一些問題和困難。

（1）有些限制類條款過于籠統，實踐中難以把握。這不僅降低了負面清單的透明度，也增加了外國投資者的辨識難度和不必要的訴訟風險。如《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2017年版）》中第15條“衛星電視廣播地面接收設施及關鍵件生產”、第11條“石墨的勘查、開采”、第16條“鎢冶煉”，未標明禁止還是限制，更沒有具體管理要求和措施，只是對審查領域、審查標準等進行較為寬泛和模糊的描述，使得在政策適用上無法準確把握，外國投資者也無法正確理解。

（2）特別管理措施以股權限制為主，對中方實際掌握控制權的作用很有限。2017年版的自貿區外商投資準入特別管理措施中涉及股權限制的約30項，占總數近1/3。但由于實踐中外方一般都負責委派總經理等高管，且擁有技術，中方即使控股也很難真正實現對合資企業的實際控制。國際常用的負面清單模式一般傾向于采用其他形式的限制措施，如董事會、高管等。

（3）有的條款形同虛設，管理根本無從發力。如，2017年版負面清單中關于“種業”的規定中第4條規定“未經批準，禁止采集農作物種質資源”。但在實踐中外資在國內種植必然會涉及種子資源的利用。由于監管人員數量、技術水平和監督水平的限制，實際上無法監控。

（二）負面清單管理的各類協調和配套服務亟待進一步加強

現階段，我國深化經濟體制改革正處于一個新的階段，成熟的市場經濟體制和完備的法律體系尚不具備。負面清單制度的應用在我國投資領域也屬首次，各類配套服務比較欠缺，難以提供足夠的支持，導致負面清單實行中相應政策難以有效貫徹。

1.一些市場準入管理措施與行業政策、部門規定不協調、甚至矛盾沖突。例如：

（1）負面清單限制，但行業政策允許。如2017年版負面清單中第71條規定“醫療機構限于合資、合作”，與《國家衛生計生委、商務部關于開展設立外資獨資醫院試點工作的通知》（國衛醫函〔2014〕244號）有關規定相矛盾。

（2）負面清單允許，但因行政許可制度障礙仍無法運營，進退兩難。在實踐中，往往出現“負面清單解決企業設立審批問題，但是拿證是另外問題”的現象。就浦東現行的54條擴大開放措施中，有31條涉及到行業許可證，出現國外旅行社在國內開通境外游，除依照負面清單，還需排隊在國家旅游局申請牌照，而審批時間及能否通過不得而知等各種現實案例。

（3）有些特別管理措施限制條件的描述不充分，與目前現行的一些其他外資管理規定、部門規章不一致。例如，對于外商投資設立電影院，除了自貿試驗區負面清單列明“電影院的建設、經營由中方控股”之外，《外商投資電影院暫行規定》及補充規定還要求注冊資本不少于600萬元人民幣。外商投資“法律服務”也存在類似情形。

2.有關法律法規的修訂或者重新制定工作遠滯后于負面清單管理實踐的需要。例如：

（1）外資準入后配套的行業管理法規不完善，致使外商企業進入后無法開展運營。如，負面清單對外商投資旅游、拍賣等領域是允許的，但配套管理辦法未出臺，項目審批、落地仍按原有關規定執行，且僅有為數不多的企業可試點，不是實際意義的放開。又如，外商投資企業開展食鹽批發許可，但工信部和食鹽主管機關缺少相關法規，外商企業的經營許可暫時無法辦理，準入沒有實質意義。

（2）由于立法不夠系統，信用體系建設中的失信懲罰約束機制并無足夠的威懾力，再加上信用評價和管理中介不夠發達，導致現實中仍存在大量企業在經營過程中出現合同欺詐、不正當競爭和非法集資等問題。

（3）實踐中，在“法無授權”與“法無禁止”間存在巨大的空白地帶或邊緣領域問題，即法律規定的所謂“沉默”問題，目前對這些問題無書面解釋，這將帶來多種經濟安全隱患。

3.有關部門監管及各項改革舉措之間的協同性不夠。目前，行政審批與事中事后監管分別由多個部門負責，各有一套規定，且各自執行的數據標準格式不一致，未能與國際接軌。由于各部門缺乏聯系，法律制定、執行、授權等缺乏整合，尚未形成包括安全審查、反壟斷審查、社會信用、企業年報公示等社會力量參與的市場監督制度體系。由于各部門政策舉措推進不同步，協同創新不全面，因而導致一些投資與貿易便利化措施往往無法產生效率最大化的整合效應。

4.信息共享平臺建設與合作亟待推進。負面清單管理模式要求政策信息的主動和高度透明，試驗區內各部門創新行政運作的模式，實現資源的共享與利用，推進綜合制的監管，這一要求的實現必然離不開信息平臺這一載體。但現階段，就前期來說，除了自貿區的官方網站外，并沒有一個能集合工商、金融、稅收、質監、海關等多部門監管的信息共享的平臺，也沒有一個能包含企業的基本信息、運營信息及信用信息的數據庫。而就后期來說，政府各部門的信息管理仍是各行其是，部門間信息管理系統仍未統一。

五、進一步完善我國負面清單管理模式的政策建議

從以正面清單為主的管理轉向以負面清單為主的管理，涉及多部門、多行業的法律法規和政策文件的調整，涉及整個宏觀管理體系的轉變，是一項需多方協調配合的系統工程。

（一）借鑒國際經驗進一步規范和完善負面清單內容

現行負面清單內容仍臃腫，限制措施過多，還需要廣泛借鑒諸如美國、歐盟等發達地區及菲律賓、印度等發展中國家的經驗，結合我國國情和國家發展戰略，對負面清單的范圍進行全面評估，進一步縮減清單條列，完善清單內容。

