軍民融合發展的戰略解析和對策建議

吳維海 孫魯

隨著時代的發展和產業改革升級不斷深化，軍民融合產業作為綜合國防和經濟建設雙重屬性的戰略性產業，需要全方位整合升級。2017年6月，習近平總書記在中央軍民融合發展委員會第一次全體會議上明確提出了“統、融、新、深”的四字發展戰略，為軍民融合產業發展提供了一個新坐標。

1 軍民融合的概念

軍民融合指通過打破“軍”與“民”相互分割和自成體系的封閉系統，促進“軍”和“民”之間全領域、全要素、全方位的物質和信息等交流與滲透，逐步形成軍民兼容、相互協調和良性互動的開放對流系統，使一次性資源投入獲得國防安全利益和經濟社會利益雙重產出，實現經濟社會資源的最優配置。

軍民融合經歷了五大發展階段，對于軍民融合概念的理解也在不斷發生變化。2017年6月，習近平在主持召開中央軍民融合發展委員會第一次全體會議上強調：在“統”字上下功夫；在“融”字上做文章；在“新”字上求突破；在“深”字上見實效，把軍民融合搞得更好一些、更快一些。“統、融、新、深”，是習近平為軍民融合發展開出的四劑藥方，同時也標志著軍民融合戰略思路的成熟。

2 軍民融合發展的戰略解析

縱觀軍民融合產業的發展政策和相關文件精神，軍民融合發展的戰略進度、戰略強度和戰略生態都有了質的轉變。

2.1 軍民融合戰略逐步從進行時到完成時

軍民融合戰略逐漸從原有進行中的融合戰略進行時態發展到以節點管控的完成時態，從單一的認知轉化為融合科學定位、歷史方位、指導思想、總體目標、重點任務、戰略途徑和戰略保障等一系列的復雜認知，從單一戰略體系發展到國家戰略生態系統。目前來看，軍民融合戰略已經實現了五個方面的全面過渡：

從發展戰略到國家戰略，即從國防戰略、經濟戰略、安全戰略的定位發展到國家戰略的定位；從問題導向到愿景導向，即從過去針對某一突出問題推出單一政策向政策制度建設體系化、結構化方向發展，以未來發展愿景和宏觀國家戰略生態為原點建設；從功能一體化到責任一體化，即從過去強調發揮軍民融合的功能，單純強調經濟性和安全性發展到在供給側、需求側結構性改革的大背景下，綜合構建集戰略性、經濟性、安全性、創新性等一攬子責任設計于一體的發展系統；從“被動防守”到“主動出擊”，即更加強調關鍵技術和核心科技創新發展，更加強調包括政治、經濟、社會在內的全生態、全系統融合發展；從“紙上談兵”到“落子為棋”，即軍民融合政策法規強化了實際調研和專家論證，全面部署的落實力度增強，政策法規的可操作性也大幅增強。

2.2 軍民融合發展是軍事領域體制機制改革的創新性延續

中共十八大以來軍隊改革一直在進行，特別是2014年9月政治局會議首次提出了軍事理念的四個轉變。雖然主要是從戰爭角度著眼，但強調了“軍事創新”的重要性，創新就包括創新體制機制。數年來，從理念轉變、軍委調整、戰區劃分到軍民融合委員會，軍改一直按照這個步驟按部就班推進。配合軍民結合和產業改革的大趨勢，最終在渠道開拓、體制機制創新和市場活力激發的合力下，軍民融合發展的創新性延續水到渠成。

2.3 軍民融合發展是結構性改革規劃的重要組成部分

在新常態下，供給側結構性改革、新舊動能轉換、“互聯網+”、中國制造2025等在不斷推進，產能逐漸出清，新動能不斷涌現，結構不斷調整，產業已經初步形成了轉型升級、優化發展的慣性。軍民融合借勢融入到宏觀改革的洪流中，能夠最大限度地發揮國防建設刺激增長、促進轉型、增加就業、孵化高新技術等方面的重要作用，具有強大動能。其中軍工產業對國民經濟技術產業群所產生的前向關聯和后向關聯的帶動效應，同時也有力拉動了相關高端技術和產業的快速發展。

