應急志愿者組織規范化運營現狀、困境及其出路

錢洪偉,王笑然

摘 要：全球重大災害頻發的背景下，中國應急志愿者組織規模、數量及種類激增，然而其運營遭遇瓶頸限制，組織管理效率低下、對救災效果產生諸多不理想的問題，建立消減不良后果的策略愈發迫切。開展此項研究有助于擯棄以往對應急志愿者組織“重建輕管、重建輕用”的思維，為豐富和發展應急志愿者組織運營管理理論與方法打下基礎，同時也為應急志愿者組織運營的科學管理提供理論和技術支持。

關鍵詞：應急志愿者；運營；社會組織；治理

中圖分類號：D 632.9 文獻標識碼：A 文章編號：1672-7312（2018）04-0454-06Current Operation Status，Predicament and Outlet of

Emergency Volunteer OrganizationQIAN Hongwei1，2，3，WANG Xiaoran1，2，3

（1.Safety and Emergency Management Research Center，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454000，China；

2.Emergency Management Institute，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454000，China；

3.Emergency Rescue Research Institute，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454000，China）Abstract：Under the background of frequent global major disasters，the number，size，and types of Chinas emergency volunteer organizations have surged.However，their operations have encountered bottlenecks，such as low organizational management efficiency，and many unsatisfactory problems in the effectiveness of disaster relief.Therefore，it is urgent to build the strategy for reducing adverse consequences.This research helps to abandon the previous thinking of “focusing more on construction than management and use” for emergency volunteer organizations，and lays the foundation for the enrichment and development of operational management theories and methods of emergency volunteer organizations，and also provides theoretical and technical support for scientific management of emergency volunteer organization.

Key words：emergency volunteer；operation；social organization；governance

0 引 言

“應急志愿者”一詞是“應急救援志愿者”的縮寫，國內也有人稱其為“救援志愿者”。這個術語發端于一些學者術語及汶川地震時一批山東農民自發救災行動，緊接著我國許多省份包括廣東省、北京市等地先后出臺應急志愿者管理辦法。在國內，應急志愿者一般主要包括消防志愿者、地震志愿者、人防志愿者、民間草根志愿者及境外NGO等，其中前3種分別依托公安部等、地震局及人防等政府部門，境外NGO大多也有國外相關機構依托，而民間草根志愿者基本都屬于民間自發行為。由于除草根志愿者外，其他幾種基本都由不同政府部門發起、策劃，管理運行相對有序規范。而民間草根志愿者目前缺乏隸屬部門，基本屬于民間志愿服務行為，在很大程度上存在混亂無組織，政府難管理等特點，這些問題已引起國家、地方省市縣等相關部門關注，但截至目前尚未找到有效可行的辦法。據此，本研究所指應急志愿者主要針對民間草根志愿者展開系統性探討。

應急志愿者作為重要救援力量，其主要發端于2008年5月12日汶川8.0級地震救援中，所扮演的角色越來越重要，也因此，汶川地震催生、孕育并孵化了包括應急志愿者在內的大量擁有多種功能的社會組織，由此影響到全國其他地方應急志愿者組織的積極發展。據9958應急救援協作平臺（國內一些實力薄弱，孤立，還有剛剛發起的小型草根救援隊自發組織起來的一個救援協同平臺）不完全統計，截至2015年，有大約3 000多支應急志愿者組織（由于多種原因，針對應急志愿者組織，我國民政部尚無針對性數據統計）[1]。目前應急志愿者組織服務內容主要是在基層社區開展安全宣教實訓、協助政府相關部門進行維保治安、參加一些重大災難的專業救援等，可以說，應急志愿者組織在充當各級政府安全救援輔助力量起到了積極作用。

對于應急志愿者組織屬于社會組織范疇，國家近幾年先后出臺了《中國慈善法》《社會組織管理辦法》《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》（2016年6月）《關于推進安全生產領域改革發展的意見》《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》《國家綜合防災減災規劃（2011—2015年）》等文件，強調“堅決貫徹落實黨中央、國務院關于社會組織工作的各項決策部署，全力推進社會組織黨的組織和黨的工作“兩個全覆蓋”“加強社會組織自身建設，健全內部治理機制，提高誠信自律水平”“要充分發揮社會組織的積極作用，釋放社會組織的正能量”等。“加強社會組織建設”在黨的十七大、十八大報告，2014年、2015年、2016年政府工作報告中被多次提及、強調。