1.進一步放寬服務業和高端制造業的市場準入。目前，我國對服務業和高端制造業的限制仍然較多。按照中央財經領導小組第16次會議精神和39號文提出的開放時間表、路線圖，全面放開一般制造業和服務業等競爭性領域，有序擴大證券、銀行、保險等領域開放，在有效防控風險前提下，重點擴大文化、互聯網等敏感領域開放。

2.降低負面清單行業限制強度。我國負面清單中列出的行業幾乎都采用了準入性限制，包括禁止進入、有條件的禁止進入和股權比例限制等。而歐美發達國家僅有少數行業采用了準入性限制，多數不符措施僅規定了對外資企業的差別待遇。

3.列入負面清單的事項應當盡量簡化、確屬必要。在編制負面清單時，應重點納入具體針對不同行業、不同類型企業的特殊事前核準項和限制措施，并借鑒歐美行業統計體系、設置禁止準入類負面清單。各行業各企業例行遵守的事前核準事項，不同主體功能區對產業的差異化門檻，各產業在環保、耕地占用等具體技術標準領域所受的約束等，均不應列入市場準入負面清單的范疇。

4.特別管理措施的分類可以細化到具體業務。不能千篇一律地采用中類作為唯一的分類方法。特別是對于服務業的新業務、新業態，可以用比較謹慎的方法制訂特別管理措施，這樣更需要細化到具體業務。

5.負面清單需要明確為一些關鍵的領域或未來可能出現的新興行業與業態預留空間，保留制定不符措施的權力，以視情況對其加以限制或扶持。只有這樣才能實現負面清單的動態優化，并為負面清單推廣至國際貿易、投資協定奠定基礎。

6.特別管理措施要列明與相關義務不符的具體管理措施。措施與描述應當分別列明，措施是相關法律法規，描述是根據相關法律法規對措施的詳細說明。對一些無具體限制條件的管理措施，清單修訂者協調相關行業主管部門明確具體限制條件。對于無法明確限制條件的管理措施，則在征求行業主管部門的意見后，可以取消的予以取消，盡最大努力減少模糊空間。

（二）加快推進與負面清單相關的政策、法規及權力行為的配套改革

1.完善立法與有效執法相配合。一方面，盡快完善與負面清單相關的法律法規體系，堅持立“新法”與改“舊法”并重，確保法律法規與負面清單下管理措施的一致性，確保事中事后監管有法可依。另一方面，建立權責利相統一的綜合執法體制。立法固然重要，但將完善的法律體系高效執行才是最為關鍵的一步。

2.加速與市場準入負面清單的政策法規銜接工作。各行業主管部門要盡快參照負面清單梳理行業規定，地方政府部門要盡快梳理行政規章制度，對于冗雜并與負面清單相沖突的條例，進行刪減或變更；對于需要加強監管層面的規定，進一步強化；將對外資的特別管理措施放在各行業法規之中。

3.設立專門的負面清單咨詢點或解釋機構。建議國家在商務部下，或在自貿區管委會下設立專門的負面清單咨詢點或解釋機構，由專業的法律從業人員和清單制定參與者組成，負責就負面清單的法律依據、涉及的行業規定等進行詳細的解釋，提高政府政策執行效率和企業投資便利度。

（三）建立與市場準入負面清單制度相適應的外商投資管理與宏觀經濟管理體制

1.進一步健全與負面清單相配套的事中事后監管體系。借鑒上海自貿區等地先進經驗，以“制度先行、平臺保障”為理念，“建立以綜合監管為基礎、以專業監管為支撐、以信息化平臺為保障的事中事后監管體系框架”，構建市場主體自律（落實主體責任清單）、業界自治、社會監督、政府監管互為支撐的監管格局，形成市場、社會、政府各盡其責、相互支撐的良好局面（見圖1）。

2.創新政府監管方式，加強政務信息系統整合共享和部門聯動，切實提升協調監管效能。握緊的拳頭力量遠比松開的大。為此，要加快落實國家政務信息化工程相關規劃，提升國家統一電子政務網絡支撐能力，形成覆蓋全國、政企互聯、縱橫協管、數據共享、統籌利用、統一接入的政務信息大平臺、大數據和協同治理大系統，支撐政府部門間跨地區、跨層級的信息共享與業務協同應用，實現精準監管、協同監管、動態監管，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位等問題。

3.健全風險管控體系建設，切實提升維護國家核心利益安全的能力和水平。加強重點領域、重點工程的基礎制度建設，以及風險監測評估、產業安全預警和風險防范聯動機制，防范區域性、行業性和系統性風險；在國家經濟安全方面，建立有效的外資審查制度，重點關注國家網絡與信息、金融、糧食、意識形態與文化和國防等領域的安全。

4.運用負面清單制度促進政府職能轉變和宏觀經濟管理體制改革創新。引入負面清單，就意味著政府管理模式的一種巨大變革，要求政府加快職能轉變，由管理型政府向服務型政府轉變，由封閉式政府向開放透明式政府轉變，由全能型政府向有限政府轉變，由人治政府向法治政府轉變。負面清單管理涉及的是整個宏觀管理體系的轉變，需要所有的管理系統均實現相應的轉變。這是兩套完全不同的管理理念，需要不同的管理體系、制度來支撐，這是系統的轉軌。

責任編輯：谷岳