2.4 軍民融合發展是助推新周期形成的重點突破領域

軍民融合領域中，創新、資本和需求的活力都沒有充分發揮出來。創新的靈活能動性、成果的可復制性和能力的指數增長性沒有得到體現和應用；資本的規模性、調控資源分配的高效性特征和活躍的社會資本都沒有調動起來；輕奢消費的興起、群眾對高新技術的依賴和追求引起社會需求精品化，軍民融合存在明顯的市場、技術、產品缺口；軍民融合是充分發揮創新、資本和需求三重合力，助推新周期形成的重點突破領域。

3 軍民融合發展的“456”戰略

通過對軍民融合戰略的理解，可以明確未來軍民融合發展，必須從國家戰略、資源稟賦、軍民需求和機遇融合四個方面切入，處理好做大與做強、國防與經濟、創新與風險、主動與被動、自上而下與自下而上六大關系，實施規劃引領、風險控制、產業組合、協同發展、資本支撐、開放共享六大戰略。

3.1 4個切入點

依托本地區的國防戰略優勢，確定本區域在軍事戰爭中的地位與責任。考慮本區域的資源稟賦，確定本區域軍民融合工作的重點，形成有本區域特色的軍民融合格局。充分考慮戰區和駐軍對本區域軍民融合的核心需求，推動軍政、軍民共建軍民融合先進區域。綜合考慮國家各種經濟社會戰略為本區域帶來的發展機遇，把實施軍民融合戰略與國家經濟發展戰略融合起來，形成區域新的軍民融合形態。

3.2 5大關系

既要做大做強軍民融合產業，又要調整結構、升級發展。既要向科技創新要戰斗力，也要向軍民融合產業要生產力。既要堅持保密、控制風險，又要堅持創新、敢于迎接風險。既要提高軍民融合的主動性和積極性，又要確保分工精細和職責明確。既要自上而下的頂層改革，又要自下而上的機制創新。

3.3 6大戰略

3.3.1 做好三類頂層設計，健全完善三大機制。做好管理類頂層設計。縮短申請周期，通過部門聯合審查、多證聯審等方式，建立標準化、綠色化準入機制。建立信息、溝通的多層渠道，明確任務安排和歸屬。做好政策類頂層設計。對于每一個行業構建“1+1+N”（1個政策、1個指導意見和N個協調辦法）政策體系。建立健全法規制度，密集出臺針對知識產權、投融資等方面的細化指導文件。設立政策大數據分析庫，以智能化方式查找政策漏洞、對比政策優劣、量化政策結果、優化政策體系。做好技術類頂層設計。精細化相關指標和需求，促進技術交互發展。以民用為基礎建立軍民技術統一標準體系，加強執行力。建立可擴展的技術共享體系，明確技術研發路徑，優化技術研發模式。

健全完善市場準入機制。依據《國防科工委關于非公有制經濟參與國防科技工業建設的指導意見》，按照權利平等、機會平等、規則平等的市場準入原則要求，把軍品市場準入納入市場經濟建設總體布局去思考謀劃，真正樹立“一體化發展”“開放式發展”“互利式發展”“共贏式發展”等新理念。充分借助市場在資源配置中的靈活性、競爭性、激勵性，通過構建科學合理的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，引領優勢民營企業依法進入軍品科研生產市場，形成“開放、競爭、共享”的發展格局。健全完善研發融合機制。在保密的前提下，適當放寬政府和軍隊實行的保護政策，打破原有軍事技術研發單一主體的壟斷局面，落實資質認證、許可證發放等制度，形成國家和軍隊科研院所、地方和軍隊院校、國有企業和民營企業共同參加的多元化趨勢。健全完善技術引導機制。通過招標采購等方式鼓勵民用企業參與裝備科研生產，引導和鼓勵掌握創新技術的民營企業進入國防領域，并給予政策、資金、技術、服務保障，不斷推動軍民兩用技術創新，促進軍事技術與民用技術、軍工產業與民用產業、軍事需求與商業需求的融合與協調轉化，加快軍事技術裝備的更新、升級，實現低成本、高效益、可持續發展。

3.3.2 全面引入風險管理制度，建立全風險管理體系。搭建軍民融合風險防控平臺，全面強化軍工集團、民營企業和對口部門的相關對接信息，引入智能分析和決策機制，全面降低信息不對稱風險和信用違約風險；對接政策性、開發性和商業性金融的風險評估系統，加強定向調控，防止金融功能異化；嘗試采用金融沙盒監管，縮小創新金融產品的風險范圍，系統降低風險。