目前，應急志愿者組織在籌、在批、擴增規模的數量不斷加大，應急志愿者組織在參與社會防災減災的同時，也伴隨著潛在的運營管理問題。比如，受幾次政府（企業）應急救援隊傷亡事故的影響，筆者在思考另外一個問題：一些應急志愿者組織在參與搶險救災過程中，是否也存在類似問題？比如，應急志愿者組織運營中是否存在風險？有哪些風險？這樣的問題或現象能否獲取？通過哪些渠道能夠獲取？情況是否屬實？如果有，在哪些環節可能存在？發生在哪些具體人群？如何識別、預控？這樣的問題或現象如果發生，會產生哪些后果？采取何種措施應對？通過前期調研、查找文獻、與民間救援隊訪談等，筆者發現應急志愿者組織運營風險可以說無處不在。但值得指出的是對于傷亡風險領域，除了有社會公眾對志愿者安全有過擔心之外，個別志愿者支教出現傷亡、救災途中出現傷亡，尚未出現救災時的傷亡事件。隨著公益組織的專業化水平提高，一旦參與現場救災，安全風險問題必須引起重視。可見，應急志愿者組織運營存在安全風險的可能性是存在的，未雨綢繆，該怎么做？由此看出應急志愿者組織參與社會防災減災志愿服務時，應急志愿者組織規范化管理的科學性非常必要，一旦管理不善，就會造成應急志愿者組織救災效果降低、組織渙散、給組織發展帶來更多負面影響等系列問題[2]。因此，探討應急志愿者組織規范化運營的瓶頸，量化瓶頸要素給應急志愿者組織運營帶來的影響程度，建立消減瓶頸影響的管理策略十分重要，也十分必要！基于此，以2008年汶川地震后發展起來的藍天救援隊、公羊救援隊、綠野救援隊、綠洲救援隊等布局全國的應急志愿者組織為研究對象，從理論層面開展研究工作，旨在揭示應急志愿者組織規范化運營的瓶頸、影響、消減策略，抽象提煉出應急志愿者組織規范化運營瓶頸影響因素及消減策略體系，實現應急志愿者組織綜合管理，為應急志愿者組織規范化運營提供科學依據；實踐層面，應急志愿者組織規范化運營管理是應急志愿者組織建設的重要基礎，其為應急志愿者組織健康運營提供管理規范參考及技術支撐，也為災害時的救災隊伍有序化運行提供重要保障。

1 國內外研究現狀及發展動態分析

在全球重大災害日益頻發的背景下，應急志愿者組織作為重要救援力量之一，在減輕災害損傷、安置災民等志愿服務方面的優勢會更加明顯，由此，應急志愿者組織規模、數量激增；然而，應急志愿者組織在實現其志愿服務防災減災功能的同時，也顯現出了一些瓶頸，使應急志愿者組織運營效率低下的問題（即運營不佳），迫切需要確立相應的治理策略。

1.1 適應當前公共安全形勢需要的應急志愿者組織規模、數量、種類激增 應急志愿者屬于志愿者分類中的專業志愿者，國外，“志愿者”（英語volunteer）來源于拉丁文valo或velle，意思是“希望、決心或渴望”。志愿服務最早可追溯到古羅馬或更早時期的宗教慈善活動，現代志愿服務源于19世紀初的歐美國家開始動員和征募志愿者從事與社會福利有關的工作[3]。隨后，由于戰爭刺激，紅新月、國際紅十字會等國際組織相繼成立。此后，西方國家的志愿服務工作發展迅猛，志愿服務擴大到包括救災等多個領域，許多志愿組織成立、規范化進行合理。如今，歐美、日本等發達國家，應急志愿者融入社會各個角落，全面參與國家防災減災。如美國的應急志愿服務體系的構建，包括美國聯邦志愿服務管理體系、公民服務隊計劃、公民服務隊的合作伙伴與加盟組織等；美國應急志愿者認證與保護制度；美國自發應急志愿者的管理的基本原則與操作理念等[4]。

我國正式使用“志愿者”一詞時間并不長，但志愿服務思想早就存在。如先秦諸子百家中，儒家強調的仁愛、墨家主張的兼愛等思想都對古代志愿服務產生較大影響。漢唐時期的寺院慈善活動，這是我國最早的民間志愿慈善救濟活動。宋代政府開始介入志愿慈善活動，并成立專門志愿慈善機構。元朝志愿慈善主要以醫療救濟為主。明清時期，志愿慈善在實現救濟同時，增加了社會控制的功能等[5]。新中國成立后，志愿服務也經歷了一個長期過程，如雷鋒精神的精髓“為人民服務”，正是我國現代志愿服務的初衷；接著，“中國青年志愿者服務日”的確立、共青團中央決定實施中國青年志愿者行動、團中央建立的中國青年志愿者協會、以及擴展到多個不同領域的志愿服務等。截至2016年第一季度，全國依法登記的社會組織達到66.48萬個[6]。現代的應急志愿者參與救災，自2008年汶川地震后，應急志愿者組織從規模、數量上都呈現井噴式涌現。國內應急志愿者一般包括消防、地震、人防、草根、境外NGO等。汶川成為應急志愿者組織催化、推動重要基點，如參與2008年汶川地震救災而聞名的藍天救援隊，如今在我國諸多省市地區都有支隊，在實現區域性救援，輔助地方救援的同時，實現了跨國界救援，與國際救援組織實現了對接，在民間救援力量中扮演了重要角色。此外，被譽為民間組織中的“土豪”的公羊救援隊也日益壯大，參與國內外救災，成為不可忽視的應急志愿者組織。此外，還有新近以阜陽藍天救援隊協同我國許多地方救援隊組建的9958應急救援協同平臺也在嘗試構建中國應急志愿者組織的協同聯合體。應急志愿者一般南方省份居多，北方以北京較為集中，如南方的曙光救援隊、浙江民安救援隊、江西的贛州救援隊等。北方的如北京綠野救援隊、綠洲救援隊、民眾救援隊、藍豹救援隊、中國緊急救援唐山分隊、鄭州水上救援隊、中原探險救援隊等。此外，西北、東北地區也有不少應急志愿者組織。如西安的雷霆救援隊、新疆胡楊救援隊、藍天救援隊東北3省的支隊等。可以看出，應急志愿者組織規模、數量多，不斷增長。但其類型大體分為陸地救援隊（可以細分為山地救援隊、城市搜救隊等）、水上救援隊、還有一些組織購買了直升飛機實施空中救援，也就組建了航空救援隊，但這類應急志愿者組織往往依靠許多大型企業或機構的財政支撐，這些企業金融機構也樂意參與公益救援事業。志愿者在香港叫義工，臺灣叫志工，稱呼不同，但性質差異不大。港澳臺等區域早就有了公益救援組織參與救災經歷，如香港民眾安全服務隊（成立于1952年）是香港特別行政區政府下轄的一支輔助應急隊伍，其全部由志愿人士組成，這些機構由于歷史原因，在救援技術、隊伍配置等方面都具有較專業的救援能力，同時數量規模也不斷擴增[7]。與此同時，許多專家學者也對應急志愿者組織規模、數量及種類呈現井噴式增長給予了關注。如在中國知網數據庫中，以“應急”和“志愿者”為并列關鍵詞，檢索到525條目有關應急救援志愿者文獻，其分布情況：2016（57條，下同）、2015（51）、2014（48）、2013（57）、2012（50）、2011（51）、2010（65）、2009（49）、2008（48）、2007（12）、2006（11）、2005（11）、2004（8）、2003（2）、2002（1）、2001（4）。尤其值得一提的是目前我國戶外愛好者組織產生了兩個發展方向，一個是繼續原來的發展路線搞戶外露營產業，另一個便是許多戶外旅游愛好者紛紛轉行搞救援，而且后者規模、數量劇增。