建立跨域風險聯動機制，擴大信用風險評估的數據和信息范圍，提高智能分析和決策的有效性，提升全域風險防控能力；建立跨國風險聯動機制，以一帶一路為突破口，將國際法規納入平臺信息，增強國際化監管能力。加強軍民融合發展國際化數據庫建設，實時反映和及時調整軍民融合發展國際化有關政策和活動。

著力加強安全情報信息收集研判，建立安全風險預案體系和風險評估監測預警，強化安全審查和監管制度建設，加強安全危機管控等；對國防科研和生產應實施保密分級制，對于那些經過論證不需要保密或者可以降密及做密級分解的，要盡量放開。要根據武器裝備發展、國家安全的需要及技術更新換代等情況，動態調整保密事項和密級。

3.3.3 集聚“塔尖”勢能，推進差異化、結構化和生態化發展。集聚技術“塔尖”勢能，把握好關鍵技術和未來技術走向，確定重點發展方向，全力推動相關技術的快速、優質發展。

集聚產業“塔尖”勢能，打破軍民融合的“磨砂門”“彈簧門”和“擠壓門”，引入一批、鍛造一批、創建一批軍民融合產業集團，做好軍民融合產業鏈的強鏈、增鏈、補鏈工作，全面形成軍民融合產業生態系統。

3.3.4 打造協同創新平臺，建立協同一體化發展系統。院校支撐、政府支持、市場主導、企業推動的，多層次、寬領域的合作創新平臺。加強“政-產-學-研-企”鏈條的構建和優化，以學術合力、研究合力、技術合力和產品合力重構協同創新生態，建立協同一體化發展系統。

3.3.5 完善投融資體制機制，充分發揮資本杠桿勢能。加強軍工企業資產證券化的頂層設計，從宏觀和微觀層面進一步完善軍工企業資產證券化的相關法律法規，增強政策的指導性和可操作性。重點在于四個方面：明確研制生產的市場交易規則，包括可進入市場的主體資格、交易標的物、交易流程等；建立軍工企業資產并購評估審批制度，除按市場規則運作外，針對軍工上市公司間的并購重組，增加政府行業主管部門的評估環節，就是否妨礙軍工行業競爭、影響國防安全及國家利益等出具評估意見；嚴格保密管理，賦予軍工企業在涉及國家秘密、國防安全等方面享受信息披露豁免權；在軍工上市公司中推行“金股”制度，通過“金股”賦予政府一定的特殊權利，加強對軍工企業的管控，包括對公司章程修改的決定權、規定董事會成員的任職資格、對其他投資者持股比例的限制等。

借助資本市場平臺優化軍工資產配置。以軍工企業股份改造為基礎，以上市公司為平臺，推進軍工企業資產的集中與整合，包括軍工資產規模化和專業化的集中與整合。推動同行業、同類型軍工企業資產的集中，以提高軍工企業的規模化效益，在航天航空領域、防務裝備領域打造一批超大型的、具有國際化競爭力的軍工企業集團；推進軍工企業，尤其是中小型軍工企業的專業化重組與整合，走“專、精、特、尖”的發展道路，以提升軍工企業的專業化能力和水平。

建設地方性軍民融合發展基金，根據不同類別和項目需求設立相關子基金。拓展資本市場渠道，打開多元化、多層次資本端口對接軍民融合服務體系。創新軍民融合資本產品，建立產品交易平臺和金融超市等定制化交易載體，全面鋪設和優化軍民融合資產證券化路徑。

3.3.6 完善開放共贏機制，建立國際化軍民融合發展生態體系。把軍民融合發展國際化納入國家總體安全戰略的整體設計之中，統籌和謀劃軍民融合發展國際化戰略目標、戰略任務、戰略方向、戰略重點、戰略路徑、戰略舉措等等，健全和完善軍民融合發展國際化的體制機制和政策制度。

潛心打造軍民融合國際化發展的技術支撐，穩步推動軍民融合向海外利益攸關區、“一帶一路”沿線國家、海上戰略通道等境外空間拓展延伸。熟悉國際規則、提升海外運籌能力。利用國內最早走出去的一批能源、資源、基建、運輸、金融、通信企業的力量，深入開展軍民融合的國際合作，著力開辟軍民融合發展的國際空間。打造高端國際軍民融合交流合作平臺，打造軍民融合對外交流窗口。

（第一作者為國家發改委國際合作中心研究員、執行總監；第二作者為華夏金標〈北京〉國際投資咨詢有限公司副總裁）