1.2 應急志愿者組織規范化運營不佳及其因由

應急志愿者組織規模、數量及種類不斷加大，應急志愿者組織在參與防災減災志愿服務的同時，也伴隨著系列瓶頸性問題，進而帶來組織運營不佳的問題。在這方面，國外學者開展研究較早，如Haworth，Billy對應急地理信息應用中，應急志愿者角色作用的機遇、挑戰與變革進行研究[8]；Herranz，Sergio等對志愿者將可視化技術應用社區應急管理進行研究[9]；Munkvold，Bjrn Erik等探討了志愿者對社會媒體在應急管理中使用的認知問題[10]；Kaleem，Anum等研究了應急行動中志愿者聲譽評價問題[11]；Hammer對應急志愿者的作業流程進行了追蹤，認為志愿者參與應急反應的作業流程任務是從共識標準中產生的[12]；911事件后，許多西方學者開始關注應急志愿者相關的應急預案、演練及法律法規制度等問題。如William R.Voorhees結合911事件，探討了應急預案中志愿者如何進行培訓、協同的問題[13]；Ronald W.Perr、Stephen Ogola Akeyo等結合實例研究志愿者與專業救援隊、公眾在培訓及演練中的協作問題[14-15]；美國對國家應急準備指南、國家應急管理體系等先后進行修訂等。遭受2003年“SARS”事件及2008年汶川地震沖擊后，國內學者也開展了系列研究，如袁金輝研究了社會組織發展中的幾個問題，即可準入門檻、規模、速度、監管等[16]。 張成福、毛壽龍等分析了國際紅十字會、市民志愿者在抗擊SARS危機中的作用或影響[17-18]；薛瀾等研究了美國911事件中志愿者組織的作用[19]。王宏偉等研究了汶川地震中志愿者特征并提出了建議[20]；宋勁松提出了志愿者參與救援存在的問題并提出發展建議[21]；徐家良等、鄧雯妍等先后采用沖突理論、志愿失靈等理論對汶川地震中志愿者參與救援現象進行了探討[22-23]；此外，汶川地震救災中大批應急志愿者涌入災區，一度造成救援無序的狀態。其實也涉及到應急志愿者風險問題，對此，筆者在中國知網上以“志愿者”和“風險”為并列關鍵詞，檢索到941條目有關志愿者風險文獻。以“應急救援”、“志愿者”及“風險”為并列關鍵詞，明確涉及應急救志愿者風險的文獻不足10條目。可見，對于應急志愿者風險關注不多，其風險包括個人風險（人身意外傷害風險、健康風險、財產風險、精神和心理傷害風險等）和組織風險。一些學者主要是針對志愿者風險開展了大量研究，如關于志愿者風險，莫于川認為志愿者風險是指志愿者在從事志愿服務活動過程中自身可能遭受的損失以及可能給他人造成的損失，他人既包括接受志愿服務的對象，也包括與志愿服務不相關的第三人[24]。聶陽陽、穆青則認為志愿者風險是指在志愿服務過程中，對志愿服務和志愿服務者可能產生負面影響的因素[25]。石曦通過對志愿者可能面臨的風險要素分析，闡述了保險機制在構建志愿音保障洙系中的作用，提出構成志愿志愿者保險的途徑選擇[26]。

由此看出造成應急志愿者組織運營不佳的瓶頸因素可歸為外部因素及內部因素，外部因素主要從傳統規制思維探討，涉及機制體制、政策影響、國家缺失的政策出臺之前的暫時性替代與知識儲備需要（如應急預案中志愿者組織角色的尷尬）、組織外部風險等；內部因素主要包括應急志愿者相關人群、管理人員、應急動機、應急教育（基層逃生自救安全教育師資隊伍保障的需要等）、組織體系及內部風險（個體風險）等方面，內外因素都是零星式研究，缺乏二者的關聯性研究，是造成應急志愿者組織運營效率低下的重要原因。由此，應急志愿者組織運營瓶頸要素對于應急志愿者組織順暢運營產生了不確定性，如何更合理的區分并量化應急志愿者組織運營瓶頸因素，成為應急志愿者組織運營管理的難點和核心。

1.3 應急志愿者組織規范化運營高效管理亟待研究解決 如何采取有效措施消減應急志愿者組織運營瓶頸要素的影響，是亟待研究的。由于諸多應急志愿者組織側重救援領域不同，技術力量差別巨大、服務人群不同，加之缺乏統一聯絡協調的機構等，導致應急志愿者組織力量不能最大限度的發揮作用，造成了志愿資源的浪費，據此，應急志愿者組織如何進行協同、高效、科學管理非常緊迫。據此，需要深入研究如何從內外因素全方面消減其對應急志愿者組織運營影響，參考國內外相關研究，將熵及耗散結構等理論方法引入到應急志愿者組織運營管理研究探討很有現實價值。熵的概念自克勞修斯提出后，熵的概念及意義不斷延拓。熱力學熵、統計熵及信息熵概念陸續提出并被完善，熵發端于自然科學領域，目前在社會科學領域取得了較大應用。杰里米·里夫金在《熵：一種新的世界觀》論著中，較早運用熵來分析人類社會[27]；RboertU.Ayres，Tomas Kaberger等對熱力學熵與環境、可持續發展進行了探索性研究[28-29]；Wolken stein，Dougla B ReynoldS等應用熵及耗散結構理論對生態系統、生態資源進行了大量研究[30-31]。熵及耗散結構在管理科學、志愿者組織中頗有涉及，如傅廣宛運用耗散結構理論解釋公共服務提供系統[32]；邱菀華等基于熵理論提出了管理熵概念，并運用到企業組織決策[33-35]；將自組織應用到志愿者組織管理研究中也有不少，如康同瑩等通過分析襄陽義工志愿者組織從初創、發展、前進、成長邏輯、動因等方面，系統分析個案的自組織規律及特征[36]。齊月從推薦、培訓、考評和激勵等方面構建自組織理論下的圖書館志愿者服務體系，并從管理機制和文化氛圍角度提出相應保障機制[37]。秦克寅等結合具體公益組織個案，研究了民間公益組織的自組織能力建設內容，歸納了民間公益組織自組織能力的特點[38]。蔣抒潔結合臨時志愿組織K388運行情況，研究了汶川地震志愿服務的自組織現象，探討了具體志愿者組織協同如何自我創新、自我組織的規律[39]。羅鴻彥等通過分析汶川地震中公民組織參與的社會基礎、參與主參與基本功參與方式等，研究了公民自組織參與公共危機治理的有序化發展的具體措施[40]。羅丹等通過分析廣西公益聯盟生發過程的自組織機理，綜合分析該組織的成因特征，并給出了相關措施[41]。陳永鳳運用自組織理論，從系統的開放性、非線性等自組織特性研究高校青年志愿者組織特性和志愿者工作問題，試圖使高校青年志愿者組織成為自組織過程[42]。

由于應急志愿者屬于專業志愿者范疇，其具有志愿者的共性特征，又不同于普通志愿者，對國內外文獻追蹤發現，將熵及耗散結構理論應用到應急志愿者組織運營管理的研究非常鮮見，耗散結構系統存在3種熵流：總熵流、正熵流及負熵流（總熵流=正熵流+負熵流），正熵、負熵的來源都是有一部分產生系統內部，另一部分來自系統外部環境，正熵的增加導致系統無序，負熵是抵消正熵并以此來強化系統“有序”的熵流[33]，建立在熵流原理及耗散結構理論方法基礎上，將熵及耗散結構理論引入應急志愿者組織規范化運營研究中，探討應急志愿者組織規范化運營管理系統的耗散結構特征，分析制約應急志愿者組織規范化運營不佳的“正熵流”因素及其影響，進而向該系統輸入促進應急志愿者組織規范化高效運營的“負熵流”措施或消減策略，就這一點來說，這是熵及耗散結構理論的核心要素所在。鑒于應急志愿者組織規范化運營管理研究復雜性和瓶頸因素影響及其消減措施等相關研究較弱的特點，深入探討應急志愿者組織規范化運營現狀、困境及其出路意義重大，通過引入熵及耗散結構理論方法來研究應急志愿者組織規范化運營瓶頸因素的影響與消減策略，為應急志愿者組織規范化運營管理理論與實踐提供科學指導，具有較強實踐價值。

3 結 語

在全球重大災害日益頻發的背景下，應急志愿者組織在防災減災、安全救援科普宣教及災民安置等方面的優勢會更加明顯，應急志愿者組織規模、數量及種類井噴式涌現，擯棄以往對應急志愿者組織“重建輕管、重建輕用”的思維，加強已建應急志愿者組織規范化運營管理工作更顯重要。同時，應急志愿者組織作為應急救援力量一隅，開展此項研究更具有示范引領作用。

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（責任編輯：張 江）

收稿日期：2018-03-16

基金項目：教育部人文社會科學研究項目（14YJCZH115）；河南省教育科學規劃重點項目（2013-JKGHB-0025）

作者簡介：錢洪偉（1979-），男，河北滄州人，副教授，主要從事應急志愿者管理、社會治理等研究.